CC BY
142
УДК 316.334.2
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
© М. А. Шайхулов
Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан Россия, Республика Башкортостан, г. Уфа, 450077, ул. Фрунзе, 40.
Тел./факс: + 7 (347) 272 1 0 77.
E-mail: trud@mtsznrb. ru
В данной статье рассматриваются современные условия функционирования системы социальной защиты населения на региональном уровне. Предлагается метод комплексной оценки социальной защищенности населения, формулируются основные направления совершенствования системы социальной защиты населения. Обосновывается необходимость активизации всех субъектов социальной защиты населения, а также четкого распределения ответственности между ними.
Ключевые слова: патернализм, социальное партнерство, развитие гражданского
общества, социальная инфраструктура, уровень жизни, некоммерческие организации, социальная ответственность бизнеса, социальная справедливость
Система социальной защиты населения является одним из важнейших компонентов прогрессивного и стабильного развития общества. Несмотря на значительные позитивные изменения, обеспечившие существенное снижение уровня бедности, очевидно, что в настоящее время система социальной защиты как в стране, так и в ее регионах испытывает достаточно серьезные проблемы, которые негативным образом отражаются на уровне социальной защищенности населения. Они обусловлены недостаточным финансированием мер социальной защиты, ограниченностью сети учреждений социального обслуживания, несовершенством российского и регионального законодательства, в том числе в части распределения полномочий между субъектами управления, сложностью процесса модернизации системы местного самоуправления. Согласно результатам социологического опроса, проведенного в 2007 году в Республике Башкортостан, респонденты указывают следующие причины, мешающие дальнейшему повышению эффективности социальной защиты населения: низкий размер основных выплат, несовершенство федерального законодательства, недостаточная работа в области социальной защиты населения со стороны органов местного самоуправления, несовершенство республиканского законодательства, слабое взаимодействие органов государственной власти с общественными организациями в области социальной защиты населения, низкая активность самих граждан. Система управления социальной защитой населения нуждается в существенной трансформации, предполагающей переход от «пожарного» метода решения социальных проблем к стратегическому планированию. Важнейшим условием эффективного планирования, на наш взгляд, должно стать распределение ответственности между различными субъектами социальной защиты. Респонденты следующим образом охарактеризовали степень влияния различных структур на уровень социальной защищенности населения (по убыванию): федеральные органы исполнительной власти, республиканские органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, социальные
службы, профессиональные союзы, союзы и ассоциации работодателей, предприятия, коммерческие структуры, общественные и благотворительные организации, политические объединения, религиозные организации и правозащитные организации.
В этой политике все больше и больше необходимо отражать принцип субсидиарности и отказа от патернализма, отдавая предпочтение в решении социальных проблем негосударственным органам и общественным организациям. [1, с. 64-65]. Согласно результатам опроса среди нескольких категорий граждан респонденты указали следующие категории, с которыми негосударственные структуры должны работать наиболее активно в области социальной защиты: с молодежью (51.4%), с семьями с детьми (49.2%), с ветеранами и пенсионерами (45.6%), с малоимущими (39.5%), инвалидами (38.1%). В настоящее время недостаточный уровень развития социального партнерства и использования имеющегося и очевидно возрастающего потенциала гражданского общества в решении социальных проблем является серьезным фактором, сдерживающим повышение эффективности системы социальной защиты населения. Чтобы представить ресурсы некоммерческого сектора достаточно отметить, что по расчетам Центра развития и демократии и прав человека, ежегодно в среднем 70 млн. человек, представляющих социально уязвимые категории населения, пользуются услугами общественных организаций [2, с. 143]. Следует отметить, что респонденты следующим образом распределили общественные организаций, в большей мере влияющие на социальную защиту населения: профессиональные союзы (63%), ветеранские организации (53.9%), благотворительные организации (41.7%), общества инвалидов (37.1%), женсоветы (21.7%). Среди причин, сдерживающих развитие благотворительной деятельности, респонденты отмечают финансово-экономические возможности организаций (64.6%), отсутствие поддержки благотворительных организаций со стороны органов государственной власти и местного самоуправления (57%), незначительность законодательно установленных стимулов для разви-
тия благотворительной деятельности (44.8%), отсутствие информации о социальных объектах или гражданах, нуждающихся в помощи (41.7%), отсутствие высокой общественной оценки благотворительной деятельности (32.6%).
В этой связи представляется необходимым осуществлять изучение и формирование стратегии развития системы социальной защиты с учетом важности повышения эффективности работы государства и роста активности всех других субъектов. Здесь следует учитывать и результаты социологических исследований, подтверждающих, что преобладающая часть населения республики под сохраняющимся воздействием патерналистских традиций видит решение своих проблем через усиление роли государства в социальной сфере. [3, с. 193]. Результаты опроса, проведенного в Республике Башкортостан, свидетельствуют о том, что 52.4% опрошенных считают, что государство должно оставаться главной структурой, предоставляющей услуги в области социальной защиты населения. Но, 36.4% полагают, что государство должно обеспечивать законодательно установленный уровень социальных гарантий и передать часть своих полномочий органам местного самоуправления, общественным организациям. 11.2% из числа опрошенных считают, что государство должно минимально участвовать в организации социальной защиты и передать свои полномочия в этой области органам местного самоуправления и общественным организациям. Интересно, что практически одна треть опрошенных (29.7%) существенно сузила круг субъектов и объектов социальной защиты, указав, что социальная защита - это предоставление органами государственной власти социальных гарантий нетрудоспособным и социально уязвимым категориям населения, тогда как большинство (70.3%) согласны с утверждением, что социальная защита - это комплекс мер, осуществляемых государством, работодателями, профессиональными союзами, органами местного самоуправления, общественными организациями по обеспечению условий для нормальной жизнедеятельности всего населения. Важно, что одна пятая часть опрошенных (20.9%) считает, что уровень социальной защищенности не зависит от усилий самого человека, 28.5% считают, что зависит, 39.3% полагают, что зависит частично, 11.4% затрудняются с ответом. Данные результаты позволяют говорить о недостаточно высоком уровне развития самозащиты населения.
В настоящее время все большее значение приобретает изучение региональной специфики. Особое место принадлежит экономическим особенностям формирования и реализации мер социальной защиты в субъектах Российской Федерации, способных при наличии ресурсов устанавливать дополнительные социальные гарантии. В зависимости от состояния экономики субъекта должна определяться и возможность наделения его соответствующими полномочиями в области социальной защиты. В свою очередь экономическое состояние региона обуславливает активность и негосударственных субъектов со-
циальной защиты, а значит, и их влияние на социальную защищенность населения.
Региональные демографические особенности также определяют необходимость принятия тех или иных мер социальной защиты. Снижение рождаемости, рост смертности, сокращение населения в трудоспособном возрасте, развитие трудовой миграции требуют адекватных мер в области социальной защиты населения. С учетом того что демографические процессы даже в пределах одного субъекта отличаются весьма существенно, данные аспекты должны исследоваться как в регионе, так и в его территориальных образованиях. Важен для объективного изучения социальной защиты региона и учет национальных и религиозных традиций. Они оказывают заметное влияние на оказание благотворительной помощи, содействуют развитию взаимопомощи, особенно в сельской местности. Без их анализа оценка социальной защищенности, очевидно, будет неполной.
В целях более полного учета региональных особенностей системы социальной защиты, в том числе различного уровня активности ее субъектов, необходимым представляется рассмотрение вопроса о введении некоего интегрального показателя, позволяющего судить об эффективности организации социальной защиты населения, о качестве государственного управления в системе социальной защиты населения. В настоящее время отсутствуют унифицированные критерии оценки активности других субъектов в области социальной защиты - работодателей, общественных организаций, органов местного самоуправления. Актуальным является определение степени удовлетворенности населения организацией социальной защиты или его социального недовольства.
Предлагаемый метод комплексной оценки социальной защищенности населения призван устранить указанные пробелы, учесть последние изменения, систематизировать имеющиеся и ввести новые критерии оценки функциональных и качественных характеристик организации социальной защиты населения. Здесь важно учитывать, что критерии обозначают объективную направленность эффективности, а показатели оценивают достигнутый ее уровень, критерии имеют нормативный характер, а показатели фиксируют достигнутый уровень. [4, с. 181]. Считаем целесообразным выделение следующих четырех основных групп показателей.
1. Обеспеченность системы социальной защиты ресурсами и инфраструктурой. Здесь должны рассматриваться средства, направляемые в субъекте Российской Федерации или в его административно -территориальных единицах на социальную защиту населения, пропорционально численности населения (в том числе на социальные пособия и льготы, предоставляемые в рамках региональной программы социальной поддержки населения). При этом необходимо учитывать раздельно средства различных источников финансирования на социальную защиту нуждающихся в ней категорий граждан, в том числе с учетом отнесения к федеральным или региональ-
ным льготникам. Другой важной составной частью данной группы являются показатели развитости инфраструктуры системы социальной защиты населения. Учитывается наличие и мощность учреждений социального обслуживания, доступность населению всего спектра социальных услуг.
2. Организация работы субъектов социальной защиты населения. Прежде всего, в этой группе должна рассматриваться эффективность работы органов государственной власти в области социальной защиты населения, его территориальных органов. Должен быть сделан анализ реализации установленных законодательством мер социальной защиты населения, кадрового состава, организации информационной работы. Особый блок - оценка уровня социального партнерства, организации взаимодействия с органами местного самоуправления, профсоюзами, общественными и благотворительными организациями, а также оценка активности самих неправительственных организаций, количества граждан, состоящих в добровольных организациях и объединениях.
3. Удовлетворенность населения качеством организации социальной защиты. Данный показатель, выявляемый, прежде всего, путем проведения социологических исследований, можно сопоставить с «социальным самочувствием», отражающим удовлетворенность человека отдельными сторонами своей жизни и его уверенность в завтрашнем дне. Опросы можно проводить по трем уровням: все население, население определенной территории и по отдельным категориям граждан. Здесь должны учитываться специфические социальные показатели, характерные для каждой конкретной категории. Например, уже выработан комплекс специфических показателей для оценки социальной защиты в регионе многодетных семей и сотрудников органов внутренних дел [5, с. 24-26, 37-40].
Существенно дополнить картину может анализ социальной напряженности. Данная работа может быть основана на методике, разработанной П. Д. Чорнобаем [6, с. 94-98]. В качестве объекта анализа были взяты причины напряженности на уровне предприятия. Критериями в ней выступают субъективные индикаторы - степень удовлетворения работников жилищными условиями, обеспеченностью детскими учреждениями, условиями для отдыха, уровнем заработной платы, бытовыми и санитарно-гигиеническими условиями работы. Кроме того, здесь можно использовать результаты контент-анализа обращений, поступающих в органы государственной власти.
4. Показатели уровня и качества жизни населения. Данная группа представлена рядом уже широко используемых показателей. Здесь должны учитываться уровень бедности, средняя заработная плата, содержание потребительской корзины, число семей, получающих субсидии на оплату ЖКУ и другие. Их группируют по следующим типам: обобщающие (национальное богатство на душу населения), характеризующие потребление населения, движение денежных средств населения, социальную дифферен-
циацию населения и условия жизни. [7, с. 71]. В основу этой группы можно также положить систему «Основных показателей уровня жизни населения в условиях рыночной экономики», разработанную в Центре экономической конъюнктуры и прогнозирования при Министерстве экономики РФ в 1992 году. В ней представлено 39 показателей, обобщенных в 7 разделов: обобщающие показатели, доходы, потребление и расходы, денежные сбережения, накопленное имущество и жилище, социальная дифференциация, малообеспеченные слои населения [8, с. 1819]. Здесь должны учитываться и демографические показатели, анализ которых также позволяет построить эффективную систему социальной защиты населения. [9, с. 55-57].
При этом существенно важно оценивать социальную защищенность населения как показатель фактического уровня реализации мер социальной защиты населения в динамике за тот или иной промежуток времени. Для этого необходимо проведение ежегодного мониторинга по разработанной модели комплексной оценки. Анализ данных показателей позволит выявлять наиболее «проблемные» места и формировать соответствующие управленческие решения. Кроме того, данный подход поможет в решении вопроса об определении места и роли государства, других общественных институтов в системе социальной защиты ближайшего будущего.
В настоящее время можно сформулировать следующие три основные позиции, касающиеся соотношения государственного и негосударственного секторов в социальной защите населения. Первая предполагает ключевую роль государства в решении проблем в области социальной защиты населения с минимальным участием негосударственного сектора и централизацию всех управленческих решений. Другая позиция свидетельствует о необходимости распределения полномочий в области социальной защиты населения между всеми уровнями власти, при этом общественным организациям отводится дополнительная функция. Третья же позиция основывается на принципе субсидиарности и активном деятельном участии в решении социальных проблем общественных организаций, действующих на паритетных с государством началах. Данный подход предполагает, что к деятельности государства на всех уровнях в области осуществления социальной политики должно подключиться как можно больше субъектов, связанных с населением. [3, с. 225]. Вышеназванные позиции формируют определенный вектор развития системы социальной защиты населения, следующий через соответствующие данным позициям три стадии, характеризующиеся следующими признаками.
1. Фактическая монополия государства в области социальной защиты, патернализм, преобладание пассивных форм социальной защиты, потребительско-иждивенческие настроения населения, необеспеченное экономически завышение социальных гарантий.
2. Распространение практики распределения полномочий в предоставлении социальных услуг
при доминирующей роли государства, развитие гражданских инициатив и рост количества негосударственных организаций, преодоление иждивенчества в силу развития рыночных механизмов, оперативнотактический подход к формированию социальной политики, «пожарные» методы решения проблем, ограниченная, но растущая роль третьего сектора в формировании социальной защиты населения, низкий уровень социальной ответственности бизнеса и государственных гарантий.
3. Главенство принципа субсидиарности, самозащита населения, активное участие развитого негосударственного сектора в предоставлении социальных услуг и его тесное взаимодействие с государством, преобладание активных форм социальной защиты, стратегический подход в формировании социальной политики, высокий уровень социальной ответственности бизнеса и государственных гарантий, реальное социальное партнерство.
То есть, постепенно, в том числе по мере укрепления экономической базы государства и развития гражданского общества, его институтов, должен происходить процесс перехода от централизованной, замкнутой на государственных органах власти к открытой для участия гражданского общества системе социальной защиты населения. При этом в ее основе, на наш взгляд, должно находиться соблюдение установленного и обеспечиваемого государством минимума социальных гарантий. Представляется, что именно последняя форма должна обеспечить наиболее высокий уровень социальной защищенности населения и закрепление принципа социальной справедливости. Государство на настоящем переходном этапе должно осуществлять всяческое содействие данному процессу и обеспечить совместно с другими субъектами социальной защиты населения выработку путей для перехода к следующей стадии. Принципиальным условием этого является переход от предоставления исключительно государством социальных услуг к созданию условий для оказания значительного объема социальных услуг другими субъектами социальной защиты населения и развития самозащиты.
В свою очередь достижению этих целей должна способствовать реализация ряда направлений повышения эффективности социальной защиты на региональном уровне [11, с. 197-200]:
1) Осуществление системных (внутриструк-турных) изменений в части оптимизации системы управления, улучшения кадрового обеспечения органов управления;
2) Повышение эффективности работы государственных органов социальной защиты в области регулирования денежных доходов населения, содействия занятости населения, улучшения условий труда, совершенствования мер социальной поддержки, развития системы социального обслуживания;
3) Обеспечение тесного межведомственного взаимодействия субъектов социальной защиты населения, рациональное распределение полномочий
между ними, развитие местного самоуправления и института социального партнерства;
4) Повышение социальной ответственности бизнеса, активизация участия работодателей в решении социальных проблем работников и всего населения;
5) Развитие частных инициатив и благотворительности, поддержка НКО, деятельность которых направлена на решение общественно-значимых проблем;
6) Создание условий для самозащиты населения, формирование соответствующей государственной идеологии, направленной на профилактику иждивенческого поведения;
7) Совершенствование информационного обеспечения системы социальной защиты населения, нацеленного на предоставление необходимой информации органам управления и целостное освещение деятельности всех субъектов социальной защиты и процессов социального партнерства.
Таким образом, для дальнейшего совершенствования системы социальной защиты необходимым представляется решение следующих основных задач: повышение ответственности государства в
обеспечении социальных гарантий граждан повышение индивидуальной ответственности граждан за свое материальное благосостояние и формирование действенного механизма социального партнерства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Рысаев И. Ш. Социальная защита населения: методологические аспекты // Сборник материалов научно-практической конференции «Система защиты прав несовершеннолетних и молодежи в регионах Российской Федерации: проблемы, тенденции и перспективы». Уфа, 2006.
2. Холостова Е. И. Социальная политика и социальная работа: учебное пособие. М., 2007.
3. Кадыров С. Х. Бедность в условиях переходной экономики // Приоритетные направления социально-экономического развития Республики Башкортостан. Уфа, 2006.
4. Основы современного социального управления. Учебное пособие. М., 2000.
5. Социальные стандарты и показатели уровня и качества жизни населения и социального развития Республики Башкортостан. Материалы научно-практической конференции. Уфа, 2000.
6. Чорнобай П. Д.. Социальная напряженность: опыт измерения» // Социс. Социологические исследования. №7, 1992.
7. Сидорова О., Галин Р., Кадыров С., Скрябина Я., Ларцева С. Тенденции изменения качества жизни населения. (Социологическое обследование в Республике Башкортостан) // Экономика и управление. №2 (52), 2003.
8. Ризванов Д. А. Уровень жизни и проблемы оценки. Вестник ВЭГУ. Уфа, 2001.
9. Галина Л. Л. Демографический аспект социальной защиты населения // Социально-экономическое положение и актуальные проблемы социальной защиты населения России. Материалы российской научно-практической конференции. Уфа, 2001.
10. Ракитский Б. В. Социальная политика российского государства: опыт и перспективы. // Местная власть: новые подходы и технологии. Уфа, 2002.
11. Шайхулов М. А. Некоторые направления совершенствования деятельности государственных органов социальной защиты населения в Республике Башкортостан // Государственная служба: состояние, тенденции развития и актуальные проблемы. Сборник научных статей. Уфа, 2004.
Поступила в редакцию 07.11.2007 г.
