CC BY
291
УДК 316
Е. С. Козина
МЕХАНИЗМЫ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
В статье раскрывается сущность и содержание информационносоциологического обеспечения современного процесса управления социальной защитой регионального социума. На основе анализа основных элементов социологического обеспечения управления системой социальной защиты населения в Пензенской области определены основные направления совершенствования данной системы и управления ею при использовании социологических методов.
Социально-экономические преобразования в Российской Федерации конца XX - начала XXI в. привели к системным переменам в жизни российского социума, изменениям в различных сферах, институциональным и стратификационным преобразованиям.
Экономические реформы, кардинальные изменения в сфере производства и распределительных отношений чрезвычайно обострили проблему социальной защиты населения, сосредоточили на ней пристальное внимание государства и общества. Стало очевидным, что на пути становления России как новой сильной и благополучной державы первоочередным является возрождение территорий, региональных сообществ.
В современных условиях регионам предоставлены большие права и полномочия для самостоятельного решения многих социальных проблем. Создание региональной модели социальной защиты должно быть основано на изучении специфики региональной жизнедеятельности, уточнении общих тенденций развития социума, что позволяет разработать основные направления и принципы региональной социальной политики, определить цели и приоритеты управления системой социальной защиты населения региона.
В частности, понимание государственной службы как института социальных услуг, учитывая субъективный поведенческий аспект, позволяет рассматривать ее как своеобразный инструмент реализации потребностей граждан, более глубоко осмысливать предметную область взаимоотношений между ней и другими составляющими гражданского общества в системе социальной защиты населения.
Это обусловливает новые требования к информационно-социологическому обеспечению региональных органов социальной защиты населения, существенное повышение роли социологической информации, раскрывающей динамику взаимодействия органов управления и населения, разработки на этой основе социальных технологий.
Эффективность социального управления на современном этапе зависит от действенности форм и механизмов взаимодействия государственных структур и социума в процессе решения социальных проблем.
Анализируя основные факторы, определяющие формирование региональной системы социальной защиты населения, на примере Пензенской области, следует отметить численность и социальный состав групп населения, нуждающихся в социальной защите, набор приоритетных потребностей этих
категорий регионального социума, возможности их удовлетворения за счет бюджетных и внебюджетных средств, структуру органов государственного и муниципального управления в системе социальной защиты, взаимодействие этих органов с общественными организациями.
Социальная защита населения в современном российском обществе складывается как целостная система законодательно закрепленных экономических, правовых, социальных гарантий и механизмов их реализации, которые обеспечивают приемлемый уровень жизни и осуществление своих основных социальных и гражданских прав в узком понимании социально уязвимым группам и слоям населения, в широком - всем членам общества [1, с. 18].
В качестве основных принципов социальной защиты выделяются: адресность, комплексность, социальная справедливость, гуманность, профилактическая направленность, принцип дифференцированного подхода и др. Они направлены на достижение таких основных на данный момент целей, как избавление от абсолютной нищеты и оказание материальной помощи населению в экстремальных условиях, содействие адаптации социально уязвимых групп населения к условиям рыночной экономики.
С точки зрения методологических подходов к изучению социальной защиты населения как управляемой системы еще не сложились механизмы стабилизации и регулирования социальных процессов, вполне адекватные условиям переходного периода, а тем более зрелого рынка. Поэтому механизмы формирования и функционирования системы социальной защиты населения и опыт практического воплощения ее принципов нуждаются в анализе и обобщении с учетом региональной специфики и различного уровня и качества жизни в российских регионах.
Естественно, что основным пространством, в котором реализуются функции социальной защиты населения региона, является социальная сфера, располагающая для этих целей необходимыми органами управления и учреждениями, материальными ресурсами и кадрами подготовленных специалистов. Наиболее значимой детерминантой самодвижения социальной сферы региона является проводимая здесь социальная политика, понимаемая как система постоянно возобновляющихся действий государственной власти, негосударственных структур, самой личности (или социальных групп) по вопросам жизнеобеспечения и развития человека.
Анализ субъектно-объектных отношений в управлении системой социальной защиты населения позволяет прийти к выводу, что взаимодействие в данной системе между региональными органами власти и социальными институтами региона в современных реалиях все больше приобретает субъектносубъектный характер и заставляет обратить внимание на возрастающий потенциал общественных объединений и организаций.
Однако вполне очевидно, что главная роль среди субъектов социальной защиты в контексте управления принадлежит государству. Таким образом, государственная социальная политика определяется как специфическая деятельность государства, направленная на реализацию права каждого гражданина свободно участвовать во всех сферах жизни общества, на выявление и учет социального аспекта во всех экономических, политических и других преобразованиях.
Осуществляя мероприятия по реализации социальной политики, органы управления системой социальной защиты населения на всех уровнях обеспечивают целенаправленное воздействие на социальную сферу в целом с учетом
субъективных и объективных факторов складывающейся ситуации, целей и задач социального развития путем разработки и внедрения нормативных социальных показателей, комплексных и целевых программ, развития социальной инфраструктуры и оперативной реализации принимаемых решений, контроля прогнозируемых состояний и параметров социальных процессов.
Все перечисленные методы реализации социальной политики интегрируются в содержании понятия «социологическое обеспечение» и являются составляющими его структуры. Именно в его развитии заложен огромный потенциал совершенствования системы социальной защиты населения [2, с. 5].
В процессе интеграции понятий «социальное пространство» и «информация» выделяется чрезвычайно важная операциональная категория - «модель социально-информационного пространства», построение которой должно основываться на принципах целостности, системности, комплексности.
В данном случае речь идет о модели комплексного социологического анализа региона, который осуществляется с учетом его системных связей с отраслевыми структурами и надрегиональными органами управления, а также окружающей социальной средой, воздействиями ее многообразных факторов и выражается в следующих взаимосвязанных компонентах: материально-производственном, общественно-политическом, культурно-духовном, социально-бытовом, социально-управленческом.
Основной задачей, требующей решения, является адекватность произведенных модельных построений существующей реальности как в статике, так и в динамическом наблюдении. Не менее значимым является перевод концептуальных теоретических положений на язык конкретных технологических разработок, методик и процедур.
Применительно к социальной сфере и системе социальной защиты населения региона в качестве инструмента построения информационносоциальной модели можно предложить мониторинг социального пространства как метод научного познания, обеспечивающего динамическое наблюдение за социальными процессами, их диагностику и прогнозирование (рис. 1).
Рис. 1 Концептуальная схема социального мониторинга
Анализ полученных социальных показателей осуществляется на основе общепринятых критериев и нормативов, что предполагает нормативноорганизационный механизм социологического обеспечения управления, основными составляющими которого являются:
- нормативно-правовые основы управления системой социальной защиты населения региона;
- критериально-аналитические (измерительные) средства;
- собственно организационные механизмы.
Важнейшей составляющей обеспечения функционирования социальной сферы в целом, в том числе системы социальной защиты, является государственное социальное нормирование, означающее правовую регламентацию социального развития с использованием наиболее значимых социальных норм. В настоящее время отдельные нормативы в сфере социальной защиты населения установлены федеральными законами. Принятие же субъектами РФ региональных норм позволяет скорректировать общероссийские нормативы и определить основные зоны их территориальной дифференциации.
Для Пензенской области характерна комплексная модель социальной защиты населения, когда к решению социальных проблем привлечены ресурсы учреждений социальной защиты всех властных уровней. Одновременно предусматривается системное развитие через взаимодействие федеральных, региональных органов власти, муниципалитетов и дифференцирование ответственности между ними.
В частности, в Пензенской области за последние годы создана солидная нормативно-правовая база, согласно которой осуществляется социальная поддержка семьи, материнства, детства и т.п., в рамках которой неоднократно увеличивались размеры выплачиваемых пособий молодым семьям, семьям с детьми (рис. 2).
2005 2006 2007 2008
Рис. 2 Распределение средств на выплату пособий в млн руб.
В соответствии с федеральным и региональным законодательством в рамках федеральных комплексных и целевых программ реализации социальной политики в целях определения стратегии развития системы социальной защиты населения, а также решения самых острых социальных проблем области реализуются Программа социально-экономического развития Пензенской области на 2003-2008 гг., а также программы социальной защиты и поддержки определенных категорий граждан, мероприятия по преодолению негативных тенденций в социальной сфере.
Программно-целевой метод в практике управления социальными процессами в регионе всегда связан с проблемами, не укладывающимися в рамки существующих организационных структур и процедур. Он выступает универсальным способом подготовки управленческих решений в условиях новой социальной ситуации [3, с. 71].
Составными элементами применения программно-целевого метода являются: прогнозирование долгосрочного развития, планирование вероятных траекторий, выявление ключевых проблем, выбор, оценка приоритетных направлений, программирование мероприятий в соответствии с поэтапным достижением целей.
Организационная структура управления системой социальной защиты населения Пензенской области адекватна сложности этой системы в конкретный период развития общества. Об этом свидетельствует реализованный в дальнейшем и на федеральном уровне опыт по реорганизации регионального органа управления системой социальной защиты населения путем объединения Министерства здравоохранения и Министерства труда и социального развития области.
В данный момент в регионе создана многоуровневая система социальной защиты населения, эффективно действующая на различных уровнях: от областного до муниципального.
В районах и городах Пензенской области целенаправленно развивается сеть учреждений и служб социальной защиты населения. В области действует 22 стационарных учреждения социального обслуживания граждан пожилого возраста, на базе них открыто 27 отделений милосердия, 11 домов-интернатов.
Нестационарное обслуживание граждан осуществляют 37 центров, в структуре которых 234 основных и 310 дополнительных отделений, позволяющих расширять рынок социальных услуг, предоставляемых пожилым людям и инвалидам. Содействие социальной адаптации лиц БОМЖ осуществляют отделения дома ночного пребывания и социальный приют. В области создано 16 учреждений социального обслуживания семьи и детей, в которых функционируют различные реабилитационные отделения и т.д.
На основе структурно-функционального анализа управления системой социальной защиты населения в регионе необходимо совершенствовать систему информационно-социологического обеспечения, организации мониторинга социальных процессов и тенденций развития социальной сферы в рамках структурных подразделений Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области.
Дальнейшее развитие региональной системы социальной защиты населения и управление ею идет по пути учета меняющейся социально-экономической ситуации, ориентации преимущественно на преодоление пассивных форм социальной защиты, изыскание способов и средств для самообеспечения активной части населения.
Если рассматривать функционирование государственной (муниципальной) службы в процессе управления системой социальной защиты населения региона, то необходимо использовать два подхода: институциональный и поведенческий.
Согласно первому подходу государственная и муниципальная служба на данном этапе реформирования общественных отношений выступает не только как правовой, социальный институт, но и как институт социальных услуг, призванный управленческими средствами стимулировать общество к реализации главной цели социальной политики - достижению достойного уровня жизни граждан.
В рамках второго подхода рассматривается развитие кадрового потенциала государственной (муниципальной) службы исходя из различных соци-
альных характеристик служащих, учета двух основных интегральных критериев: уровня профессионализма и степени мотивации.
Стратегия кадровой политики в системе социальной защиты населения определяется социальной ориентированностью государства, разрабатывается в Совете по вопросам государственной и муниципальной службы в Пензенской области, Управлении государственной службы и контроля Правительства Пензенской области и реализуется кадровыми службами органов, организаций и учреждений социальной защиты населения.
Основная цель государственной кадровой политики на ближайшую перспективу состоит в развитии системы управления кадровым потенциалом отрасли, позволяющей на основе рационального планирования, подготовки и распределения кадров, использования новых технологий планирования карьеры, мотивационных механизмов обеспечить органы, организации и учреждения социальной защиты населения персоналом, способным на высоком профессиональном уровне решать задачи социальной помощи населению, добиваться развития системы социальной защиты населения региона на принципах ресурсосбережения, технологического роста, духовного и нравственного совершенствования.
В этом направлении существует немало проблем, что подтвердил экспертный опрос, проведенный специалистами отдела по связям с общественностью Правительства Пензенской области в 2007 г.
Подавляющее большинство респондентов управленческого аппарата системы социальной защиты населения (63,2 %) единственным фактором совершенствования управления в системе социальной защиты называют финансовое обеспечение, не отмечая другие реально существующие проблемы (совершенствование информационно-социологического обеспечения, повышение квалификации кадров, оптимизация взаимодействия с общественными структурами).
При принятии управленческих решений 19,2 % экспертов руководствуются инструкцией, 46,2 % и 28,9 % - соответственно собственным опытом и мнением коллег и лишь 5,7 % применяют современные управленческие технологии (рис. 3).
Основной же мотив деятельности для большинства опрошенных (52,8 %) - это стабильная заработная плата, и только 1,9 % отметили реализацию профессионального потенциала (рис. 4).
5,7
□ -руководствуются инструкцией;
' 1 Л-.'г •' П - применяют современные
управленческие технологии
46,2
Рис. 3 Механизм принятия управленческих решений
■ -собственным опытом;
□ -мнением коллег;
Я - стабильная зарплата;
45,3
■ - реализация 52 8 профессионального потенциала;
□ - Другое
1,9
Рис. 4 Мотивация деятельности государственных служащих
Исследование, проведенное в Пензенской области, позволило сделать вывод о необходимости реформирования кадровых служб государственных органов социальной защиты населения региона; внедрения новых технологий работы с персоналом с опорой на кадровый мониторинг, являющийся основой анализа состояния и прогнозирования развития кадров, поиска путей их наиболее рационального использования.
Одним из перспективных механизмов реализации социальной политики в регионе также следует считать технологии РЯ (связь с общественностью), предоставляющие новые возможности социальной диагностики и общественной экспертизы, развития сотрудничества государственных и общественных структур в системе социальной защиты населения.
В последние годы наблюдается активизация общественных институтов, стремящихся играть все более заметную роль в решении социальноэкономических задач. Это обусловлено и возросшей социальной ответственностью граждан и их объединений (в том числе в форме некоммерческих организаций (НКО)), и стремлением государства дать возможность гражданам проявлять и отстаивать свою гражданскую позицию.
Общественные организации выполняют различные функции: социальнополитические, регулятивные, воспитательные, инновационные, функции воспроизводства общественных отношений и др. Однако важнейшей их функцией (в первую очередь это касается НКО) является защитная - представление и защита интересов людей. Данные организации являются выразителем общественного мнения населения, способны организованно участвовать в жизнедеятельности общества.
Развитие институтов гражданского общества - некоммерческого сектора - началось в конце 90-х гг. прошлого столетия. За последние 10 лет существенно возросло их количество (объединения и организации профсоюзов, инвалидов; женские, молодежные, ветеранские, спортивные, экологические, правозащитные, профессиональные организации и объединения; объединения по поддержке малого, среднего и крупного бизнеса). К примеру, на территории Пензенской области планомерную, активную уставную деятельность осуществляют порядка 250 некоммерческих организаций и объединений по различным направлениям.
Опыт, квалификация сотрудников НКО и непосредственный контакт с населением позволяют им наиболее оперативно и точно выявлять острые социальные проблемы и находить незатратные, эффективные пути их разреше-
ния, разрабатывать инновационные социальные технологии. Именно поэтому в последние годы на региональном уровне наметилась тенденция по использованию органами государственного управления потенциала НКО для выполнения работ по приоритетным социальным программам.
В современной России бесспорно наличие сильного гражданского общества, обладающего рядом существенных возможностей, однако общества неорганизованного и не стремящегося быть организованным [4, с. 24].
Координация деятельности общественных организаций по реализации социальной политики осуществляется в рамках программы «Развитие гражданского общества», действующей в Пензенской области до 2010 г., при ежегодно увеличивающихся объемах финансирования. Однако практика социального партнерства показывает, что недостаточно развито информационное поле по обеспечению реализации гражданских инициатив общественных организаций.
В дальнейшем именно внедрение современных информационных технологий при содействии средств массовой информации позволит активизировать все ресурсы (как финансовые, административные, материальнотехнические, так и человеческие) и направить их на достижение общей цели -повышения качества и уровня жизни населения [5, с. 38].
Таким образом, решение проблемы повышения эффективности реализуемой социальной политики неразрывно связано с совершенствованием системы социологического обеспечения управления социальной сферой, в том числе системой социальной защиты населения, на основе стандартизированных социальных показателей и регулярного социологического наблюдения.
В качестве структуры, на которую может быть возложена обязанность диагностирования социальных проблем, изучения общественного мнения и тому подобного на областном уровне, может быть рассмотрен межведомственный центр социальной диагностики, созданный на базе Министерства здравоохранения и социальной защиты Пензенской области и регионального центра сбора и обработки информации.
Список литературы
1. Большакова, Н. Г. Региональная модель социальной защиты населения / Н. Г. Большакова, А. П. Шумилин // Инновационные технологии социального обслуживания населения. - 2003. - № 1. - С. 17-24.
2. Стребков, А. В. Социальная политика государства / А. В. Стребков // Социологическое обеспечение. - 2006. - № 2. - С. 4-7.
3. Спасибенко, С. Г. От типологии человека к социальным практикам / С. Г. Спа-сибенко // Социально-гуманитарные знания. - 2007. - № 2. - С. 68-87.
4. Кордонский, С. А. Государство, гражданское общество и коррупция / С. А. Кордонский // Отечественные записки. - 2007. - № 6. - С. 24-27.
5. Кузнецова, А. Р. Развитие информационных технологий в системе управления социальной сферы / А. Р. Кузнецова // Информационные ресурсы России. -2005. - № 5. - С. 38-39.
