CC BY
275
Луценко Н.О.
Механизмы государственной политики в области образования
Луценко Никита Олегович — преподаватель кафедры международной коммуникации, факультет мировой политики, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: lutsenkono msu@mail.ru SPIN-код РИНЦ: 5406-8613
Аннотация
Статья посвящена исследованию основных механизмов государственной образовательной политики. Особое внимание уделено влиянию общемировых тенденций на состояние национальной сферы образования, международным механизмам воздействия на формирование образовательной политики национального государства. Автор проводит компаративный анализ функционирования данных механизмов в некоторых странах Европы и Латинской Америки. В статье выдвинута и последовательно доказана гипотеза о том, что во многих случаях национальные системы образования становятся лишь составляющими мирового рынка образовательных услуг со своими законами развития, сотрудничества и конкуренции, и с каждым годом все большее количество национальных образовательных систем оказывается под влиянием глобальных процессов, отражающих предпочтения и приоритеты международных организаций.
Ключевые слова
Образование, образовательная политика, российское образование, система образования.
Любое современное общество нуждается в существовании института, регулирующего и корректирующего деятельность отдельных элементов образовательной системы. Обеспечение эффективного функционирования механизмов образовательной политики является в первую очередь задачей государства как субъекта, обладающего наибольшим объёмом властных и материальных ресурсов, ориентирующегося на улучшение качественных и количественных показателей образовательной системы. Существование рыночной конкуренции в сфере образовательных услуг и стремление многих учебных заведений извлечь максимальную прибыль приводит к снижению качества и формализации обучения. Таким образом, система образования перестает выполнять свою миссию — предоставлять базовые образовательные и социальные услуги. На сегодняшний момент задача государственной политики заключается в создании системы стратегического планирования с целью повышения качества образования, обеспечении массовости охвата предоставляемых образовательных услуг, подготовке достаточного количества передовых ученых и специалистов в той или иной области. Несмотря на то, что проблематика, связанная с государственной образовательной политикой, подробно рассматривается в работах авторов различных дисциплин, исследование современных трансформаций в области образования через призму функционирования механизмов образовательной политики остается актуальным. Понимание базовых принципов функционирования международных и внутренних
механизмов инициирования и реализации образовательной политики, осуществляемых под влиянием глобальных политических и экономических тенденций с обязательным учётом национальных особенностей отдельного государства, позволяет не только раскрыть онтологические особенности государственной образовательной политики, но и выявить основные тенденции ее развития, спрогнозировать возможные риски при ее реализации и выработать рекомендации по повышению ее эффективности.
В эпоху выхода образовательной конкуренции за рамки государственных границ особую важность приобретает эффективность функционирования механизмов образовательной политики. Это обусловлено, во-первых, ее несоответствием современным социально-экономического развития страны (что особенно актуально для современной России); во-вторых, ускоренным развитием средств передачи информации; в-третьих, глобализацией международных отношений; в-четвертых, ростом политических, экономических, военных и других угроз1.
В каждой стране существуют собственные механизмы и институты, отвечающие за формирование государственной образовательной политики, обеспечение развития и поддержания системы образования. Модель их функционирования, порядок разработки и принятия решений во многом обуславливается национальной спецификой.
Механизмы государственной политики можно, с одной стороны, рассматривать как совокупность процедур принятия управленческих решений2. С другой стороны, образовательная политика включает в себя не только процесс принятия решений, но и их практическую реализацию. В этом смысле механизмы образовательной политики представляют собой совокупность используемых в ней средств воздействия. Помимо этого, большое значение имеет поддержание существующей системы, ее последовательное развитие. Это позволяет говорить о механизмах образовательной политики как о совокупности организационных и экономических компонентов, обеспечивающих согласованное, взаимосвязанное и взаимодействующее функционирование всех элементов образовательной системы. Таким образом, можно выделить в качестве основных механизмов образовательной политики следующие: механизмы принятия решений; механизмы их реализации; механизмы, обеспечивающие последовательность и непротиворечивость регулирования, развития и изменения
1 Гостев А.Н., Демченко Т.С. Образовательная политика Российской Федерации: общественные механизмы разработки // Материалы Афанасьевских чтений. 2016. № 3 (16). С. 108-132.
2 Новиков Д.А. Модели и механизмы управления развитием региональных образовательных систем (концептуальные положения). М.: ИПУ РАН, 2001. С. 35.
образовательной системы. Помимо перечисленных внутренних механизмов, следует отметить серьезное влияние внешних, наднациональных механизмов, обусловленных процессами глобализации.
Первая из перечисленных групп механизмов характеризуется высоким уровнем закрытости для лиц, напрямую не задействованных в процессе разработки образовательной политики. Помимо публичной информации, получаемой от формальных участников принятия решений, существуют косвенные источники (новости СМИ3, комментарии экспертов4, стенограммы официальных встреч ректоров5 и т. д.), которые указывают на наличие в аппарате управления скрытых центров воздействия, чье позиционирование в системе образования может определяться как статусными или идеологическими характеристиками, так и фактическим влиянием на распределение ресурсов6. В процессе принятия некоторых решений формально ответственное за целостность государственной образовательной политики министерство образования зачастую взаимодействует с отдельными влиятельными лицами или группами заинтересованных лиц7, однако в силу того, что данные связи являются непубличными, об истинных мотивах этой деятельности можно лишь догадываться на основании сведений, доступных в открытых источниках.
Механизм принятия решений тесно связан с механизмом их практической реализации, хотя последний существенно отличается по своей природе. Если в процессе принятия решений большое значение имеют личные и статусные рычаги влияния, то в процессе их реализации в первую очередь задействованы государственные нормативно-правовые и административные механизмы. Их дополняют механизмы бюджетной и налоговой политики государства; стимулирующие финансовые механизмы, выраженные в грантах и субсидиях; контролирующие механизмы, реализуемые специализированными государственными органами. Процесс осуществления государственной политики в
3 См., к примеру: Инициатива министра образования РФ о сокращении бюджетных мест в вузах. Комментарии // РИА Новости. URL: http://ria.ru/trend/high school budgetary position reduction 22052012/ (дата обращения: 30.11.2017).
4 См., к примеру: Реформа Ливанова: конец науки // Germany.ru [Форум]. 01.07.2013. URL: http://forengermany.ru/arch/discusf/24448969.html (дата обращения: 30.11.2017); Чувакин О. Ливанов о реформе ЕГЭ: «плавно, без резких движений» // Park72.ru [Информационный портал]. URL: http://park72.ru/?p=42153 (дата обращения: 30.11.2017).
5 См., к примеру: STRF.ru > Марина Муравьева > Ударим аудитом по псевдовузам // Министерство образования и науки РФ [Официальный сайт]. 23.07.2012. URL: Щр://минобрнауки.рф/пресс-центр/2485/печать (дата обращения: 30.11.2017).
6 Соловьев А.И. Государственная политика. М.: Издательство Московского университета, 2012. С. 67.
7 Луценко Н. О. Роль министра образования в процессе разработки государственной образовательной политики // Власть. 2017. № 9. С. 74-77.
области образования требует эффективного информационного сопровождения, однако даже независимые СМИ освещают лишь ту информацию, которая находится в публичном дискурсе, поэтому в действительности граждане могут судить об образовательной политике лишь по отдельным событиям и выступлениям публичных лиц.
Будучи нацеленной на развитие системы образования на всей территории государства и затрагивая подавляющее большинство граждан, образовательная политика имеет длительные сроки адаптации к изменениям и, как следствие, характеризуется практической неспособностью исправить без потерь результаты неэффективных решений, которые могут проявить себя только по прошествии длительного времени, когда возвращение к отправной точке реформы становится уже нерентабельным и может привести к потере нескольких лет, а иногда десятилетий работы. К примеру, в России большинство исследователей негативно оценивает результаты введения ЕГЭ, практически нет научных работ, где отсутствует критика данной формы оценки знаний, однако никто не рассматривает вариант возвращения к прежней системе сдачи экзаменов8. Длительность сроков проведения реформ осложняет обеспечение их непротиворечивости и согласованности. Особенно остро это чувствуется при смене управленческих команд, имеющих различный профессиональный опыт, методы, видение ситуации. Такая характеристика системы образования, как последовательность преобразований, подразумевает необходимость существования механизма обеспечения их преемственности. В большинстве стран, несмотря на наличие множества образовательных субъектов, единым руководящим центром, консолидирующим действия различных ведомств, является министерство образования, где министр в рамках своей компетенции обладает правом принимать решения, определяющие содержание или, по меньшей мере, основное направление образовательной политики. Это означает, что преемственность реформ должна происходить при смене министра таким образом, чтобы политические решения нового министра не вступали в противоречие с трансформациями, которые были начаты или проведены его предшественником и к которым система образования все еще продолжает адаптироваться. Одним из механизмов обеспечения преемственности образовательной политики во многих странах является наличие специальных стратегических планов и программ развития образовательной системы, принимаемых государством на несколько лет (иногда десятилетий) вперёд.
8 См., к примеру: Михайлова Н.В. Высшее образование в России: проблемы и перспективы // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. 2016. № 3 (10). URL: http ://роснаука.роснаука. орг/as sets/mixailova vysshee obrazovanie v rossii.pdf (дата обращения: 10.09.2017).
Масштабность и «неповоротливость» образовательной системы означает необходимость постоянного мониторинга на каждом этапе проводимых реформ, и одним из инструментов измерения эффективности проводимой политики являются каналы обратной связи. Американский политолог Пол Пирсон9 выделяет три группы акторов, задействованных в реализации механизма обратной связи, — правящие элиты, группы интересов и широкие массы. Поскольку государственная политика осуществляется самой правящей элитой, для образовательной политики актуальным остаётся получение отклика от последних двух групп. Взаимодействие с группами интересов происходит благодаря деятельности организаций учащейся молодежи, родителей и работодателей, общественных движений, негосударственных образовательных организаций, партий и других объединений граждан, но, хотя существуют практики их успешного взаимодействия на локальном уровне, некоторые современные исследователи указывают на то, что в настоящее время мнение гражданского общества учитывается очень ограниченно в процессе разработки, контроля и коррекции государственной образовательной политики10.
Еще большую сложность представляет обеспечение обратной связи с населением. В некоторых странах Европы подобные механизмы существуют, например, институт «народных законодательных инициатив», который позволяет при наличии достаточного количества подписавшихся вносить предложения в сфере образования, а также изменять или запрещать отдельные части и нормы законов. Так, в Швейцарии для внесения предложения либо изменения существующего закона необходимо собрать 50 тыс. подписей, и в этом случае запрос будет в обязательном порядке рассмотрен соответствующим ведомством. В Испании необходимо получить в десять раз больше — 500 тыс. подписей11, но, даже несмотря на это, за время существования данного института в стране (с 1978 г.)12 в законодательство было внесено 66 предложений. Другой яркий пример — должность Народного защитника (Defensor del Pueblo), существующая в Испании и в ряде стран Латинской Америки (Коста-Рика, Перу, Венесуэла и др.13). Лицо,
9 Pierson P. Public Policies as Institutions // Rethinking Political Institutions: The Art of the State / Eds.: I. Shapiro, S. Skowronek, G. Galvin. New York: New York University Press, 2006. P. 114-115.
10 Гостев А.Н., Демченко Т. С. Указ. соч.
11 Сайт народных законодательных инициатив Испании: Mifirma.com [Website]. URL: https ://www. mifirma. com/ (accessed: 29.11.2017).
12 Paloma B.C. La Iniciativa Legislativa Popular en el Ordenamiento Juridico Estatal // Revista Española de Derecho Constitucional. 1987. No 19. P. 81-83. URL: http://www.jstor.org/stable/44203138 (accessed: 21.12.2017).
13 Ankersen T.T., Sanchez S. El Defensor del pueblo en Latinoamérica: un análisis comparativo University of Florida / University of Costa Rica. August 2005. P. 5-7.
занимающее данную должность, контролирует деятельность правительства страны, правительств отдельных регионов, а также министров14. Одной из его задач является донесение мнения граждан до органов государственной власти. Данный институт на практике оправдал свою эффективность во многих странах. Согласно статистике, только в 2015 г. в Испании на имя народного защитника пришло более 13 тыс. обращений, просьб и жалоб, из которых более 1 250 были решены15.
На практике для эффективного взаимодействия государства и общества необходимо обоюдное стремление к диалогу, информационная и психологическая готовность общества. Однако специфика образовательной политики, недостаточный уровень информированности широкой общественности и необходимость ознакомления граждан во множеством специальных вопросов и деталей становятся непреодолимым барьером для большинства граждан, что ведёт к низкому уровню их вовлеченности в образовательную политику. Имея некоторые преференции в отношении путей развития страны, способов решения каких-либо значимых для них вопросов, многие рядовые граждане часто не хотят или не имеют возможности углубляться в подробности процесса принятия государственных решений, иными словами, сама сложность современной политики делает проблематичной ее полную отзывчивость к общественному мнению16.
С другой стороны, государству под силу частично решить данную проблему путем создания необходимой инфраструктуры и осуществления специальной деятельности по повышению политической осведомлённости граждан, уровня их вовлеченности в политику при помощи таких инструментов, как новостная рассылка, отчёты о деятельности органов власти, презентации, общественные слушания, ежедневные обновления на интернет-страницах, интервью, анкетирование и опросы, составление карт предпочтений, привлечение фокус-групп, семинары, конференции и др. Данный набор инструментов позволяет не только осуществлять эффективное информирование населения, но и практически реализовывать взаимные консультации, развивать сотрудничество и даже принимать совместные решения17. При этом
14 Ley Orgánica 3/1981 de 6 de abril, España // Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado [Website]. URL: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1981-10325 (accessed: 29.11.2017).
15 Defensor del Pueblo [Website]. URL: https://www.defensordelpueblo.es/ (accessed: 05.09.2016).
16 Соловьев А.И. Указ. соч. С. 67.
17 Schroeder P.MSpecific Operational Mechanisms and Practices for Public Participation in Environmental Planning and Assessments / EU-China Environmental Governance Programme Policy Studies. No 6. October 2013. P. 13. URL: https://www.researchgate.net/publication/281290139 Specific Operational Mechanisms and Practice s for Public Participation in Environmental Planning and Assessments EU-
China Environmental Governance Programme Policy Studies (accessed: 21.12.2017).
общественное участие не должно выходить за определенные рамки, поскольку оно не является мнением экспертов18, и соответствие всех решений требованиям общества может привести к негативным результатам. По этой причине в большинстве развитых стран в качестве представителей общества выступают специальные ассоциации преподавателей, экспертов в области образования и т. д.19 Существование в обществе экспертных групп обусловлено также необходимостью контроля за деятельностью государственных органов и отдельных должностных лиц, поскольку, несмотря на наличие формальных документов, регламентирующих деятельность законодательных и исполнительных органов власти, а также стратегических программ развития системы образования, из механизмов принятия решений невозможно исключить человеческий фактор.
Принципиально новые элементы в систему механизмов образовательной политики внесли процессы глобализации и интернационализации. Глобализация предполагает интенсивное взаимодействие между национальным и наднациональным уровнями политики и существование специальных механизмов их взаимодействия. Английский профессор Роджер Дейл выделил восемь типов механизмов, которые отражают формы влияния процесса глобализации на образовательную политику разных стран: заимствование, изучение, обучение, принуждение, стандартизация, согласование, взаимозависимость и распространение20. Данная классификация демонстрирует неравенство позиций различных государств в международных властных отношениях, возможность одних участвовать в принятии международных решений, в то время как другие вынуждены лишь следовать или не следовать общим глобальным тенденциям.
Следуя классификации Р. Дейла, испанские политологи А.Т. Кастельяни и Х.Б. Сарро21 выделяют в качестве одного из самых распространенных механизм принуждения, приводя в качестве примера современные формы влияния глобализации на образовательную политику государств Южной Америки. Значительная кредитная зависимость данных стран в период с 1970-х годов по настоящее время от международных финансовых структур и конкретно от США стала гарантией высокого уровня исполнения
18 Пшизова С.Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4 (40). С. 63-64.
19 Education Policy Outlook 2015: Making Reforms Happen / OECD. January 19, 2015. URL: http://www.oecd.org/edu/education-policy-outlook-2015-9789264225442-en.htm (accessed: 21.12.2017).
20 Dale R. Specifying Globalisation Effects on National Policy: Focus on the Mechanisms // Journal of Education Policy. 1999. No 14. P. 1-17.
21 BonalX., Tarabini A. Globalización y política educativa: los mecanismos como método de studio // Revista de Educación. 2011. No 355 (2). P. 235-255.
приоритетов и стратегий, обозначенных Всемирным банком и другими международными организациями, и повлияла на тенденции реформирования образовательных систем в сторону децентрализации, увеличения доли участия частного сектора в образовании и становления политики возмещения затрат, предполагающей, что средства, вложенные в образование собственных граждан, в дальнейшем дадут импульс экономическому росту.
В отличие от Латинской Америки, для стран Европейского Союза приверженность общей образовательной политике обеспечивается механизмом согласования, основанным на совместной постановке целей, к которым должна стремиться каждая страна — член Евросоюза. Государство не перестаёт быть субъектом образовательной политики, но теряет абсолютную автономию, становясь более зависимым от решений, принимаемых законодательными органами ЕС. Помимо согласования, в последние годы в образовательной политике стран Европы активно функционирует механизм стандартизации, выражающийся прежде всего в разработке общих инструментов оценки, таких как программа PISA (Programme for International Student Assessment). С каждым годом все большее количество национальных образовательных систем оказывается под влиянием глобальных процессов, отражающих предпочтения и нужды международных организаций, трансформации в международных властных отношениях. При этом национальные модели образования адаптируются таким образом, что разработанные ранее механизмы и лучшие практики предоставления образовательных услуг не учитываются при проведении реформ, ориентированных зачастую на слепое копирование универсальных образовательных моделей и стандартов22.
Таким образом, можно заключить, что в процессе разработки образовательной политики современным государствам приходится руководствоваться не только внутренними интересами, но и принимать в расчет международные тенденции. Во многих случаях национальные системы образования стали лишь составляющими мирового рынка образовательных услуг с его законами развития, сотрудничества и конкуренции. К сожалению, необходимость постоянной борьбы за удержание собственных и привлечение иностранных учащихся не всегда способствует повышению реального качества образования, а стремление создать более привлекательный имидж государства и соответствовать трендам и единым стандартам ведёт к исчезновению уникальных, исторически сложившихся образовательных систем. Несмотря на значительное влияние международных образовательных механизмов и тенденций, современным государствам
22 Мейдус А.А. Образование в эпоху глобализации: диалектика перспектив и рисков // Современные проблемы науки и образования. 2015. № 2. С. 728.
необходимо выстраивать собственную эффективную образовательную политику, направленную, в том числе, на создание системы постоянного мониторинга и прогнозирования во избежание повышения рисков потери «сильных сторон» национального образования. При этом закрытость механизма принятия решений и низкий уровень развития инструментов обратной связи и контроля со стороны общества приводят к фактической отстраненности населения от участия в образовательной политике, а информирование о нововведениях происходит уже на необратимом этапе их реализации, делая образовательную политику менее эффективной.
Список литературы:
1. Гостев А.Н., Демченко Т.С. Образовательная политика Российской Федерации: общественные механизмы разработки // Материалы Афанасьевских чтений. 2016. № 3 (16). С. 108-132.
2. Инициатива министра образования РФ о сокращении бюджетных мест в вузах. Комментарии // РИА Новости. URL: http://ria.ru/trend/high_school_budgetary_position_reduc tion 22052012/ (дата обращения: 30.11.2017).
3. Луценко Н.О. Роль министра образования в процессе разработки государственной образовательной политики // Власть. 2017. № 9. С. 74-77.
4. Мейдус А.А. Образование в эпоху глобализации: диалектика перспектив и рисков // Современные проблемы науки и образования. 2015. № 2. С. 728.
5. Михайлова Н.В. Высшее образование в России: проблемы и перспективы // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. 2016. № 3 (10). URL: http://роснаука.роснаука.орг/assets/mixajlova_vysshee_obrazovanie_v_rossii.pdf (дата обращения: 10.09.2017).
6. Новиков Д.А. Модели и механизмы управления развитием региональных образовательных систем (концептуальные положения). М.: ИПУ РАН, 2001.
7. Пшизова С.Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 4 (40). С. 57-77.
8. Реформа Ливанова: конец науки // Germany.ru [Форум]. 01.07.2013. URL: http://foren.germany.ru/arch/discus/fi/24448969.html (дата обращения: 30.11.2017).
9. Соловьев А.И. Государственная политика. М.: Издательство Московского университета, 2012.
10. Чувакин О. Ливанов о реформе ЕГЭ: «плавно, без резких движений» // Park72.ru [Информационный портал]. URL: http://park72.ru/?p=42153 (дата обращения: 30.11.2017).
11. Ankersen T.T., Sanchez S. El Defensor del pueblo en Latinoamérica: un análisis comparativo University of Florida / University of Costa Rica. August 2005.
12. BonalX., Tarabini A. Globalización y política educativa: los mecanismos como método de studio // Revista de Educación. 2011. No 355 (2). P. 235-255.
13. Dale R. Specifying Globalisation Effects on National Policy: Focus on the Mechanisms // Journal of Education Policy. 1999. No 14. P. 1-17.
14. Defensor del Pueblo [Website]. URL: https://www.defensordelpueblo.es/ (accessed:
05.09.2016).
15. Education Policy Outlook 2015: Making Reforms Happen / OECD. January 19, 2015. URL: http://www.oecd.org/edu/education-policy-outlook-2015-9789264225442-en.htm (accessed: 21.12.2017).
16. Ley Orgánica 3/1981 de 6 de abril, España // Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado [Website]. URL: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1981-10325 (accessed:
29.11.2017).
17. Mifirma.com [Website]. URL: https://www.mifirma.com/ (accessed: 29.11.2017).
18. Paloma B.C. La Iniciativa Legislativa Popular en el Ordenamiento Juridico Estatal // Revista Española de Derecho Constitucional. 1987. No 19. P. 75-130. URL: http://www.jstor.org/stable/44203138 (accessed: 21.12.2017).
19. Pierson P. Public Policies as Institutions // Rethinking Political Institutions: The Art of the State / Eds.: I. Shapiro, S. Skowronek, G. Galvin. New York: New York University Press, 2006. P. 114-131.
20. Schroeder P.M. Specific Operational Mechanisms and Practices for Public Participation in Environmental Planning and Assessments / EU-China Environmental Governance Programme Policy Studies. No 6. October 2013. URL: https://www.researchgate.net/publication/281290139 Specific_Operational_Mechanisms_and_Practices_for_Public_Participation_in_Environmental_ Planning and Assessments EU-
China Environmental Governance Programme Policy Studies (accessed: 21.12.2017).
21. STRF.ru > Марина Муравьева > Ударим аудитом по псевдовузам // Министерство образования и науки РФ [Официальный сайт]. 23.07.2012. URL: http://минобрнауки.рф/пре сс-центр/2485/печать (дата обращения: 30.11.2017).
Lutsenko N.O.
State Educational Policy Mechanisms
Nikita O. Lutsenko — Lecturer, Department of International Communication, Faculty of the World Politics, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: lutsenkono msu@mail.ru
Annotation
The article is devoted to the main mechanisms of the state educational policy. Special attention is paid to the influence of global trends on the state of national education, international mechanisms of influence on the formation of educational policy of the nation state. The author conducts a comparative analysis of functioning of these mechanisms in some countries of Europe and Latin America. The article presents and proves the hypothesis that, in many cases, national education systems are only components of the global market of educational services with its own laws of development, cooperation and competition, and every year an increasing number of national educational policies are influenced by global processes, reflecting the preferences and priorities of international organizations.
Keywords
Mechanisms of educational policy, educational policy, Russian education, educational system.
