CC BY
174
СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РЕГИОНЕ
КАРАХАНОВ М.Н., ЧЕРКАСОВА СЛ., АТАЕВА В.Х.
МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОЙ
ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
В статье определены основные принципы и механизмы формирования программ социальной защиты населения с учетом анализа использования имеющихся ресурсов и резервов, включающие тактические задачи и первоочередные организационные меры, направленные на дальнейшее развитие качества услуг в отраслях социальной защиты населения и повышение адресности мероприятий по социальной поддержке населения.
KARAKHANOVM.N., CHERKASSOVA S.A., ATAEVA V.H.
THE MECHANISMS FOR IMPLEMENTATION OF SOCIAL PROTECTION PROGRAMS.
The articles touch upon, the basic principles and mechanisms of social protection programs taking into account the analysis of the use of available resources and reserves, including the tactical objectives and priorities organizational measures aimed the quality of services at further developing the in the spheres of social welfare and improving the targeting of activities on social support.
Ключевые слова: принципы, механизмы, программы социальной защиты населения, ресурсы, социальная поддержка населения, организационные меры, качество услуг.
Keywords: Principles, mechanisms, programs of social protection of the population, resources, social support of the population, organizational measures, quality of services.
В исследовании теоретического аспекта формирования экономических механизмов и технологий реализации программ социальной защиты населения краеугольным является определение принципов бюджетных, межбюджетных и внебюджетных отношений и регулирование соответствующих финансовых потоков. Так, передача полномочий и бюджетных обязательств по социальному обслуживанию населения на уровень субъектов Российской Федерации, новый механизм социальной помощи, расширение материальных возможностей граждан требуют изменения организации системы социальной защиты населения. В этих условиях неизмеримо возрастает роль разрабатываемых и реализуемых программ по социальной защите населения. При этом, поскольку политика в социальной сфере устойчиво ассоциируется с поиском форм финансирования, совершенствованием деятельности, в том числе и в
правовой сфере, очень важно, по мнению многих экономистов, чтобы имеющийся набор организационно - экономических инструментов соотносился с сущностью самого развития, в частности, со сложной динамикой социальных процессов [12, с.54]. При этом эффективность развития качества услуг в социальной сфере напрямую зависит от того, как мы выражаем ключевую систему понятий: «развитие», «социальное развитие», «качество населения», «структура биопотенциала», «социальные потребности», «экономика социальной сферы». Как отмечали авторы монографии «Экономика и финансирование социально - культурной сферы», способ передачи их целостной сущности может быть найден только с переходом науки на качественно новый уровень: от количественных дисциплин к системным, а от них - к синтезным [2, с.8]. В связи с этим следует отметить, что развитие социальных отраслей в целом и социальной защиты населения, в частности, должно носить синтез-ный характер. Как утверждает известный американский экономист Дж. Грей-сон-младший, применяемый в большинстве случаев изоляционный подход к отдельным аспектам жизни общества не отвечает потребностям, и более того, если будет отсутствовать программная методология, механизм реализации социальных программ, поставленные цели по повышению качества обслуживания в сфере социальной защиты населения могут быть не достигнуты [5, с.41]. Вот почему на первый план выступает необходимость разработки системной междисциплинарной методологии и программирования социальных процессов, которая могла бы увязать социальные и экономические задачи.
Далее следует отметить, что пока принципы организации и функционирования системы социальной защиты населения и жестко регламентированной государственной бюджетной системы будут базироваться на субъективной оценке потребностей населения в услугах, будет существовать огромное, нерегламентированное пространство социальных потребностей. Восполнение этого пробела, по мнению аналитиков из Санкт-Петербурга [9, с.15], возможно только за счет перехода к структурно - целевым механизмам социально - экономического развития, а правильно найденные пропорции -основа развития социальной защиты населения.
Безусловно, с этим утверждением стоит согласиться, но не следует забывать, что очень важным моментом в организации социальной защиты населения является контроль за целевым содержанием социального процесса, что возможно при перерастании отраслевых концепций в концепцию социальной защиты населения. Таким образом, возникают задачи:
❖ увязки финансового, экономического и организационного курса политики развития с качественной динамикой саморазвития социальных потребностей;
❖ соотнесения проблем развития социальных отраслей с процессами экономического и общественного развития.
В этой части Дмитриев М. писал, что нужны программы, способные обеспечить целевой контроль над состоянием национальных социальных отраслей, позволяющие отказаться от принципа выбора приоритетов в пользу их равноправного развития [8, с.53]. Социальная защита населения, выполняя
большее число практических функций по сравнению с имеющимися узкофакторными программами, должна иметь преимущества. К сожалению, с начала рыночных реформ процессам разработки долгосрочных программ в области социальной защиты населения не уделялось должного внимания, поскольку ресурсы сосредотачивались на решении текущих проблем, что является существенной ошибкой. Так, коллектив авторов учебного пособия «Социальная статистика» считает, что в процессе формирования самой программы и обоснования ее целей на основе диагностики состояния социальных процессов, их системного анализа, разработки моделей регулирования социальной защиты населения и организационных форм управления происходит осмысливание и понимание основных проблем социальной защиты населения и выработка путей решения [19, с.126].
Можно отметить, что при программно - аналитическом подходе обеспечивается не только достижение комплексности управления процессом развития социальной защиты населения за счет применения универсальных технологий, но и разработка на основе анализа информации конкретного плана мероприятий. В целом же, по характеристике финских ученых Саати и Керне, разработка социальных программ выступает как научно обоснованное определение целей, показателей, целевых заданий (темпов, пропорций) развития социальных процессов и основных компонентов их претворения в жизнь (введения в практику работы) [17, с.87]. Объектами планирования при этом могут являться социальные процессы, происходящие как в территориальном разрезе (в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях), так и в функциональном или подотраслевом разрезе (например, в сфере социальной защиты малообеспеченных граждан).
Результаты радикальных изменений последнего десятилетия все еще проявляются в процессе сложного взаимодействия экономики, социума, элементов внешней среды, что, прежде всего, сказывается на населении и особенного его социально-незащищенной части. В связи с этим аналитики не раз предлагали обеспечить придание социальным отраслям нового статуса, обусловленного их способностью не только выполнять присущие им функции, но и воздействовать на макроэкономический процесс [18, с.62]. С учетом того, что рынок социальных потребностей может стать мощным стимулом развития экономических процессов, необходимо не только детально изучить все возможные резервы в этой области (согласно принципам геоэкономической интеграции), но и реально предусмотреть мероприятия по социальной защите определенных категорий граждан в рамках принимаемых программ социальной защиты населения.
Принимая во внимание, что главным критерием социально-экономического прогресса выступает реальное повышение уровня и качества жизни населения, а конечным результатом проводимой социальной политики может выступить повышение качества обслуживания в сфере социальной защиты населения, нами предлагается к рассмотрению следующая блок -схема многопрофильной программы социальной защиты населения, рассчитанной на определенный период ее реализации (рис.1):
_объекты_
по группам (категориям) населения
семьи с детьми, инвалиды, пенсионеры, одинокие престарелые граждане, малоимущие семьи и
_пр_
механизмы
экономические социальные правовые организационные
финансирование предоставления социальных выплат и льгот социальное партнерство, общественные организации законодательное обеспечение, правовые решения оптимизация структуры и управления, мониторинг, контроль, внедрение передового опыта и инновационных технологий
задачи
целевые группы населения направления действий
трудоспособное население в трудоспособном возрасте с низким уровнем доходов оказание содействия в трудоустройстве на более высокооплачиваемую работу, наличие розничной сети магазинов эконом -класса для сглаживания доходов и потребления
нетрудоспособное население: дети - сироты, инвалиды, одинокие престарелые граждане долгосрочная помощь на постоянной основе, реализация подпрограмм социальных выплат и компенсаций
трудоспособное населения в трудоспособном возрасте, не имеющее возможности зарабатывать в связи с трудной жизненной ситуацией (безработные граждане, беженцы, осуществляющие уход за больными и пр.) краткосрочная помощь в виде пособия по безработице, оказания материальной помощи, краткосрочная помощь домохозяйствам и отдельным лицам
Рис.1. Блок-схема многопрофильной программы социальной защиты населения.
В качестве примера действия в этой области предлагается рассмотреть принцип формирования программы социальной защиты малоимущих граждан, нацеленной на повышение качества обслуживания граждан за счет формирования соответствующих экономических механизмов и технологий реализации принимаемых решений. В данном случае, прежде всего, следует отметить важность наличия целостного, структурного и организационного подхода к определению количественных характеристик и направлений действий, которые должны привести к формированию практических моделей реализации проводимой в их отношении единой социальной политики [13, с. 33].
Так, разработка программы социальной защиты малоимущих граждан должна, по нашему мнению, начинаться с определения причин малообеспе-ченности граждан, включая определение характеристик доходов и расходов, их источников и вариантности; рынка труда; демографических показателей; этнической концентрации малоимущих граждан; показателей уровня жизни среди малообеспеченных; доступности питания, образования, социальных
субъекты
государственные органы коммерческие структуры и их организации общественные и другие негосударственные организации
услуг. В последующем выяснение всех этих характеристик малообеспечен-ности позволит определить задачи программы социальной защиты населения. Таким образом, с уверенностью можно согласиться с мнением Грищен-ко В.Н., сформулировавшего основной принцип формирования программ социальной защиты населения - для создания действенной системы управления социальной защитой населения в отношении малообеспеченных граждан необходимо создание на региональном уровне широкой информационной базы и отработка на ее основе комплекса критериев и индикаторов программы [6, с.19].
При выборе задач программы следует учитывать не только социальный и экономический аспекты, но и поведенческие реакции людей, которые могут привести к фактическому удорожанию мероприятий программы за счет иждивенческих настроений определенной части малоимущих граждан. Это происходит за счет того, что денежные трансферты населению могут «перетягивать» заработную плату, предлагаемую на рынке труда по определенным профессиям.
Для обеспечения конкретного результата в повышении качества обслуживания в сфере социальной защиты населения малообеспеченных граждан их программно - адресная социальная защита может быть организована на основе специальных подпрограмм, в числе которых:
Денежные трансферты. Денежные трансферты, или, другими словами программы денежной социальной помощи, отличает доступность и эффективность по затратам, что достаточно важно при необходимости снижения бюджетных ассигнований на эти цели. Вместе с тем механизм денежных трансфертов имеет и отрицательные стороны, в числе которых вторжение в личную жизнь семьи при проведении оценки дохода или структуры расходов граждан, размер выплачиваемого пособия не покрывает так называемого «разрыва бедности» и, более того, не представляет возможности получения дохода на уровне величины прожиточного минимума.
Продовольственные и натуральные трансферты. К числу продовольственных трансфертов можно отнести ценовые субсидии, продовольственные талоны и бесплатное питание. При этом следует иметь в виду, что безадресные продовольственные трансферты, предоставляемые в любой форме, обязательно станут бременем для бюджета и их следует избегать в любом случае за счет обеспечения безусловной адресности указанного вида социальной помощи.
Общественные работы. Общественные работы предполагают определенный трансферт либо в денежной, либо в натуральной форме в обмен на трудозатраты. Как в свое время отмечал известный голландский экономист Де Джон, общественные работы были приняты в качестве контрциклического вмешательства для выравнивания потребления как в развитых, так и в развивающихся странах. Далее он писал, что одно из достоинств общественных работ заключается в том, что они носят гибкий характер и могут сокращаться и расширяться по мере необходимости [7, с.56].
На наш взгляд, преимущество общественных работ может заключаться еще и в том, что они могут быть организованы таким образом, чтобы обеспечить самостоятельное поддержание адресности (за счет участия в них безработных граждан) и минимизацию трансакционных издержек и снижение упущенных заработков для участников программы (за счет одновременно получения пособия по безработице и оплачиваемого частично работодателем труда).
Предоставление кредитных средств на обеспечение существования. В отличие от общественных работ программы, связанные с предоставлением кредитов, создают потоки доходов в средне и долгосрочной перспективе, обеспечивая тем самым постоянный способ воздействия на экономический фактор улучшения качества социального обслуживания. Посадский А.Л определял экономичность кредитных программ следующими факторами: темпы погашения кредитов, масштаб кредитования, ссудный процент и административные издержки операций [15, с.14]. О содержании кредитных программ широко писал Рубин И.И., который, в частности, отмечал, что удачно структурированные кредитные программы снижают трансакционные издержки для заемщиков, обеспечивают непрерывную кредитную линию, обеспечивают участие местного населения и способствуют быстрому погашению заемных средств, а также росту сбережений [16, с.43].
Подводя некоторый итог сказанному, можно сделать вывод о том, что разработка и реализация адресных программ социальной защиты населения может существенно изменить конечный результат системы социального обслуживания в пользу нуждающихся граждан и их конкретных групп, которые часто не на должном уровне обслуживаются в рамках общих сетей социальной защиты и вопрос повышения качества и увеличения спектра предоставляемых им услуг остается весьма актуальным.
Для того чтобы обеспечить результат в повышении качества обслуживания в сфере социальной защиты населения, необходимо в отдельном ключе рассмотреть вопросы применения финансово - бюджетных технологий обеспечения адресности. Эксперты отмечают, что в условиях сужения мер финансовой политики во всех отраслях социальной сферы неминуемо возрастают потребности населения в дополнительных формах и методах социальной защиты населения и поддержки все большего числа людей [14, с.19].
Решение этого противоречия видится в большей эффективности использования ограниченных материальных и финансовых ресурсов, привлечении нетрадиционных источников к реализации социальных программ, подключении резервов социально-страховых механизмов.
Анализ практики поддержания уровня жизни социально - незащищенных категорий населения показывает недостаточную урегулированность вопросов разделения полномочий по финансированию программ социального развития, особенно в регионах - реципиентах, которые могут быть обозначены «как зоны бедствия населения» [21, с.58]. Выделяемые им из федерального бюджета трансферты зачастую используются не по прямому назначению, а на «латание дыр» по другим статьям бюджетной классификации. В резуль-
тате население либо не получает свои доходы (платежи) вообще, либо с учетом практики погашения задолженности по социальным выплатам за предыдущие периоды получает социальную помощь (с учетом инфляции) уже в гораздо меньшем реальном объеме, что сказывается на недовольстве системой социального обслуживания в целом.
В этих условиях Гордин В.Э. предлагает при выделении трансфертов регионам резервировать в них лимиты средств, направляемых как на обеспечение минимальных государственных социальных гарантий, так и на поддержку социально уязвимых категорий населения [4, с.32].
В современных условиях эффективность социальной защиты, как отмечается в сборнике статей «Управление проектами», во многом зависит от аккумуляции финансовых средств и усилий на оказание адресной поддержки отдельных социальных групп населения [20, с.31]. Важную роль в этом играет, по нашему мнению, программно - целевой финансирование, способствующее аккумуляции средств для решения первоочередных задач в области социальной защиты населения и не допускающее их распыление и неэффективное использование. При этом государство должно устанавливать приоритеты первоочередности принятия и реализации социальных программ с учетом их максимальной пользы для общества и экономической эффективности вкладываемых средств с точки зрения безусловной необходимости повышения качества обслуживания.
В связи с этим следует отметить сложившуюся систему финансирования социальной защиты населения с трехуровневым механизмом социальных гарантий при предоставлении денежных выплат, проанализированную Мат-русовым Н.Д. и предусматривающую [11, с.44]:
1. Дифференцированный социально-гарантированный уровень обеспечения, поддерживаемый государством за счет средств централизованного Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.
2. Предоставление средств обеспечения сверх государственного уровня за счет государственных децентрализованных (региональных, коллективных) фондов социального обеспечения и территориальных фондов социальной поддержки населения.
3. Уровень социальных гарантий, создаваемый негосударственными, профессиональными системами социального страхования.
Основными источниками финансирования государственного сектора системы социальной защиты населения являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, финансирование же муниципального сектора осуществляется за счет средств местных бюджетов и ассигнований, направляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в качестве дотаций на содержание и развитие сети учреждений социальной защиты населения [3, с.28].
В качестве дополнительных и альтернативных источников финансирования мероприятий по социальной защите населения, направленных на повышение качества обслуживания граждан, можно рассматривать негосудар-
ственные фонды, в том числе фонды благотворительных организаций. В Российской Федерации в настоящее время действует более 500 [10, с.31] благотворительных организаций, деятельность которых направлена на оказание помощи инвалидам, многодетным и неполным семьям, то есть на социальную защиту населения указанных и других категорий граждан.
Проанализировав существующую систему финансирования социальной защиты населения, представляется возможным определить следующие недостатки и недоработки в этой сфере, которые сказываются на качестве обслуживания граждан:
❖ управлением расходования финансовых ресурсов, направляемых на социальную защиту, одновременно занимаются несколько ведомств, а уже и агентств и федеральных и региональных служб, что затрудняет координацию взаимных действий и целей;
❖ не разработаны научные критерии эффективности расходования выделяемых средств и их влияния на улучшение социального благополучия населения;
❖ система формирования местных бюджетов несовершенна и не нацелена на результат развития социальной инфраструктуры;
❖ для современного бюджетного процесса характерно отсутствие системного анализа эффективности использования выделяемых государством средств;
❖ решения о конкретных направлениях расходования средств принимается в соответствии со сложившимися ранее пропорциями, а не с учетом реалий.
Все это обуславливает необходимость усиления внимания к эффективности бюджетной политики в сфере социальной защиты населения. При этом важнейшим аспектом развития адресных бюджетно-финансовых технологий является стабилизация и рационализация государственного финансирования, усиление контроля за расходованием бюджетных средств.
В этих условиях особенно значимым становится разработка государственных стандартов в области социальной защиты населения, направленных на установление единых требований к гарантированному базовому уровню предоставления социальной помощи, в том числе объему и качеству услуг, порядку и условиям их оказания, обеспечивающих тем самым единство социально - реабилитационного пространства Российской Федерации. Вместе с тем региональный компонент позволяет реализовать вариантность форм, методов и технологий оказания услуг в области социальной защиты населения, исходя из специфики региона и потребностей ее жителей.
Автор статьи «Разработка государственного стандарта социального обслуживания населения» Антропова Ю. утверждает, что основные особенности стандартизации системы социальной защиты населения вытекают из специфики самих услуг, к которым можно отнести: невозможность количественной оценки многих из их видов; нормирование процессов оказание услуги; унификация номенклатуры общих характеристик и показателей качества однородных услуг; установление требований к процессу оказания услуг, в
том числе к персоналу и условиям обслуживания; обязательность своевременности и гарантий качества при оказании услуг [1, с.31].
Принимая во внимание, что разработка Государственного стандарта в области социальной защиты населения в полной мере может способствовать повышению качества обслуживания граждан, мы предлагаем следующие основные методологические принципы к его формированию.
1. Понятие «стандарт социальной защиты населения» определить, исходя их конкретных характеристик и показателей, которые поддаются количественному измерению.
2. В качестве объекта стандартизации выбрать не услугу, а саму систему социальной защиты населения с обеспечением внутри нее стандартизации объема и перечня предоставляемых услуг.
3. В качестве предмета стандартизации определить алгоритм и условия предоставления услуги с соответствующим документальным оформлением.
4. Предусмотреть двухуровневый характер стандартов социальной защиты населения, определяемый типом трудной жизненной ситуации клиента, его потребностями и возможностями.
5. Определить характеристики обязательного документального сопровождения предоставляемой услуги, позволяющей унифицировать процесс оказания услуги за счет единства требований к видам и формам документов, качеству их заполнения.
6. Гибкость и периодическое обновление стандартов качества социальной защиты населения, призванных отражать изменения, происходящие под воздействием потребностей клиентов и возрастания возможностей их удовлетворения.
Предложенные подходы должны обеспечить гарантию качества услуг, предоставляемых в сфере социальной защиты населения, а также соблюдение оптимального баланса интересов государства, его субъектов, учреждений и клиентов.
_Литература_
1. Антропова Ю. «Разработка государственного стандарта социального обслуживания населения». // Социальная работа, 2006, № 2.
2. Бабич А.М., Егоров Е.В. «Экономика и финансирование социально - культурной сферы». - Казань: Издательство КГУ, 2001.
3. Глущенко В.В. Системы управления организационно - административными непроизводственными структурами. - СПб., 2000.
4. Гордин В.Э. Социальное программирование: Учебное пособие. - СПб., 2003.
5. Грейсон Дж. - младший, О, Дейл. К. Американский менеджмент на пороге XXI века, Ч.1. - М., 2001.
6. Грищенко В.Н. Теоретические основы прогнозирования: Учебное пособие. - Спб., 1997.
7. Де Джон Н., Иденбург Ф. Работа общинных центров в Голландии // Сб. Теория и практика социальной работы. Отечественный и зарубежный опыт. Т. 3., 1993.
8. Дмитриев М. Социальная сфера в условиях финансового кризиса: проблемы адаптации. // Вопросы экономики, 1999, № 2.
9. Иванов В.Г., Корешова Т.В., Харченко А.Ф. Информационные технологии в процессе обработки социологической информации: Учеб. пособие. -СПб., 2006.
10. Коммерческая и некоммерческая деятельность в социальной сфере. - М., 2006.
11. Матрусов Н.Д. Региональное прогнозирование и региональное развитие России. - М., 2004.
12. Методы и модели совершенствования организационных структур / Под. ред. Лагоша Б.А. и др. - М., 1998.
13. Мир управления проектами. Основы, методы, организация, применение / Под ред. Х. Решке, Х. Шелле. Пер. с англ. - М., 2004.
14. Павлов В.С. Социальное страхование и социальное обеспечение в России. - М., 2004.
15. Посадский А.Л., Хайниш С.В. Консультационные услуги в России: Практическое пособие для менеджеров и предпринимателей. - М, 2005.
16. Рубин И.И., Котляров И.В. Материальный достаток, как его понимать? -Минск, 2001.
17. Саати Т., Керне К. Аналитическое планирование. Организация систем. / Пер. с англ. - М., 2001.
18. Сонина В.А. Государственная политика в сфере бесплатного обслуживания: уроки и перспективы. - М., 2005.
19. Социальная статистика: Учебник. / Под ред. Елисеевой И.И.. - М.: Финансы и статистика, 2003.
20. Управление проектами / Под общ. ред. Шапиро В.Д. - СПб, 2001.
21. Червякова Г. А. Финансирование социальной работы. // Материалы международной научно - практической конференции 1- 3 августа 2002 г.
