CC BY
669
Раздел 7. Проблемы юридической науки и правоохранительной практики:
взгляд молодых исследователей
механизм реализации правоохранительном функции
СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА Е.Н. Балуев
(адъюнкт кафедры теории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России; [email protected])
В статье рассматриваются подходы к осмыслению дефиниции «правоохранительная функция государства» в российской теоретико-правовой науке, а также механизм реализации правоохранительной функции современного государства.
Ключевые слова: законность, правопорядок, охрана, защита, правоохранительная функция, механизм государства, правоохранительные органы, механизм реализации правоохранительной функции государства.
Реальный показатель силы государственной власти, ее эффективности состоит в высоком уровне правовой охраны. Достижение данного уровня требует согласованных совместных усилий всего общества. Правоохранительная функция государства и механизм ее реализации находят выражение в своем концентрированном виде в деятельности по обеспечению, охране, защите прав и свобод граждан.
В теории государства и права единого подхода к определению, наименованию, содержанию функции государства по охране норм права не сложилось. Одни ученые в сфере государственной деятельности выделяют самостоятельную правоохранительную функцию государства, другие относят правоохранительную функцию не к направлениям деятельности государства в целом, а к функциям государственной власти и аппарата государственной власти.
Так, Е.В. Болотина считает, что функции государства, функции государственной власти и функции государственных органов различаются. Функции государственной власти и функции государственных органов являются производными от государственных функций. Государственные функции, по ее мнению, являются основными и отражают важнейшие направления государственной деятельности по осуществлению стоящих перед государством стратегических целей и задач, возникающих в определенный исторический пе-
риод. Производные функции представляют собой более узкие и конкретные направления государственной деятельности, в рамках которых решаются конкретные задачи тактического характера. Правоохранительную функцию Е.В. Болотина относит не к основным функциям государства, а к функциям государственной власти [1, с. 14-15].
Отсутствие самостоятельного характера у правоохранительной функции подчеркивает А.Ф. Черданцев. Он считает, что охранительный аспект присутствует и в экономических, и в идеологических функциях государства. Более того, он может быть значительным. В связи с этим, характеризуя экономическую функцию буржуазного государства на раннем этапе его развития, ученый отмечает, что государство главным образом осуществляло «служебную функцию сторожа, охранителя сложившегося способа производства, свободной конкуренции, свободы личности, свободы договоров, свободы международной торговли...» [2, с. 116].
Среди функций государства не упоминает правоохранительную функцию Р.А. Ромашов, который говорит о правоохранительной деятельности как об одной из юридических форм осуществления государственных функций [3, с. 47]. А Л.И. Каск утверждает, что «.некоторым наиболее важным или распространенным методам и средствам осуществления деятельности государства придается значение самостоя-
Юридическая наука и правоохранительная практика тельных функций. Так происходит, в частности, когда значение самостоятельной функции государства придается деятельности по охране собственности. Однако охрана, например, капиталистической собственности является частной задачей охраны правопорядка вообще. Правопорядок же есть, с одной стороны, результат законодательной формы деятельности государства, а с другой - важнейшее средство осуществления всех (хотя и в разной степени) функций государства. В связи с этим охрану правопорядка ни в целом, ни тем более частично нельзя рассматривать в качестве самостоятельной функции государства» [4, с. 45].
В.С. Афанасьев выделяет экономическую, политическую, социальную и идеологическую функции государства, предусматривая в трех первых охранительные задачи, такие как охрана существующих форм собственности, обеспечение государственной и общественной безопасности, охрана прав и свобод всего населения или его части. При этом он оговаривает, что функции государства не являются чем-то раз и навсегда данным, застывшим и неизменным. В зависимости от конкретно-исторических условий элементы этих общих функций могут приобретать самостоятельное значение, становясь в силу особой значимости самостоятельными функциями. Это могут быть функции организации общественных работ (например, строительство ирригационных сооружений в азиатских государствах), обеспечения прав и свобод граждан (например, в современных развитых странах, в которых осуществляется переход к правовому государству), охраны природы (например, в странах, где серьезно нарушено экологическое равновесие) и пр. [5, с. 43]. Подобная оговорка уже сама по себе может рассматриваться как признание возможности выделения любой функции - и правоохранительная функция не является исключением - в качестве самостоятельной функции государства.
Самостоятельную правоохранительную функцию государства выделяет В.Н. Жуков. Он подчеркивает, что правоохранительная функция - одна из важнейших
функций государства. Она включает охрану права и правового порядка. Право (законодательство) - средство проведения государственной политики. Нарушение законов и правопорядка ведет к подрыву государственной власти. Защита собственности и прав граждан представляет собой важное направление правоохранительной деятельности государства, стремящегося тем самым достичь более важных целей
- общественного спокойствия и стабильности [6, с. 166-167].
Не правоохранительную, а правозащитную функцию государства, которая представляет собой деятельность государства по защите прав и свобод гражданина, утверждению законности и правопорядка во всех сферах общественной и политической жизни, выделил В.С. Нерсесянц [7, с. 68-69]. Он подчеркивал, что одна из главных обязанностей государства - осуществление правозащитной функции, ссылаясь при этом на положение ст. 2 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой признание, соблюдение и защита прав и свобод человека - обязанность государства. Действительно, в Конституции Российской Федерации речь идет о защите, а не об охране прав человека. Однако значения слов «защита» и «охрана» в русском языке близки. Значение слова «защита» включает в себя охрану [8, с. 595], а значение слова «охрана» включает в себя защиту [9, с. 641]. По-иному обстоит дело со словом «охранять», под которым подразумевается наблюдение за сохранностью чего-либо, безопасность, неприкосновенность кого-(чего-)либо. Кроме того, слово «охранять» указывает не только на пребывание вблизи, около охраняемого объекта, но и на какие-либо действия, мероприятия, связанные с охраной кого- (чего-) либо от нападения, посягательств, враждебных действий и т.д. Значит, под словом «правоохранительная» можно понимать деятельность по наблюдению за исполнением, использованием, соблюдением и применением норм права и созданием необходимых условий для их реализации. Именно поэтому название «правоохранительная функция» в большей мере отражает ее сущность [10, с. 33].
В.А. Демин, рассуждая об этимологической характеристике понятия «правоохранительная функция государства», утверждает, что название этой функции должно вытекать из результатов правотворческой деятельности государства, так как любое общеобязательное веление государства является таковым постольку, поскольку обеспечивает его реальное исполнение и соблюдение. Именно поэтому он определяет данную функцию как правоохранительную.
В.В. Лазарев и С.В. Липень среди направлений деятельности государства выделяют функцию охраны правопорядка, прав и свобод граждан. Правда, раскрывая содержание этой функции, они ее же называют правоохранительной [11, с. 74], очевидно, считая функцию охраны правопорядка, прав и свобод граждан и правоохранительную функцию совпадающими по содержанию.
В случае если признается существование самостоятельной правоохранительной функции, ее содержание учеными определяется по-разному, но непременно к содержанию правоохранительной функции относят обеспечение правопорядка, соблюдение законности, борьбу с преступностью, обеспечение прав и свобод граждан и т.д.
Характеризуя правоохранительную функцию государства, в качестве ее объекта следует назвать широкий круг общественных отношений в правовой сфере, затрагивающих все стороны общественной жизни; в качестве цели правоохранительной функции - создание необходимых условий для обеспечения достойного и безопасного существования личности и общества, их взаимодействия; в качестве задач правоохранительной функции государства
- обеспечение правопорядка и законности, непосредственную охрану прав и интересов человека и гражданина.
Реализация функций государства, в том числе и правоохранительной, находит свое отражение в механизме осуществления функций государства. Термин «механизм реализации правоохранительной функции государства» широкого применения в научной литературе не нашел.
В государствоведении категория «механизм» используется в различных смыслах, например, «государственный механизм (механизм государства)», «механизм осуществления государственной власти», «механизм государственного управления». Механизм - это «система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности» [12, с. 283]. Считаем целесообразным рассматривать понятие «механизм» не с позиции соединения неких элементов (например, государственных и негосударственных органов), а с точки зрения взаимосвязи системных элементов, которые образуют порядок какого-либо действия. Механизм - «это всегда некая функциональная характеристика объекта. Поэтому термин “механизм” следует использовать не только для структурного описания системы государственных органов, но и для уяснения функциональной специфики различных частей (подсистем) и элементов государственного аппарата» [13, с. 567].
Механизм реализации правоохранительной функции государства приводится в действие при помощи механизма государственной власти. Некоторые исследователи (в частности, М.Н. Марченко) понимают под механизмом осуществления функций государства лишь определенные методы и средства реализации [14, с. 67]. Р.А. Ромашов отмечает, что наряду с инструментальной составляющей любой механизм включает в себя также субъектный состав; взаимосвязи и взаимодействия, обеспечивающие действенность механизма; отношения, возникающие в процессе практического воплощения правовых предписаний [15, с. 227-228].
Механизм реализации правоохранительной функции государства - взятые в единстве субъекты осуществления функций, их деятельность, осуществляемая на основе определенных принципов, форм, методов и средств.
Данный механизм выступает как система, включающая следующие структурные элементы.
1. Инструментальная составляющая механизма реализации правоохранительной функции. Инструментом являются
Юридическая наука и правоохранительная практика методы осуществления функций государства. Под методами реализации правоохранительной функции следует понимать совокупность приемов и способов, при помощи которых осуществляются соответствующие виды деятельности [16, с. 214].
В научной литературе выделяют такие методы реализации правоохранительной функции государства, как:
- метод нормативного правового регулирования;
- метод принуждения, используемый при нарушении общеобязательных государственных предписаний;
- метод рекомендаций - ориентация на конкретный вариант поведения или действий, желательных с точки зрения государства, и метод поощрения, побуждающий следовать этому варианту, стимулирующий общественно полезную деятельность;
- метод договорного регулирования, приобретающий в условиях демократически устроенного государства универсальное значение, поскольку распространяется на сферу не только частных, но и публичных интересов;
- метод надзора и контроля;
- метод информационного влияния [17, с. 113-114].
Можно выделить и иные, кроме названных, методы реализации правоохранительной функции государства, но перечисленные являются основными, определяющими в воздействии на функционирование правоохранительной функции.
При реализации правоохранительной функции государства большую роль играет метод принуждения. Однако только в сочетании с методом убеждения возможно действительное обеспечение охраны прав и интересов общества и государства. Об этом говорилось в научных кругах еще в середине прошлого столетия, когда отмечалось, что «.попытка истолковать эту функцию лишь как репрессивную была бы односторонней, а потому ложной» [18, с. 97].
Все вышеперечисленные методы реализации правоохранительной функции государства можно разделить на императивные и диспозитивные. Методы императивного характера предполагают издание
и обеспечение при помощи средств принуждения государственно-властных предписаний, устанавливающих максимально конкретные правила поведения. Выполнение этих правил должно осуществляться в четком соответствии с содержащимися в них установками. Субъекты, на которых оказывается воздействие при помощи императивных методов, участвуют в реализации правоохранительной функции государства, руководствуясь принципом «разрешено делать то, что разрешено законом», и осуществляют свои полномочия в четком соответствии с законом. Методы диспозитивного характера связаны с определением общих границ, «очерчивающих» область дозволенного поведения и определяющих сферу, в рамках которой субъекты самостоятельно (используя договорную форму) вырабатывают правила взаимного общения в процессе реализации правоохранительной функции государства. Основной принцип диспозитивных методов управления
- «разрешено делать все, что не запрещено законом» [19, с. 68]. Данный метод в основном применим для реализации правоохранительной функции негосударственными учреждениями и организациями.
2. Субъектная составляющая механизма реализации правоохранительной функции государства, представляющая собой сочетание государственных и негосударственных элементов, наделенных специальной компетенцией. Многообразие субъектов требует проведения их классификации по различным критериям:
1) в зависимости от реализуемых функций:
- субъекты, непосредственно реализующие правоохранительную функцию (правоохранительные органы): милиция (полиция), органы государственной безопасности, внутренние войска, прокуратура, таможенные органы, налоговые органы;
- субъекты, осуществляющие правозащитную функцию в рамках правоохранительной функции (правозащитные организации): адвокатура, нотариат, правозащитные организации граждан;
- субъекты, участвующие в реализации правоохранительной функции, но пра-
во не охраняющие и не защищающие (органы правосудия и исполнения наказаний): суды, мировые судьи, третейская юстиция, органы исполнения наказания;
2) по доминирующим приоритетам в рамках реализации правоохранительной функции государства:
- субъекты, функционирование которых связано прежде всего с охраной публичных интересов: органы государственной безопасности, внутренние войска, прокуратура, таможенные органы, налоговые органы, милиция (полиция);
- субъекты, функционирование которых связано прежде всего с охраной частных интересов: адвокатура, нотариат, мировые судьи, третейская юстиция, правозащитные организации граждан;
- субъекты, функционирование которых не связано с приоритетным выделением либо публичных, либо частных интересов: суды, органы исполнения наказания, комиссии по разрешению трудовых споров;
3) в зависимости от значимости правоохранительной деятельности в процессе реализации правоохранительной функции:
- субъекты, для которых правоохранительная деятельность является основной: милиция (полиция), органы государственной безопасности, внутренние войска, прокуратура, адвокатура, нотариат, суды, органы исполнения наказания, правозащитные организации граждан;
- субъекты, для которых правоохранительная деятельность является факультативной: таможенные органы, налоговые органы [20, с. 31-33].
3. Функциональная составляющая механизма реализации правоохранительной функции государства, которая находит свое выражение в формах осуществления государственных функций.
В условиях правовой государственности предпочтение отдается таким формам государственных функций (в частности, правоохранительной), которые в полной мере могут обеспечить реальный приоритет прав и свобод человека и гражданина, способствовать формированию гражданского общества и сохранению незыблемости всех принципов правового государства.
Под формами реализации правоохранительной функции государства понимается: во-первых, деятельность основных звеньев механизма государства, специфика видов государственной деятельности, в отличие от деятельности негосударственных организаций; во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность всех, многих или нескольких органов государства, посредством которой осуществляется правоохранительная функция.
От характера тех или иных форм и их конкретного сочетания зависит в целом реализация правоохранительной функции государства. Основными формами реализации правоохранительной функции являются две - правовая и организационная. Ключевыми правовыми формами реализации функции выступают правотворческая, правоприменительная и правоохранительная деятельность. Организационные формы реализации правоохранительной функции государства связаны с организационной деятельностью, основанной на вербальных (устных) решениях, указаниях, приказах, распоряжениях [21, с. 170-171]. Как правовые, так и организационные формы реализации правоохранительной функции государства развиваются и изменяются вместе с государственной жизнью, экономическими, социальными, политическими, идеологическими, иными отношениями в обществе.
А.В. Малько отмечает, что формы осуществления функций государства - это деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции. К правовой форме осуществления функций государства А.В. Малько относит правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность, к организационной форме - организационно-рег-ламентирующую, организационно-хозяйственную и организационно-идеологическую деятельность [22, с. 50-51].
А.И. Числов формой реализации правоохранительной функции считает правоохранительную деятельность, отмечая при этом взаимосвязь понятий «реализация правоохранительной функции государства» и «правоохранительная деятельность», а также понятий «правоохрани-
Юридическая наука и правоохранительная практика тельная система» и «правоохранительные органы» [23, с. 11].
Определив общие теоретические положения правовых и организационных форм осуществления функций государства, необходимо рассмотреть их особенности в рамках правоохранительной деятельности государства.
В современной юридической литературе правоохранительная деятельность рассматривается как деятельность компетентных государственных органов, общественных организаций, должностных лиц по охране правопорядка, включающая в себя принятие мер по предупреждению правонарушений, разрешению спорных ситуаций, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, реализации мер юридической ответственности [24, с. 61].
М.И. Клеандров и Г.Н. Чеботарев акцентируют внимание на том, что правоохранительная деятельность в целях охраны и защиты прав человека и гражданина, как и в иных целях, установленных законодательством, осуществляется «не любым способом, а по определенной законом процедуре, в установленном законом порядке, с помощью закрепленных в законе мер, способов и средств юридического воздействия» [25, с. 9-10].
В.А. Серовым правоохранительная деятельность понимается как «практическая реализация в установленной законом форме уполномоченными на то органами и лицами функции государства по охране прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства» [26, с. 14]. Упомянутая В.А. Серовым в определении функция государства - это и есть правоохранительная функция, которая реализуется посредством правоохранительной деятельности.
Цель правоохранительной деятельности - охрана права, охрана и защита прав человека и гражданина. Достижение цели и решение задач правоохранительной деятельности в значительной мере и есть реализация правоохранительной функции
государства. Таким образом, правоохранительная функция является самостоятельной функцией государства. Она направлена на осуществление стратегических целей и задач государства.
Правоохранительная функция - одна из важнейших функций государства, которая возникает вместе с государством и осуществляется на всем протяжении его существования. Значение правоохранительной функции неизмеримо возрастает в условиях становления правового государства в России: эффективная правоохрана - это непременное условие достижения верховенства права, основной и определяющий признак и принцип правового государства. Правоохранительная функция занимает центральное место в системе функций государства.
Процесс реализации правоохранительной функции государства находит свое отражение в механизме ее осуществления, который представляет собой взятые в единстве субъекты осуществления функций, их деятельность, осуществляемую на основе определенных принципов, а также форм, методов и средств. Элементами механизма осуществления правоохранительной функции государства являются инструментальная (методы осуществления правоохранительной функции государства), субъектная (государственные и негосударственные субъекты, принимающие участие в правоохранительной деятельности) и функциональная составляющие (взаимосвязи и взаимодействие, обеспечивающие действенность механизма, а также отношения, возникающие в процессе практического воплощения правовых предписаний, выраженные в определенных формах).
1. Болотина Е.В. Правоохранительная функция государственной власти (теоретико-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. 165 с.
2. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: учебник для вузов. М.: Юрайт, 2000. 422 с.
3. Ромашов Р.А. Государство (предпосылки возникновения, механизм функционирования, критерии классификации).
Раздел 7. Проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых исследователей
16. Философский словарь / под ред.
СПб.: Ин-т правоведения и предпринимательства, 1998. 153 с.
4. Каск Л.И. Функции и структура государства / отв. ред. Д.А. Керимов. Л.: Ле-нингр. ун-т, 1969. 65 с.
5. Афанасьев В.С. Государство: новые подходы к сущности, функциям, типологии // Теория государства и права / под ред.
В.В. Лазарева. М.: НОРМА, 1996. 465 с.
6. Жуков В.Н. Функции государства // Теория государства и права / под общ. ред. О.В. Мартышина. М.: Норма, 2007.
7. Нерсесянц В.С. Теория права и государства. М.: Инфра-М, 2005. 272 с.
8. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. М.: АСТ,
2004. Т. 2. 1056 с.
9. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. М.: АСТ,
2005. Т. 3. 1141 с.
10. Григонис Э.П., Харченко О.В. Правоохранительная функция государства. СПб.: Книжный дом, 2007. 208 с.
11. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М.: Спарк, 2004. 528 с.
12. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Локид, 2008. 800 с.
13. Четвернин В.А. Государство: сущность, понятие, структура, функции // Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. В.А. Нерсесянца. М.: НОР-МА-ИНФРА, 1999.
14. Марченко М.Н. Охрана социалистической собственности в процессе управления общественным производством. М.: Юрист, 1982. 187 с.
15. Ромашов Р.А. Теория государства и права. СПб.: Питер, 2008. 256 с.
И.Т. Фролова. 4-е изд. М.: Политиздат, 1981. 445 с.
17. Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2002. 414 с.
18. Поппер Е., Шюсселер Р., Шюссе-лер Г. О теории функций социалистического государства // Советское государство и право. 1968. № 4. С. 88-97.
19. Ахмедов Ч.Н. Правоохранительная система государства: теоретико-методологические основания исследования. СПб.: Астерион, 2008. 138 с.
20. Нижник Н.С., Ахмедов Ч.Н. Правоохранительная система Российской империи: структурно-функциональный анализ. СПб.: Астерион, 2008. 514 с.
21. Загидуллин Р.И. Правоохранительная функция современного российского государства (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2004. 184 с.
22. Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юрист, 1999. 339 с.
23. Числов А.И. Профессиональная правоохранительная деятельность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. 18 с.
24. Ромашов Р.А. Теория государства и права: Краткий курс. СПб.: Питер, 2009. 256 с.
25. Клеандров М.И., Чеботарев Г.Н. Правоохранительные органы в России (Особенная часть): учеб. пособие. Тюмень: Тюменский гос. ун-т, 1994. 146 с.
26. Серов В.А. Правоохранительные органы: учебник. Оренбург: ОГУ, 1997. 127 с.
