CC BY
314
10.4. МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ
Басырова Чулпан Ришадовна, соискатель. Место учебы: Институт экономики, управления и права г. Казань. E-mail: chulpan_@mail.ru, correra@rambler.ru
Аннотация. В статье рассматривается механизм осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, проводится анализ существующих проблем реализации государственной регистрации на практике. Затрагивается вопрос мониторинга внедрения административного регламента.
Ключевые слова: недвижимое имущество, государственная регистрация, механизм государственной регистрации, административный регламент, мониторинг.
THE MECHANISM OF STATE REGISTRATION OF RIGHTS TO
IMMOVABLE PROPERTY AND TRANSACTIONS WITH IT
Basyrova Chulpan Rishadovna, competitor. Place of study: Institute of Economics, Management and Law, Kazan. E-mail: chulpan_@mail.ru, correra@rambler.ru
Annotation: The paper deals with the mechanism of state registration of rights to immovable property and transactions with it. Existing problems of the practical realization of state registration have been analyzed. Monitoring issues of the adoption of administrative regulation have been also discussed.
Keywords: immovable property, state registration, mechanism of state registration, administrative regulations, monitoring.
Механизм осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Недвижимое имущество, несомненно, занимает центральное место среди объектов, возникающих правоотношений. Интерес к теме регулирования сферы оборота недвижимости в нашей стране связан в первую очередь с тем, что в современных условиях недвижимость (земельные участки, дома, квартиры и др.) является основным, а в ряде случаев практически единственным существенным достоянием большинства граждан.
Вместе с тем, реализация гражданами прав на недвижимое имущество, под которым следует понимать совершение соответствующими субъектами действий и осуществление предоставленных законом прав в отношении недвижимого имущества, неразрывно связана с понятием государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - государственная регистрация прав). В свою очередь, государственная регистрация прав как основной, ведущий элемент правового режима недвижимости представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования заре-
гистрированного права.1 Тем самым, в законе акцентируется, что основной целью государственной регистрации прав на недвижимость является обеспечение защиты имущественных прав на недвижимость участников гражданского оборота.2
Данный факт продолжает вызывать массовый спрос на работу государственных органов по регистрации прав на недвижимость среди заинтересованных лиц. К примеру, по Республике Татарстан количество обратившихся жителей в подразделения Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) за 2009 год в целом составило 2016740 человек. Это свидетельствует об увеличении на 16% по сравнению с аналогичным периодом 2008 года количества обратившихся (1741593).3 Та же тенденция рассматривается и в соседнем регионе: Управлением Росреестра по Чувашской республике в 2009 году совершено 298578 регистрационных действий, что на 20% больше, чем в 2008 году (248372). Зарегистрировано прав - 247006, что на 25% превысило аналогичный показатель прошлого года (197816). По количеству зарегистрированных сделок в 2009 году (34113), наблюдается увеличение на 4%, по сравнению с 2008 годом (32895).4
Однако практика показывает, что государственная регистрация прав, несмотря на последние преобразования (законодательные, ведомственные и др.) не всегда может достичь своей цели и до сих пор остается сложным, достаточно длительным, и, ко всему прочему, затратным процессом. Все еще сохраняются проблемы правового и организационного характера. Наличие жалоб на неэффективность системы государственной регистрации прав со стороны заявителей -участников отношений, возникающих при государственной регистрации, свидетельствует о том, что конкретные права граждан, гарантированные им, в том числе Конституцией РФ, в должной мере не реализуются. Чаще всего жалобы со стороны заявителей связаны с организационными, процедурными вопросами проведения государственной регистрации прав на недвижимость, на действия сотрудников регистрирующих органов, на нарушение сроков проведения регистрации и выдачи сведений из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество, на сам порядок выдачи сведений из указанного реестра и т.п.
Актуальность и масштабность развития деятельности по государственной регистрации прав на недвижимое имущество породило, по-нашему мнению, необходимость более подробного изучения и использования, как в науке, так и на практике такого понятия как механизм осуществления государственной регистрации прав.
Механизм осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
1 Ст. 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, № 30, ст. 3594.
2 Алексеев В.А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. - М.: Волтерс Клувер, 2007. - С.25.
3 Официальный сайт Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан: http://www.rosreestr.ora/modules.php?name=Paaes&pa= showpage&pid=674 (дата обращения: 26.06.2010).
4 Официальный сайт Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской
Республике: http:// www.to21.rosreestr.ru/stat/itogi/itogi2009/ (дата обращения: 26.06.2010).
в широком смысле - это государственное воздействие посредством системы государственных органов и других государственных явлений (принципов, функций, юридического процесса) на общественные отношения в сфере оборота недвижимого имущество с целью его упорядочивания и повышения эффективности.
Важно отметить, что вопросы осуществления и реализации государственной регистрации на практике связаны с ежедневной деятельностью регистрирующих органов, непосредственно занятых работой с населением. В целом, она представляет собой осуществляемую уполномоченным органом административнопроцессуальную деятельность, с целью признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимость, результатом которой является решение о наличии или отсутствии оснований для внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Данная деятельность осуществляется в силу предписаний закона и подзаконных актов и характеризуется как управленческая, так как связана с осуществлением деятельности по разрешению индивидуально-конкретных дел, связанных с недвижимостью, применяя при этом нормы соответствующих отраслей права, не только материальные, но и процессуальные.
Именно характер деятельности по государственной регистрации прав на недвижимость предопределяет значимость и повседневную необходимость нормативных правовых актов, устанавливающих ее процедурные аспекты. Следовательно, все еще остается актуальным вопрос о создании и развитии четкой системы упорядоченных нормативных правовых актов, регулирующих организацию исполнения функции регистрирующих органов, решающих проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка реализации законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, других нормативноправовых актов в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Безусловно, эффективной работе механизма осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним способствует регламентация административных процедур по государственной регистраций прав на недвижимость в уполномоченном органе исполнительной власти - Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и его территориальных органах по субъектам РФ - Управлениях Рос-реестра РФ. Данная регламентация деятельности органов исполнительной власти является одним из направлений современной административной реформы.
В своей деятельности указанный орган руководствуется Административным регламентом исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденный приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 14.09.2006 № 293.5 Данный нормативный правовой акт призван определять последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечи-
5 Приказ Минюста РФ от 14.09.2006 № 293 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Российская газета, № 212, 22.09.2006.
вающую исполнение государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - государственная функция), эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.6
Ко всем регламентам предъявляются однотипные требования: улучшить качество взаимодействия с гражданами и организациями, т.е. сократить количество запрашиваемых документов, сроки рассмотрения обращений и принятия по ним решений; полностью и в наиболее удобной форме информировать о перечне и формах запрашиваемых документов и необходимых процедурах; указывать исчерпывающий перечень вариантов решений по вопросам обращений и критерии отказа, строго основываясь на требованиях действующего законодательства; описать процедуру досудебного обжалования в случае несогласия заявителя с решением.
Всего федеральными органами исполнительной власти разработано более 400 административных регламентов, утверждено и зарегистрировано в Министерстве юстиции России - 232. Более 40 субъектов РФ приняли свою правовую базу регламентации и начали разработку административных регламентов. Общее количество утвержденных административных регламентов на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ - более 2000.7
Тема разработки и применения административных регламентов до сих пор остается актуальной и многоплановой и, следовательно, не все вопросы здесь решены. Многие авторы отмечают, что проблему представляет увязка положений принимаемых регламентов с действующими правилами, инструкциями и другими нормативными актами. Вызывает много вопросов существующее разделение административных регламентов на регламенты исполнения государственных функций и регламенты предоставления государственных услуг, их структура и информационное наполнение. Сама идея регламентации административных процедур не вызывает сомнения, но нет полной ясности в том, насколько детальной должна быть эта регламентация. Например, закрепление в регламенте требований не только к итоговому документу и срокам его подготовки, но и к отдельным действиям в рамках этой работы может препятствовать внедрению более совершенных управленческих технологий. Насколько оправданным является включение в каждый регламент общих положений, касающихся оборудования служебных помещений, информационных материалов для посетителей, деловой этики?8
Сегодня идет работа по модернизации исполнения государственных функций, предполагающая разработку электронных административных регламентов - административных регламентов, реализуемых посредством применения информационно-коммуникационных технологий на всех этапах выполнения соответствую-
6 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 46, ст. 4720.
7 Мониторинг внедрения административных регламентов. Государственный университет - Высшая школа экономики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://monitoring.hse.ru/about
8 Чуковенков А.Ю. Административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) // Секретарь-референт. - 2007. - №4. - С. 24 -28.
щих действий9. Разработка технологической базы регламентов ведется в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)». Электронные административные регламенты позволяют обеспечить взаимодействие различных ведомственных информационных систем в рамках реализации общих административных процедур. Также требуется продвижение в направлении дальнейшей оптимизации принятых регламентов, внесение в них изменений в связи правовыми и организационными новациями.
Массовая регламентация административных процессов в данной сфере вызвала потребность проверки ее качества, так как для оценки динамики развития любой социально-экономической системы региона и определения направления движения к состоянию устойчивого развития необходимо постоянно обеспечивать мониторинг по наиболее значимым ее показателям.
Первая задача мониторинга заключается в проверке работоспособности принятого регламента. Вторая задача состоит в определении дальнейшей оптимизации административных процессов и взаимодействий, т.е. улучшении содержащихся в регламенте стандартов оказания государственных услуг, исполнения функций. Третья задача заключается в подготовке перехода на новую технологическую платформу - на электронные административные регламенты, являющиеся «кирпичиками» электронного правительства.
К примерным показателям мониторинга можно отнести следующие:
1. Показатели эффективности применения административного регламента в процессе исполнения государственной функции:
- сокращены ли сроки исполнения государственной функции в связи с применением административного регламента;
- соблюдаются ли сроки исполнения государственной функции, установленные административным регламентом;
- сократилось ли количество административных процедур при исполнении государственной функции после применения административного регламента;
- сократилось ли количество документов, предоставляемых заявителями, для проведения государственной регистрации прав после применения административного регламента.
2. Показатели результативности исполнения государственной функции:
- изменение количества заявителей государственной функции;
- степень удовлетворенности граждан и организаций качеством и доступностью исполнения государственной функции;
- доля заявителей государственной функции, обжаловавших решения и действия соответствующих должностных лиц;
- количество выявленных нарушений полноты и качества исполнения государственной функции по результатам плановых и внеплановых внутренних проверок.
3. Показатели, характеризующие информационную доступность при исполнении государственной функции:
9 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах // // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 46, ст. 4720.
- оценка уровня информирования населения (заявителей) о порядке предоставления государственной услуги;
- доля заявителей государственной функции, получивших необходимые сведения о порядке предоставления государственной услуги из единой информационно-справочной системы;
- доля заявителей государственной функции, направивших свои замечания и предложения об усовершенствовании порядка исполнения государственной функции посредством использования информационной системы обеспечения обратной связи.
4. Показатели, характеризующие доступность и комфортность исполнения государственной функции:
- оценка уровня транспортной доступности общественным транспортом;
- соответствие требованиям комфортности исполнения государственной функции, по результатам опроса.
Таким образом, мониторинг внедрения административных регламентов, а в частности, регламента определяющего процессуальный порядок деятельности в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, позволит, во-первых, получить обратную связь с гражданами и организациями конечными «потребителями». Во-вторых, обсудить практику исполнения административного регламента с общественными организациям или экспертами в области государственного управления. В-третьих, поможет определить мнение самих государственных служащих, ответственных за внедрение административного регламента, относительного того, как регламент изменили их деятельность. В итоге, реализация мониторинга внедрения Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним позволит не только дать практические рекомендации по нему, но и выработать модель информационного обеспечения модернизации, постоянного повышения качества государственной функций по государственной регистрации прав, а также, участия гражданского общества в совершенствовании государственного управления.
Список литературы:
Ст. 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, № 30, ст. 3594.
Приказ Минюста РФ от 14.09.2006 № 293 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Российская газета, № 212, 22.09.2006.
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 46, ст. 4720.
Алексеев В.А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. - М.: Волтерс Клувер, 2007. - С.25.
Чуковенков А.Ю. Административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) // Секретарь-референт. - 2007.
- №4. - С. 24 -28.
Официальный сайт Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан: http://www.rosreestr.
org/modules.php?name=Pages&pa=showpage&pid=674 (дата обращения: 26.06.2010)
Официальный сайт Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике: http:// www.to21.ros-reestr.ru/stat/itogi/itogi2009/ (дата обращения: 26.06.10)
Мониторинг внедрения административных регламентов. Государственный университет - Высшая школа экономики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://monitoring.hse.ru/about
Literature list:
Art. 2 of the Federal Law of 21.07.1997 № 122-FZ «On state registration of rights to immovable property and transactions with it» // Collected Legislation of the RF, 28.07.1997, № 30, Art. 3594.
Order of the Ministry of Justice of the Russian Federation on 14.09.2006 № 293 "On approval of the Administrative Rules for the execution of state functions for state registration of rights to immovable property and transactions with it" / / Rossiyskaya Gazeta, № 212, 22T09.20fl€fcept of administrative reform in the Russian Federation in 2006 - 2010 years // Collected Legislation of the Russian Federation, 2005, № 46, Art. 4720.
Alekseev V.A. Real estate: state registration and the problems of legal regulation. - Moscow: Wolters Kluwer, 2007. - P.25.
Chukovenkov A.Y. Administrative rules of execution of public functions (public services) // The Secretary-referent.
- 2007. - № 4. - P. 24 -28
Official website of the Office of the Federal State of registration, inventory and cartography of the Republic of Tatarstan: http:// www.rosreestr.org/modules.php?name= Pages&pa=showpage&pid=674 (The date of circulation: 26.06.2010)
Official website of the Office of the Federal State of registration, inventory and cartography of the Chuvash Republic: http:// www.to21.rosreestr.ru/stat/itogi/itogi2009/ (date of circulation: 26.06.2010).
Monitoring the implementation of administrative regulations. State University - Higher School of Economics [electronic resource]. - Mode of access: http://monitoring. hse.ru/about
Рецензия
на статью «Механизм осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» Басыровой Чулпан Ришадовны
В представленной на рецензирование статье «Механизм осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» автор рассматривает актуальные вопросы в сфере правового механизма государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В содержательном аспекте анализируются понятие и сущность рассматриваемого правового института, основные элементы и особенности механизма государственной регистрации права на недвижимое имущество. Подвергаются критическому анализу составные элементы правового механизма и выявляются его особенности и предлагаются пути его совершенствования с учетом современных совокупных факторов. Значительное место в статье отведено совершенствованию процессуального аспекта реализации функции государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним.
Актуальность статьи не вызывает сомнения, поскольку реализация гражданами своих прав на недвижимое имущество, под которым следует понимать со-
вершение соответствующими субъектами действий и осуществление предоставленных законом прав в отношении недвижимого имущества, неразрывно связана с понятием государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В силу этого следует уделить особое внимание процессу реализации самой государственной регистрации, на соблюдение порядка ее проведения.
Безусловным положительным аспектом рецензируемой статьи является использование автором широкого спектра специальной и юридической литературы, которые отражают и обобщают точки зрения многих специалистов. В статье обоснованно указывается на необходимость более глубокого и детального анализа такой категории как «механизм» осуществления государственной регистрации прав на недвижимость.
Весьма убедительны и аргументированы сформулированные выводы и рекомендации. Материал изложен в логической последовательности с применением общепринятых в юридической литературе понятий и категорией. Публикация рецензируемой статьи в открытой печати будет способствовать ознакомлению с ней широкого круга специалистов, значительно обогатит теорию государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним новыми теоретическими знаниями. Разумеется, ее появление может положительно повлиять на дальнейшее совершенствование рассматриваемого правового института.
Рецензент: доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры административного права Казанского юридического института МВД России
Профессор Алиуллов Рашид Рахимуллович
