Механизм принятия коллективных решений при государственно-частном партнерстве Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 338.246.2

Механизм принятия коллективных решений при государственно-частном партнерстве

М.Р.Орлов

Большие успехи, достигнутые в европейских странах (в первую очередь в Великобритании) и США по реализации проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) на всех уровнях - от муниципального до федерального продемонстрировали высокую эффективность этой формы экономического сотрудничества [1]. Подобное сотрудничество исполнительной власти с бизнесом осуществляется на договорной основе при непосредственном участии наблюдающих организаций: в США - Национального совета по государственно-частному партнерству (National Council for Public-Private Partnership - NCPPP), в Великобритании - фонда «Частная финансовая инициатива» (Private Financial Initiative - PFI), во Франции - «Сообществ смешанной экономики» (Societe de economie mutuel - SEM), по Европе в целом - «Европейского фонда регионального развития» (Europian Regional Development Fund - ERDF) и т.п. Такая организация проектов ГЧП в сочетании с отработанной законодательной базой и высокой культурой судебного и, главное, досудебного урегулирования хозяйственных конфликтов позволяет обеспечить их безусловное выполнение в условиях полной прозрачности.

В отличие от европейских стран в Российской Федерации такая форма сотрудничества власти и бизнеса как государственно-частное партнерство не получила широкого распространения. К тому есть несколько причин. Во-первых, как показано в работе [2], это обусловлено недостаточной юридической проработанностью данной формы экономического взаимодействия на законодательном уровне. Так в стране отсутствует единый федеральный закон о ГЧП, а региональные законы действуют только в пяти субъектах федерации: республиках Дагестан, Алтай и Калмыкия, городе Санкт-Петербурге и Томской области, причем качество этих законов оставляет желать лучшего. Во-вторых, отсутствует система подзаконных актов, определяющая механизм взаимодействия сторон партнерства при выполнении соответствующих проектов (в настоящее время в действующих законах регламентируется только процесс создания партнерства), не говоря уже об участии в наблюдении за выполнением таких проектов широкой общественности. В-третьих, к сожалению, в нашем обществе присутствует сильное взаимное недоверие между властью и бизнесом.

Очевидно, что среди перечисленных причин наиболее важной является третья, которая в отсутствие четко прописанной процедуры взаимной ответственности сторон и разрешения споров приводит к неоправданному росту рисков проявления как волюнтаризма со стороны власти, так и корыстных экономических решений со стороны бизнеса. Исходя из мирового опыта, естественный путь разрешения этой проблемы заключается в реальном повышении прозрачности проектов ГЧП, притом, что на сегодняшний день

обе стороны потенциального партнерства только декларируют ее. Немногочисленные статьи, посвященные этой тематике (например, работа

[3]), содержат более или менее подробный перечень шагов, которые должны предпринять стороны в рамках выполнения договора ГЧП, однако не предлагают механизм текущей оценки успешности проекта и процедуру разрешения противоречий.

Способ повышения прозрачности проектов ГЧП был указан в работе [4], где в качестве модели процесса создания добавленной стоимости проекта ГЧП предлагалось использование системы сбалансированных показателей (balanced scorecard - BSC), не только подробно описывающей внутреннюю организацию выполнения проекта, но и устанавливающей совокупность контрольных значений для всех четырех основных перспектив модели: ресурсов, бизнес-процессов, рыночных показателей и финансовых результатов. Согласно самой сути государственно-частного партнерства, направленной на повышение эффективности использования принадлежащих обществу ресурсов, эти ресурсы передаются в пользование бизнесу, а получаемая рента распределяется согласно условиям договора. Таким образом, применительно к описанию функционирования проекта ГЧП общая структура BSC остается неизменной относительно ее классической конфигурации, за исключением того, что в ресурсную составляющую добавляются инвестиционные вклады со стороны государства, а в финансовой составляющей учитывается соответствующий отток ренты. Таким образом, BSC-модель обеспечивает достаточную прозрачность проекта ГЧП и предоставляет объективную информацию всем заинтересованным сторонам о ходе его выполнения.

Повышение прозрачности проекта позволяет получить объективную оценку качества его выполнения, но не исключает потенциальные противоречия и конфликты между сторонами, которые могут возникнуть в ходе реализации ГЧП. Основной их источник - это разное видение способов увеличения успешности бизнеса, различный жизненный опыт, уровень образования, глубина мышления и многое другое, отличающее ответственных представителей сторон, как личностей, между собой. Поэтому для обеспечения жизнеспособности проектов ГЧП необходимо установить процедуру согласования спорных решений и здесь встают два вопроса:

• в каком кругу осуществлять это согласование (поскольку наличие только двух антагонистических сторон заведомо не приведет конфликт к разрешению);

• какова должна быть сама процедура выработки взаимоприемлемого решения.

Очевидно, что группа участников рассмотрения конфликтной ситуации должна формироваться исключительно из стейкхолдеров данного проекта, но не всех, а только тех, кто сможет позитивно повлиять на принятие решения. Исходя из необходимости обеспечения баланса интересов и считая источниками конфликта стороны договора о ГЧП - коммерческую организацию и учреждение исполнительной власти, целесообразно также привлечь к рассмотрению со стороны бизнеса общественную организацию, представляющую профессиональные интересы бизнес-сообщества (например,

РСПП, союз малых предприятий или какую-либо другую аналогичную), а со стороны исполнительной власти - соответствующих специалистов представительной власти (законодательных собраний, муниципальных советов и т.п.). Наконец, еще одной обязательной стороной, участвующей в рассмотрении, являются представители независимых средств массовой информации, обеспечивающие гласность процесса и таким образом косвенно влияющие на стремление участников к выработке положительного решения.

Другой крайне важной проблемой является проблема выбора механизма принятия группой коллективного решения, преодолевающего возникший конфликт, которой посвящено большое количество работ, например [5]. В 50-е годы прошлого века была доказана теорема (парадокс Эрроу), утверждающая, что не существует правила принятия группового решения, удовлетворяющего ряду условий. Традиционная задача выбора группового решения такова: даны порядки предпочтений (включая равные оценки) m альтернатив для n индивидуумов, составляющих группу, и нужно определить «справедливые» способы объединения этого множества индивидуальных порядков в один порядок предпочтений для группы в целом. Такое правило преобразования порядков (по одному для каждого индивидуума) в порядок общественных предпочтений называется функцией группового (общественного) решения. Было показано, что пять внешне приемлемых условий для функции группового решения несовместимы, т. е. отсутствует функция группового решения, удовлетворяющая всем этим требованиям. Эти условия таковы:

1) универсальность (функция разрешает все возможные профили предпочтений);

2) положительная связь индивидуальных предпочтений;

3) независимость несвязанных альтернатив;

4) суверенитет членов группы (отсутствие навязанных решений);

5) недопустимость диктатуры.

При рассмотрении процесса принятия коллективных решений можно выделить ряд этапов. Классический подход к решению этой проблемы включает в себя [6]:

• подготовка всей необходимой фактографической и объективной информации по рассматриваемому вопросу;

• оценка подготовленной информации по степени ее уместности в анализируемом контексте;

• поиск вариантов решения на основе отобранной информации;

• собственно процесс принятия решения с помощью той или иной формальной процедуры, причем степень его адекватности сверяется с проведенной оценкой исходной информации.

В настоящее время наиболее разработан механизм организации групповой дискуссии, предшествующий принятию группового решения, который исходит из двух закономерностей:

• групповая дискуссия дает возможность наглядно противопоставить противоположные позиции и таким образом продемонстрировать участникам разные стороны проблемы, помочь им понять аргументацию всех участвующих в обсуждении сторон и таким образом уменьшить их сопротивление новой информации;

• в том случае, когда та или иная позиция является логическим результатом дискуссии и получило одобрение большинства ее участников, вероятность ее превращения в групповое решение существенно возрастает

Значение групповой дискуссии трудно переоценить, поскольку она не только позволяет получить решение в максимальной степени учитывающее мнение различных сторон, но и сам факт проведения дискуссии дает возможность перестроить структуру внутригрупповых отношений и сблизить различные точки зрения, что крайне важно в конфликтных ситуациях государственно-частного партнерства.

В настоящее время применяются две основные формы организации групповых дискуссий: метод «мозгового штурма» и метод «синектики» [7]. Первый из них, предложенный А.Осборном, совладельцем рекламного агентства BBD&O в 50-е годы прошлого века, состоит в том, что для выработки коллективного решения группа подразделяется на две части, одна из которых «генерирует» идеи, а вторая - осмысливает их и подвергает творческой обработке. Начинается дискуссия с выдвижения максимально большого массива самых разнообразных предложений, которые могут быть абсолютно неаргументированными и даже, на первый взгляд, нереализуемыми. На втором этапе происходит сортировка выдвинутых предложений и анализ применимости тех из них, которые заслуживают внимания.

При организации «мозгового штурма» следуют следующим принципам:

• необходимо четко формулировать цели и задачи, а также свойственные им и ограничения;

• участникам дискуссии должны быть обеспечена максимальная свобода в выражении своих идей;

• формирование дискуссионной группы должно проводиться очень тщательно с учетом определения ее численности, специализации и квалификации участников, создания психологического комфорта участников -последнее в рассматриваемом случае обеспечить особенно трудно, поэтому целесообразно практиковать групповое решение вопросов ГЧП сразу после подписания соответствующего договора, нарабатывая опыт общения сторон еще до появления потенциальных конфликтов;

• при ведении дискуссии надо создать творческую, направленную и бесконфликтную атмосферу, поэтому для успеха этого метода целесообразно привлекать профессиональных ведущих из консалтинговых агентств.

К настоящему времени разработан ряд модификаций процедуры проведения мозгового штурма, особенности которых приведены в таблице.

Модификация процедуры Особенности процедуры

Индивидуальный мозговой штурм Все роли выполняет один человек. Генерация идей и их оценка разносятся во времени. Недостаток - отсутствие синергического эффекта. Преимущество - оперативность и экономия на людях

Письменный мозговой штурм Нет необходимости собирать участников группы в одном помещении, а, значит, можно привлечь специалистов

экстра-класса. Недостатки - отсутствие синергетического эффекта, продолжительность процесса

Прямой мозговой штурм В отличие от классического метода процесс формулировки проблемы проходит также с помощью метода мозгового штурма, причем с тем же самым составом участников.

Массовый мозговой штурм Применяется для решения глобальных проблем. Компетентная группа разбивает исходную задачу на части и отдельно по каждому блоку проводится метод мозгового штурма. Затем сбор руководителей групп и обсуждение всех идей.

Двойной мозговой штурм Введение критики идей. Этапы: прямой мозговой штурм, обсуждение, продолжение выдвижения идей. Это объединение двойного, индивидуального и обратного метода для решения сверхсрочных проблем. Высокие требования к участникам: квалификация, собранность, умение участвовать в методе мозгового штурма. Этапы: генерация идей, ознакомление всех участников с вариантами идей и комментариями и

Мозговой штурм с оценкой идей самостоятельная оценка вариантов, выбор нескольких (35) лучших вариантов с указанием их достоинств и недостатков, обсуждение с мини-штурмами, сужение списка лучших вариантов с уточнением достоинств и недостатков, индивидуальные презентации лучших вариантов и их коллективное ранжирование. Недостатки: высокое напряжение, конфликтность. Достоинства: снятие эффекта «единого мозга», возможность организовать конструктивную критику.

Обратный мозговой штурм Используется при реализации проектов, состоящих из последовательных этапов. При неудаче одного этапа -срыв всего процесса, поэтому наиболее важное здесь -убедиться в верности каждого элемента. Цель мозгового штурма - максимальное выявление всех недостатков. Этапы: составление списка существующих, потенциальных и возможных в будущем недостатков с помощью мозгового штурма; их ранжирование.

Метод «корабельного совета» Высказывания проводятся в соответствии с иерархией. Недостатки: при возникновении идеи после своей очереди ее нельзя высказать.

Метод «конференции идей» Это метод классического мозгового штурма, но в более непринужденной обстановке, например, за круглым столом.

Наличие большого количества модификаций метода позволяет подобрать наиболее эффективный его вариант с учетом психологии участников, их кругозора и образования, занимаемого ими положения, степени конфликтности

рассматриваемой ситуации и т.п. В общем случае целесообразно начинать с письменной формы, поскольку она дает возможность привлечь независимых квалифицированных специалистов, зафиксировать позиции заинтересованных сторон и подготовить материал для принятия адекватного решения.

Другая процедура групповой дискуссии, получившая название синектики (по наименованию созданной У. Гордоном в 1960 г. фирмы «Синектикс», успешно ее применявшей), является развитием и усовершенствованием метода мозгового штурма и основана на использовании бессознательных механизмов, проявляющихся в мышлении человека в момент творческой активности. Основное отличие этих двух методов состоит в том, что в случае мозгового штурма в качестве «генераторов идей» подбираются активные творцы, обладающие различными знаниями, как правило, без учета их эмоциональных типов. В случае синектического подхода при подборе специалистов с близким уровнем знаний и опыта обращают внимание на их различие в эмоциональной сфере, таким образом, чтобы они дополняли друг друга, образуя психологически сбалансированную группу. Часто в состав группы включают авторитетного креативщика, который призван играть роль «третейского судьи» или «адвоката» при столкновении «непримиримых» творческих позиций, а также помогать участникам группы говорить «на одном языке», примиряя чрезмерные творческие амбиции отдельных участников.

Таким образом, дискуссионная группа складывается из представителей заинтересованных сторон и некоторого количества так называемых «синекторов», играющих роль своеобразного «скелета» дискуссии.

Экспериментально установлено, что их оптимальное число - 5-7 человек. Дискуссию начинают именно они, активно заявляя свою позицию в группе и вовлекая в нее других участников обсуждения, хотя и в присутствии всей группы. Задача «синекторов» - наиболее четко сформулировать и представить противоположные мнения: группа должна наглядно оценить возникающие крайности в решении проблемы с тем, чтобы всесторонне оценить их. В ходе дискуссии усилия направлены на отход от этих крайностей, сближение позиций и выход на решение, удовлетворяющее всех. При применении метода синектики широко используется логический прием рассуждения по аналогии.

Таким образом, использование синектики дает возможность наиболее эффективно проанализировать складывающуюся ситуацию и подготовить необходимый материал для принятия коллективного решения.

Организация процесса группового принятия решения осуществляется, в общем случае, на основе структурно-уровневого принципа, образующего иерархию из пяти основных уровней: квазигруппового, агрегативно-

группового, локально-группового, интегративно-группового, метагруппового

[8]. В основу принятой классификации положены качественные различия в структуре и объеме «субъектного базиса» решений, т.е. особенности группового субъекта принятия решений, причем при возрастании степени ответственности решения растет структурированность и объем субъектного базиса решения, т.е. организованность группового «коллективного» субъекта выбора. Рассмотрим основные особенности различных уровней принятия групповых решений.

Квазигрупповой уровень служит закономерной и необходимой формой группового функционирования во всех тех случаях, когда группа либо оказывается не в состоянии прийти к общему решению, либо большинство ее членов считают это нецелесообразным. На фоне формального членства в группе, а иногда и на фоне принятия «общего», но формального и ни к чему не обязывающего решения, реальная индивидуальная активность по выходу из сложившейся ситуации автономизируется. Группа в этих случаях перестает функционировать как целое и утрачивает статус коллективного субъекта выбора. При постоянном повторении таких решений возникает явление редукции референтности, означающее, что участники в значительной мере перестают быть реальными носителями общегрупповых норм, ценностей, правил, установок и пр., а сохраняют только формальную включенность в нее.

Агрегативно-групповой уровень, напротив, характеризуется наличием именно коллективного (группового) субъекта выбора, хотя и представленного в простейшем из возможных виде - «суммативном», агрегативном. Группа функционирует здесь именно как целое; она стремится к выработке общего для нее решения, к сохранению своей самоидентичности. Однако ее структура как субъекта принятия решения является относительно простейшей, она представлена в качестве агрегативной совокупности позиций членов группы «за» и «против». Несмотря на свои очевидные несовершенства, этот способ принятия группового решения максимально демократичен, базируется на равенстве участия и учета мнений членов группы в выборе.

Основной отличительной особенностью локально-группового уровня организации процессов группового принятия решений служит то, что в нем закономерно и достаточно существенно меняется общий принцип структурирования группы в процессах решения, а, следовательно, меняется и сама эта структура. Агрегативный принцип структурирования меняется на интегративный: решения принимаются не на основе соотношения числа голосов «за» и «против», а на базе иных - более совершенных процедур и механизмов. Основные особенности этого уровня:

• локальность - в выработке решения обычно участвует не вся группа, а ее определенная часть, включающая, как правило, наиболее компетентных и заинтересованных в ней членов;

• специализация - в решениях ярко выражен механизм ролевой дифференциации участников решений, принятие и реализация ими тех или иных ролей в ходе принятия решения;

• селективность - подгруппа, принимающая решение, выделяется в общем составе группы под воздействием объективных признаков, определяющих решение (т.е. инструментальных, а не экспрессивных);

• свободный, нерегламентированный характер подготовки и принятия решения.

В силу указанных особенностей окончательное решение принимается на основе, главным образом, принятия во внимание содержательных аргументов и объективных показателей.

На интегративно-групповом уровне субъектный базис решения существенно расширяется. Это связано с тем, что в принятии решения активно участвует уже не какая-либо подструктура группы, а вся группа целиком и тем

самым объем субъектного базиса достигает максимума: он совпадает с объемом группы в целом. Выбор осуществляется на базе синтезирования - обсуждения, «взвешивания», рассмотрения вариантов, реализуясь, в основном, в виде широко известного явления консенсуса.

Наконец, метагрупповой уровень возникает тогда, когда сложность объективной ситуации группового выбора превышает возможности группы по его реализации. Естественной реакцией группы является обращение за помощью вовне - к другим группам и/или лицам, что сопровождается закономерными изменениями структуры и содержания субъектного базиса решений: группа либо сознательно и преднамеренно выходит за пределы своей исходной субъектности, либо вообще из субъекта выбора превращается в его объект, если она делегирует это право другой группе или лицу.

Очевидно, что чем лучше организована группа, чем полнее в ней представлены компетентные специалисты и заинтересованные в положительном решении вопроса стороны, тем разнообразнее применяемые группой методы коллективного принятия решений и используемые ею стратегии [8].

Возможность совершенствования процесса принятия группового решения зависит от умения и навыка вести эффективную групповую дискуссию, которые можно развить при помощи социально-психологического тренинга. Из трех основных форм социально-психологического тренинга - открытое общение, ролевая игра, групповая дискуссия - последняя является одной из самых развитых. Обучение групповой дискуссии предполагает не только обеспечение более эффективных групповых решений, но и изменение многих важных характеристик групповой структуры.

Групповая дискуссия приводит к своеобразному явлению внутри групповой структуры, которое получило название поляризация группы. Сущность этого явления заключается в том, что в ходе групповой дискуссии противоположные мнения, имевшиеся у различных группировок, не только явно проявляются, но и вызывают принятие или отвержение их большей частью группы. Более «средние» мнения отходят, как бы, на второй план, а более крайние отчетливо распределяются между двумя полюсами. Это обнажение крайних позиций способствует более ясной картине, которая складывается в группе по дискутируемой проблеме. Как видно, групповая поляризация противоречит ранее принятой идее об усреднении в групповом решении индивидуальных решений. Это дало основание предположить, что «сдвиг риска», открытый Стоунером, можно трактовать более широко - как «сдвиг выбора», происходящий в ходе принятия группового решения.

Существо принятия решения в группе заключается в переходе от индивидуальных решений, принимаемых каждым ее членом, к коллективным, выражающим точку зрения группы в целом. Можно выделить несколько типов подобного перехода, называемых стратегиями выработки группового решения. В первую очередь это стратегия простого большинства, т.е. принятие решений простым большинством голосов. Достоинствами данной стратегии являются ее простота и очевидность, поскольку решение соответствует предпочтениям большинства членов группы. Однако в стратегии простого

большинства отсутствует согласованность предпочтений альтернативы у отдельных лиц. Разные члены группы могут принимать одно и то же решение по совершенно разным мотивам, и выбор, а, следовательно, и уровень риска, будет далек от рационального. Кроме того, в случае обеспечения равного представительства заинтересованных сторон при рассмотрении вопросов ГЧП, возможно блокирование решения.

Второй путь выработки группового решения - стратегия суммирования рангов. Смысл данной стратегии заключается в ранжировке (выстраивании в порядке предпочтения) альтернативных решений каждого члена группы, суммировании рангов по каждому решению и выявление группового решения, которое соответствует той альтернативе, у которой сумма рангов окажется наименьшей (в предположении обратной пропорциональности ранга и предпочтения).

Третий путь выработки группового решения - стратегия минимизации отклонений. Смысл такого решения состоит в минимизации отклонений между предпочтением группы и индивидуальными решениями ее членов. Несмотря на привлекательность последней стратегии, существует проблема определения метрики, в которой должны измеряться расхождения между указанными предпочтениями.

В заключение следует отметить, что процесс согласования решений в такой противоречивом альянсе, как государственно-частное партнерство, требует тщательной отработки еще на этапе подготовки учредительного договора ГЧП. Должны быть не только выбраны формальные процедуры принятия решений, но и методика поиска приемлемых решений, для чего сформирована дискуссионная группа из представителей сторон партнерства, продумано привлечение сторонних квалифицированных специалистов и общественности, а также выбрано консалтинговое агентство, способное эффективно организовать групповую дискуссию. Для успешного выполнения проектов ГЧП типовую методику рассмотрения и согласования противоречий между сторонами партнерства целесообразно закрепить либо в виде дополнения к соответствующему закону, либо в виде подзаконного акта.

ЛИТЕРАТУРА

1. Орлов, М. Р. Инновационный подход к разрешению конфликтов при реализации проектов государственно-частного партнерства // Сб. научных трудов «Актуальные проблемы экономики современной России», вып. 7, 2011.

С. 227 - 230.

2. Орлов, М. Р. Экономический анализ проектов государственно-частного партнерства // Труды международного симпозиума «Надежность и качество -2010», Пенза, 2010. Т. 2. С. 305 - 308.

3. Васильев В. Правовые вопросы осуществления государственно-частного партнерства // Транспорт Российской Федерации, № 4, 2006. С. 28 - 29.

4. Орлов М. Р. Управление проектами государственно-частного партнерства // Материалы международной научно-практической конференции «Инновации на основе информационных и коммуникационных технологий ИНФО-2010», Сочи, 2010. С. 550 - 553.

5. Карпов А. В. Психология принятия управленческих решений // М., «Юрист», 1998. 440 с.

6. Майерс Д. Социальная психология // СПб: Питер, 2007. 794 с.

7. Розанова В. А. Психология управления // М.: ООО «Журнал «управление персоналом», 2003. 352 с.

8. Карпов А. В. Структурно-функциональная организация процессов принятия групповых решений // Вопросы психологии, 2004, № 1. С. 131.