CC BY
327
ББК 63.3(4Мол5)64-6
А.В. Девятков
«Меморандум Козака» в истории приднестровского урегулирования
A.V. Devyatkov
«Kozak Memorandum» in the History of the Transdniestrian Settlement
Статья посвящена одному из самых известных и значимых моментов в истории урегулирования «замороженного конфликта» в Молдове. Автор приходит к выводу, что историю с «Меморандумом Козака» можно рассматривать как результат столкновения геополитических дискурсов России, Европейского Союза и США, который заложил основу для открытого политического конфликта между внешними акторами приднестровского урегулирования.
Ключевые слова: приднестровское урегулирование, ОБСЕ, асимметричная федерация, миротворческая операция.
Урегулирование любого конфликта в современном мире часто находится во взаимосвязи с геополитическими стремлениями третьих стран, которые в нем принимают участие. Приднестровский конфликт в этом не является исключением: его «замороженное состояние» можно объяснить не только внутренними, молдавско-приднестровскими противоречиями, но и наличием соперничества внешних акторов за возможность играть первую роль в судьбе Молдовы.
Молдова является наряду с Албанией беднейшим государством Европы, однако несмотря на это эта страна не остается в стороне от внимания крупных держав, имеющих собственное представление о судьбе пространства бывшего СССР. Если мы будем рассматривать данную ситуацию с точки зрения критических социал-конструктивистских подходов в исследовании международных отношений, то нам стоит обратить внимание на тот факт, насколько геополитический дискурс держав в случае с «борьбой» за постсоветское пространство является частью процесса формирования их идентичности.
В связи с этим цель данной статьи - рассмотреть столкновение внешнеполитических идентичностей внешних участников процесса приднестровского урегулирования, приведшее наряду с другими негативными фактами к возникновению в отношениях между Россией и Западом относительно стабильной политической конфликтности. Узловым пунктом этого столкновения являлся переговорный процесс вокруг российского предложения по урегулированию приднестровского конфликта, которое вошло в историю под названием «Меморандум Козака».
The article is devoted to one of the most known and meaningful moments in the history of solving of the «frozen conflict» in Moldova. The author concludes that the story with the «Kozak Memorandum» could be seen as a result of colliding of the European, American and Russian geopolitical discourses which created the ground for the open political conflict among external actors of the Transdnistrian settlement.
Key words: Transdniestrian settlement, OSCE, asymmetrical federation, peacekeeping operation.
Основная гипотеза данной статьи заключается в том, что идентичности как ЕС и США, так и России (а следовательно, и их «интересы») в приднестровском урегулировании были в 2003 г. в дискурсивном отношении равнозначно популистскими, так как строились на идее собственной эксклюзивной роли на европейском континенте или на пространстве СНГ В этом отношении стоит отметить ограниченность исследовательского подхода большинства западных исследователей, которые в ситуации с «Меморандумом Козака» видят исключительно доказательство односторонности российской дипломатии, которая подчинялась цели сохранения российского влияния на новые независимые государства [1-2].
Итак, 2003 г. стал знаковым не только для приднестровского урегулирования, но и для отношений России со странами Запада в целом. Европейский Союз и США увеличили свое вмешательство в приднестровское урегулирование, так как получили в свои руки такой инструмент давления на Москву, как Стамбульские обязательства, подразумевавшие вывод российских войск из Молдовы в обмен на согласие западных государств ратифицировать Договор об обычных вооруженных силах в Европе.
Для российско-западного диалога по постсоветскому пространству вызовом оказались внешнеполитические амбиции Европейского Союза, о которых он заявил в связи с формированием своей Общей внешней политики и политики безопасности и расширением на Восток. В Объединенной Европе укреплялось представление о том, что ЕС - это «великая держава постмодерна» [3], призванная играть глобальную и ре-
гиональную роль. В связи с этим структуры Европейского Союза, особенно те, что были заинтересованы в углублении европейской интеграции (Еврокомиссия, Европарламент), вели активный поиск международнополитических вопросов, на решении которых мог бы быть продемонстрирован положительный опыт ЕС как актора мировой политики.
Расширение ЕС создало предпосылки для того, чтобы найти подобные вопросы на востоке. Дело в том, что отношение к своим восточным соседям формировалось у ЕС в контексте классического западноевропейского дискурса о Восточной Европе. Как продемонстрировал И. Нойманн [4], образ Восточной Европы как недоразвитой, варварской Европы играл важную роль в формировании представлений о единстве Западной Европы. Стратегия европейской безопасности 2003 г. позиционирует восточных соседей ЕС в качестве источника таких угроз, как политическая нестабильность, вооруженные конфликты, наркотрафик и т.д. [5]. В итоге в Брюсселе утверждался тезис о том, что свою глобальную и региональную роль ЕС может доказать на решении собственных проблем безопасности, исходящих от Восточной Европы.
Однако амбиции ЕС, а точнее, Европейской комиссии, подразумевали не просто активность в решении проблем соседей, за которые они несут «совместную» с Брюсселем ответственность, а продвижение панъевропейского проекта на Восток. И это в условиях, когда вступление в ЕС стран Восточной Европы исключалось даже на долгосрочную перспективу. Европейская комиссия выдвинула в 2003 г. проект «Большой Европы», в котором ЕС предлагал себя в качестве гравитационного ядра интеграционного пространства на европейском континенте. В качестве лидера этого проекта ЕС желал расширить свое участие в урегулировании конфликтов на постсоветском пространстве с применением всех имеющихся ресурсов миротворчества, в т.ч. военных [6]. Отметим, что никакой особой роли России на постсоветском пространстве эти панъевропейские концепции не признавали.
В связи с этим у ЕС так же, как и у России, произошла геополитизация внешнеполитического дискурса: как отмечал исследователь Т. Диес, у Объединенной Европы в 1990-2000-х гг. стали активно появляться пространственные Другие [7]. Восточная Европа была одним из таких Других. В результате получалось, что европейская часть постсоветского пространства понималась Брюсселем одновременно и как объект для влияния, и как источник угроз. Вторая установка давала повод реализовывать первую.
Особенное место в европейском дискурсе о Восточной Европе с 2003 г. стали играть «замороженные конфликты». Они являлись узловыми проблемами, на которые ЕС направил основную часть своих усилий в рамках «политики соседства». Приднестровский конфликт представлялся в Европе хорошим окном
возможностей, ведь, как считали в Брюсселе, этот конфликт не носил межэтнического характера, а основная, как считалось, проблема присутствия российских войск постепенно решалась в связи с выполнением Москвой Стамбульских обязательств [8, с. 7]. К тому же Молдова относилась к наиболее «проевропейски» настроенным государствам Восточной Европы, т.е. являлась потенциальным элементом для реализации идеи Большой Европы в том или ином виде.
На Приднестровье в Европе стали обращать пристальное внимание. Причем это внимание заключалось в превращении Приднестровья в одну из основных угроз европейской безопасности. Приднестровье уже в документе Еврокомиссии о Большой Европе позиционировалось как источник контрабанды оружия, людей, товаров, наркотиков [6]. Европейский дискурс, ранее также критичный к Приднестровью, но не в таком пропагандистском ключе, наполнился образами «черной дыры Европы» [9-10]. Позднее, в 2006 г., Миссия ЕС на молдавско-украинской границе, созданная специально для борьбы с приднестровской контрабандой, не нашла серьезных признаков нелегальной деятельности, тем более в области наркотрафика, торговли оружием или людьми [11]. Однако благодаря интенсивной деятельности по конструированию негативного образа Приднестровья приднестровский конфликт стал рассматриваться как экзистенциальная угроза безопасности Объединенной Европы.
В июне 2003 г. среди членов ОБСЕ получил хождение неофициальный документ под грифом «Информация к размышлению» с названием «Миссия по укреплению мира в Молдове», подготовленный Голландским Председательством («голландская инициатива»). В документе шла речь о том, что «в течение переходного периода» (т.е. после достижения соглашения об окончательном урегулировании приднестровской проблемы) в Молдову должны быть введены силы по поддержанию мира под контролем ОБСЕ, деятельность которых дополняется международной гражданской миссией для мониторинга и поддержки реализации политического урегулирования. Согласно инициативе, вследствие пониженной опасности многонациональный военный контингент должен быть небольшим, с легким вооружением, достаточным для обеспечения демилитаризации и контроля над зоной безопасности, и с ограниченным во времени мандатом. Ни одно из государств не может предоставлять более 50% этого контингента, а сама операция должна быть передана в «аутсорсинг» (т.е. управление) Европейскому Союзу [12].
По сути «голландская инициатива» предполагала низведение России до роли младшего партнера ЕС, так как именно Брюссель получал права на управление миротворческой миссией, в которой Россия присутствовала теперь в качестве участника, права
история
которого как нечлена ЕС в процессе принятия решений серьезно ограничивались.
В России данное предложение, несмотря на то что это был неофициальный документ (non-paper), вызвало резко негативную реакцию. Официальный представитель МИД А. Яковенко заявил, что до тех пор, пока не будут определены реальные потребности военно-гарантийного обеспечения политического урегулирования, должны продолжать действовать совместные миротворческие силы, «эффективность которых подтверждается более чем десятилетним опытом и никем не ставится под сомнение» [13].
У российского руководства вследствие «голландской инициативы» появилось ощущение обостренной конкуренции с Западом за роль лидера в миротворческом процессе в Приднестровье. В России именно с этого времени обозначилась тенденция к сверхцентрализации политической системы, символом которой стало «дело Ходорковского». Антизападная риторика приобрела в этот период значение инструмента для конструирования образа сильной России, «поднимающейся с колен».
Как писал главный идеолог российских политических изменений, заместитель главы Администрации Президента РФ В. Сурков, в России должен быть реализован «суверен-демократический проект» с целью сконцентрировать основную прибыль от энергоресурсов в руках российской элиты, которая использует ее во благо народа. У этого проекта, отмечал В. Сурков, есть внутренние враги («маргинальные союзы бывших чиновников, действующих нацистов и беглых олигархов, взбадриваемые заезжими дипломатами и незатейливой мыслью о том, что заграница им поможет») и внешние Другие (те на Западе, кто «намерен подчинить Россию») [14].
В Москве видели в почти любых действиях Запада на постсоветском пространстве стремление «вытеснить» или «сдержать» Россию. Это относилось к расширению НАТО и нератификации ДОВСЕ, «оранжевым революциям», а также предложениям о замене российских миротворцев в зонах «замороженных конфликтов».
Вопрос о Приднестровье приобрел для российского руководства стратегическое значение: в июле 2003 г. в Молдове побывали два представителя Администрации Президента РФ - ее глава А. Волошин и его заместитель Д. Козак, миссия которого растянулась потом на несколько месяцев. Как сообщает российская «Независимая газета» со ссылкой на «источники в молдавском МИДе», речь на встрече А. Волошина с
В. Ворониным шла если не о создании военной базы в привычном её понимании, то о значительном воинском контингенте, который Россия готова разместить в Молдове в рамках военно-гарантийной операции [15].
Д. Козак осуществлял в августе-ноябре «челночную дипломатию» между Кишиневом и Тирасполем,
согласуя подходы Приднестровья и Молдовы к урегулированию конфликта. Главное отличие миссии зам. главы Администрации Президента России - повышенная секретность и отсутствие координации действий с ОБСЕ. По всей видимости, задачей Козака было достижение окончательного политического урегулирования под эгидой России, что в итоге должно было сделать очевидным пребывание российского контингента в качестве основы военно-гарантийной операции.
Итак, 14 ноября происходит парафирование первого варианта текста Меморандума об основных принципах государственного устройства объединенного государства, а через несколько дней посол России в Молдове Ю. Зубаков официально передает проект документа сторонам конфликта и ОБСЕ, а также производится его опубликование [16].
В соответствии с российским планом образовывалась Федеративная Республика Молдова (ФРМ) в международно признанных границах Республики Молдова. В ее составе статус субъектов федерации получали Приднестровье и автономное территориальное объединение (АТО) Г агауз-Ери. Существенная часть государственных полномочий в объединенном государстве находилась в совместном ведении субъектов и федерального центра, в том числе таможенное регулирование, организация правоохранительных органов, федеральный бюджет и налоги, разграничение государственной собственности, права человека, общие принципы внешнеэкономической деятельности. По этому кругу вопросов в ФРМ должны были приниматься федеральные органические законы большинством нижней и верхней палат парламента. Если в нижней палате представители Приднестровья присутствовали пропорционально численности населения, то в Палате законодателей, состоящей из 26 сенаторов, квота Приднестровья составляла 9 мест, а Гагауз-Ери -
4. Получалось, что шестая часть населения страны представлена в верхней палате третью мест. Однако спорным моментом было скорее то, что норма о принятии законов по предметам совместного ведения простым большинством верхней палаты начинала действовать только с 2015 г.: до тех пор утверждение органического закона должно происходить % голосов. Этот момент делал документ наиболее уязвимым для критики, ведь получалось, что самостоятельно федеральный центр мог решать только вопросы валютного регулирования и денежной эмиссии, внешней политики и торговли (при этом международные договоры по совместным предметам ведения принимались также федеральными органическими законами). К тому же в Меморандуме вето верхней палаты преодолевалось лишь на ординарные законы (по предметам ведения федерации). Эти аспекты придавали асимметричности создаваемой федерации изрядный конфедеративный оттенок.
Провозглашалось, что ФРМ будет нейтральным демилитаризованным государством. В первоначальной версии Меморандума русский язык приобретал статус официального.
Опубликованная версия Меморандума не содержала положений о международных гарантиях, которые в предложении посредников 2002 г. должны присутствовать в военной области в виде миротворческих сил под руководством ОБСЕ. Невозможно установить, не было ли этих положений в первоначальном тексте от 14 ноября в принципе либо они не были опубликованы. Тем не менее 20 ноября появляются Предложения руководства Приднестровья по дополнению проекта Меморандума, где речь шла о необходимости, в частности, подписания Республикой Молдовой договора с Российской Федерацией о размещении на территории ФРМ сроком на 30 лет военно-гарантийного воинского контингента России [17]. Эти предложения вряд ли стали сюрпризом для российского руководства, напомним, обсуждавшего этот вопрос с В. Ворониным с ноября 2002 г. После заявления
A. Яковенко о неприемлемости такого формата и срока военно-гарантийной операции [18] министр обороны
С. Иванов оперативно «дает команду» начать разработку проекта пребывания российских миротворцев численностью не более 2 тыс. чел., сроком до 2020 г.. без тяжелого вооружения [19].
Так появляется вторая версия Меморандума с секретными статьями о гарантиях, где ЕС, ОБСЕ и Украина представляют Федеративной Республике Молдова лишь политические и экономические гарантии, а в отношении военного аспекта миротворчества они могут лишь присоединиться в качестве гарантов к Соглашению между Россией и Молдовой о размещении миротворческого контингента [20].
Сложно установить, являются ли лишь вымыслом заявления присутствовавшего при разработке Меморандума советника Президента Республики Молдова М. Ткачука о том, что парафирование статей о миротворческом контингенте России совершалось исключительно с целью «убедить приднестровцев» и что Д. Козак уверял молдавскую сторону о договоренности с ЕС касательно размещения совместного контингента [21]. Д. Козак во время своего интервью газете «Коммерсант» предъявлял парафированный вариант Меморандума в качестве доказательства того, что
B. Воронин соглашался на присутствие российского контингента изначально [22].
Все факты свидетельствуют о том, что российское руководство (прежде всего лично Президент России, который, внимательно следя за происходящим, сообщил об официальном внесении Меморандума на заседании Правительства РФ [23], а также собирался приехать 25 ноября на торжественное подписание Меморандума) стремилось в одностороннем порядке урегулировать приднестровский вопрос и изначально
было нацелено на лидерство в военно-политическом аспекте миротворчества.
Д. Козак знал о позиции ОБСЕ, председатель которой Я.Х. Схеффер на встрече с В. Ворониным в сентябре 2003 г. заявил, что миротворческие силы в объединенной Молдове должны перейти под мандат этой организации и, будучи многонациональными, состоять из войск ЕС, России и других стран [24]. Тем временем разработчик Меморандума ушел от необходимости не только опубликования гарантийного компонента соглашения, но и согласования его с представителями заинтересованных стран и международных организаций. Д. Козак явно торопился, призывая Молдову и Приднестровье поскорее подписать текст Меморандума [25]. Примечательным являлось и то, что в позитивной реакции со стороны ОБСЕ на предложенный Россией документ молдавскую сторону 17 ноября пытался официально заверить министр иностранных дел РФ И. Иванов [26]. Тогда как сам Я.Х. Схеффер 18 ноября сообщил, что намерен внимательно и подробно изучить проект, побеседовать по данному вопросу со всеми заинтересованными сторонами. Председатель ОБСЕ добавил, что ему необходимо время, чтобы сравнить российское предложение с предыдущими текстами, касающимися приднестровского урегулирования, и проанализировать их, поэтому он пока не может дать оценку содержания предложенного Россией плана [27].
Однако международному сообществу стало известно о намерениях России заблокировать интернационализацию приднестровского вопроса и легализировать своих военных на территории Молдовы под видом миротворческого контингента до того, как истечет срок вывода вооружений и охраняющих их войск, обозначенный на саммите ОБСЕ в Порту. 24 ноября, в день, когда стало известно об отказе
В. Воронина подписать Меморандум, он, как свидетельствуют все участники событий, встретился с послом США в Молдове, провел телефонные разговоры с Я.Х. Схеффером и представителем ЕС по внешней и оборонной политике Х. Соланой. По свидетельству Д. Ловенхардта, который провел беседы с представителями ОБСЕ и голландскими дипломатами, Голландское Председательство было крайне заинтересовано в решении приднестровского вопроса, а специально учрежденный для обеспечения его работы task force при МИД Голландии находился в тесном контакте с Секретариатом ЕС и Вашингтоном. В. Воронину было рекомендовано не подписывать Меморандум [2]. В тот же день вышел знаменитый пресс-релиз ОБСЕ, который констатировал: среди стран-участниц ОБСЕ не было достигнуто консенсуса по вопросу поддержки нового предложения Российской Федерации по разрешению приднестровской проблемы. В пресс-релизе подчеркивалось, что «некоторые страны-участницы ОБСЕ высказали серьезное несо-
гласие по некоторым пунктам в тексте Меморандума, таким как отсутствие ясности в предложенном разделении полномочий между центральной и региональными администрациями, предоставление де-факто права вето Приднестровью в Сенате по меньшей мере до 2015 года, а также отсутствие удовлетворительной системы международных гарантий» [28].
На Западе появился даже термин «приднестрови-зация» Молдовы, который выражал негативное отношение к чрезмерным правам, которые могло бы получить Приднестровье в объединенном федеративном государстве. Под «отсутствием удовлетворительной системы гарантий» пресс-релиз ОБСЕ подразумевает тот факт, что миротворчество в Приднестровье, согласно Меморандуму, продолжало бы оставаться российским, а не международным.
Сам президент Молдовы обозначил отсутствие одобрения со стороны международного сообщества как основную причину своего отказа поставить подпись под текстом Меморандума. В специальном заявлении В. Воронин отметил, что выбранный Молдовой курс на европейскую интеграцию обусловливает непременное одобрение предложенного плана урегулирования европейскими структурами, и в первую очередь с ОБСЕ [29].
Для Москвы провал «Меморандума Козака» был сопоставим, как писали ведущие российские экс-
перты [30-31], с неудачами российской дипломатии в Грузии и Украине. Политика Запада по отношению к приднестровскому урегулированию с тех пор подвергается со стороны России серьезной критике. Постоянный Представитель России при ОБСЕ А. Алексеев заявил на заседании ОБСЕ в конце 2003 г., что одностороннее решение молдавского руководства было принято «в силу давления со стороны некоторых государств, политических организаций и институтов» [32].
Так, провал подписания «Меморандума Козака», который был наиболее комплексным документом по урегулированию приднестровской проблемы, послужил причиной закрепления российско-западных противоречий в приднестровском урегулировании. Россия убедилась в нежелании западных партнеров видеть «сильную Россию», которая способна самостоятельно выполнять миротворческие функции, а Запад получил для себя доказательства неоим-перских амбиций Москвы. При этом интересы собственно жителей обеих берегов Днестра оказались на втором плане. С 2003 г. Россия и Запад подвергают инициативы друг друга обструкции и пытаются предпринимать односторонние шаги для разрешения приднестровского конфликта сообразно своим представлениям и субъективно воспринимаемым интересам.
Библиографический список
1. Quinlan P. A Foot in Both Camps: Moldova and the Transnistrian Conundrum from the Kozak Memorandum // East European Quarterly. - 2008. - №2.
2. Lowenhardt J. The OSCE, Moldova and Russian Diplomacy // Journal of Communist Studies and Transition Politics. - 2004. - №4.
3. Ferrero-Waldner B. EU-Aussenpolitik im 21. Jahrhundert -Europas Antwort auf die Globalisierung [Electronic resourse]. Web-adress: http://www.homepage-europa.at/index. php?id=84.
4. Нойманн И. Использование «Другого»: Образы Востока в формировании европейских идентичностей. - М., 2004.
5. Безопасная Европа в мире, который должен стать лучше. Стратегия европейской безопасности. - Брюссель, 2003.
6. Wider Europe - Neighborhood: a New Framework for Relations with Our Eastern and Southern Neighbors. COM (2003) 104 final. - Brussels, 2003.
7. Diez T. Europe’s Others and the Return of Geopolitics // Cambridge Review of International Affairs. - 2004. -Vol. 17. - №2.
8. Country Strategy Paper 2002-2006. National Indicative Programme 2002-2003. Moldova. - Brussels, 2001.
9. Lucas E. The Black Hole thatAte Moldova // Economist. -2007. - May, 3.
10. Transnistria Trafficking Arms On Europe’s Doorstep (Documentary; 52 minutes; Dec. 2005; By France's Canal +).
11. Transdniestr: EU Monitors Detect Only «Minor» Smuggling. Interview with the Deputy Head of the EU
Monitoring Team on the Transdniestrian Border with Ukraine Antti Hartikainen // RFERL. - 2006. - April, 7.
12. «Информация к размышлению». Миссия по укреплению мира в Молдове (Неофициальный перевод) // Молдавия: современные тенденции развития. - М., 2005.
13. Ответ официального представителя МИД России А.В. Яковенко на вопрос российских СМИ по приднестровской проблематике // Департамент информации МИД России. - 2003. - 18 июля.
14. Сурков В. Национализация будущего // Эксперт. -2006. - №43.
15. Приходко Н. В Молдавии может появиться российская военная база // Независимая газета. - 2003. - 9 авг.
16. Меморандум об основных принципах государственного устройства объединенного государства // Независимая Молдова. - 2003. - 18 нояб.
17. Предложения руководства Приднестровья по дополнению проекта Меморандума «Об основных принципах государственного устройства объединенного государства» // ОЛЬВИА-ПРЕСС. - 2003. - 20 нояб.
18. Москва не согласна размещать в будущем федеративном молдавском государстве контингент РФ на 30 лет // Независимая газета. - 2003. - 21 нояб.
19. Число российских миротворцев в Приднестровье не превысит 2 тыс. человек, заявил Сергей Иванов // Известия. -2003. - 21 нояб.
20. Меморандум об основных принципах государственного устройства объединенного государства (со 17-19 статьями о гарантиях) // Regnum. - 2003. - 12 нояб.
21. Ткачук М. «Рука Москвы» не получила от России никакой помощи // Коммерсант. - 2005. - 2 дек.
22. Дмитрий Козак: он просил прощения и называл себя обманщиком // Коммерсант. - 2005. - 25 нояб.
23. Выступление на совещании с членами Правительства 17 ноября 2003 г. // Пресс-служба Президента России. -2003. - 17 нояб.
24. Chairman-in-Office Continues OSCE Mediation Efforts on Moldova // OSCE Press-releases. - 2003. - September, 24.
25. Дмитрий Козак: «Необходимо, чтобы меморандум был поддержан» // Независимая Молдова. - 2003. -18 нояб.
26. ОБСЕ позитивно отреагировал на российский план решения проблемы Приднестровья // Известия. - 2003. -17 нояб.
27. ОБСЕ изучит план урегулирования // Независимая Молдова. - 2003. - 19 нояб.
28. ОБСЕ не одобряет русский план для Молдовы // OSCE Press releases. - 2003. - 24 нояб.
29. Заявление президента Владимира Воронина по поводу меморандума об основных принципах государственного устройства Республики Молдова // AZI. - 2003. - 25 нояб.
30. Миллер А. «Новая» Восточная Европа: политика и геополитика // Россия и современный мир. - 2006. - №3.
31. Тренин Д. Россия и конец Евразии // Pro et contra. -2005. - Т. 9.
32. Выступление Постоянного Представителя России А.Ю. Алексеева по поводу Молдавии на заседании Постоянного Совета ОБСЕ, 27 ноября 2003 г. // Сообщения Министерства иностранных дел Российской Федерации. -2003. - 1 дек.
