CC BY
55
Т.А. Желдыбина
Желдыбина Татьяна Анатольевна — доцент, старший научный сотрудник
Саратовская государственная юридическая академия
Механизм обеспечения процесса законотворчества как способ достижения правовой определенности и преодоления коллизий
Механизм обеспечения процесса законотворчества как правовой феномен не получил должного освещения, многие его стороны остаются не изученными, хотя важность данного механизма в связи с необходимостью повышения эффективности процесса законотворчества несомненна.
Данный механизм включает совокупность средств и мер, гарантирующих исполнение, должное функционирование процесса законотворчества. Именно механизм обеспечения процесса законотворчества предполагает решение определенных задач в данной сфере и связан с выбором эффективных вариантов их решения для достижения конкретно обозначенной юридической цели или системы целей.
Рассмотрим те составляющие в механизме обеспечения процесса законотворчества, с помощью которых возможно достичь определенности правового регулирования.
Во-первых, большое значение для достижения определенности в праве является появление так называемого рамочного и модельного законодательства.
Рамочные законы (или законы-рамки) устанавливают общие принципы регулирования какой — либо сферы. Появление рамочного законодательства отражает направление сближения наднационального и отечественного права.
Так, рамочным является и Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), учреждающее партнерство между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами (о. Корфу, Греция, 1994 год).
Тенденция появления рамочных законов стала отмечаться и в России. Так, например, в 2008 году был разработан и внесен по инициативе Торгово-промышленной палаты РФ в Государственную Думу рамочный закон о государственной промышленной политике, который бы мог установить на федеральном уровне основы государственной промышленной политики и мог бы заложить законодательную основу для единообразного регулирования в регионах.
Например, рамочным является и проект Федерального закона № 421465-6 «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», поскольку он предполагает определение в рамочном формате правовых основ регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике правонарушений.
Так, Комитет по вопросам семьи, женщин и детей готовит к ратификации Договор между Российской Федерацией и Королевством Испания о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей. Подписанный 9 июля 2014 года в Мадриде рамочный документ создает юридическую базу для развития двустороннего сотрудничества в области усыновления и как отмечено в пояснительной записке, он разработан с учетом российского законодательства — положений Семейного кодекса и опыта двусторонних отношений с Италией и Францией в сфере усыновления1.
Интересным представляется мнение Н.А. Власенко о том, что неопределенность рамочных законов обеспечивает гибкость и сбалансированность правового регулирования как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов. Такое правовое регулирование представляет собой своеобразную форму перехода от правовой неопределенности к правовой определенности2.
Важной частью российского законодательного развития является появление модельного законодательства — законодательных актов рекомендательного характера, содержащих типовые нормы и не являющихся общеобязательными для законодателя, но на деле представляющих некие нормативно-правовые стандарты. Фактически модельный закон является актом рекомендательного характера. Например, использование такого законодательства практикуется в Соединенных Штатах Америки, где некоторые штаты используют такие законы как образцы, эталоны, изменяя и подстраивая их под существующую правовую действительность.
1 См.: URL.: http://www.duma.gov.ru (дата обращения: 30.01.2016).
2 См.: Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2015. С. 75.
Следует сказать, что на территории бывшего Советского Союза, в странах Содружества Независимых Государств практика модельного законодательства тоже получила распространение. Так, в связи с развитием библиотечного дела 15 ноября 2003 года на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ был принят Модельный библиотечный кодекс для государств — участников СНГ.
Во-вторых, нужно отметить важную роль законодательной техники в совершенствовании механизма обеспечения процесса законотворчества. Одним из технико-юридических приемов является конкретизация права, заключающаяся в деятельности специальных компетентных государственных органов и должностных лиц по переводу содержания юридических норм от абстрактного к конкретному.
«Конкретизация — умственный (мыслительный) процесс определения совокупности приемов и методов познания, методологических подходов и объективное свойство правового регулирования, заключающееся в согласовании конкретного с абстрактным и переходе от неопределенности юридического предписания к его определенности в целях раскрыть содержание, способствующее реализации правовой нормы, преодолению ее неопределенности...»1.
Основной задачей конкретизации как раз и является определенность в праве, ее объектом выступают юридические нормы, требующие конкретности. В процессе конкретизации, используемой на всех стадиях правового регулирования — в правотворчестве, правоприменении, толковании права, предполагается переработка содержания нормы в отличие от официального толкования права. Конкретизация служит раскрытию смысла и содержания правовых норм.
Анализируя проблемы конкретизации Конституции России, В.В. Ершов высказал мнение о разграничении понятий «конкретизация» и «толкование» права, что вызывает необходимость разработки и принятия Федерального закона «О конкретизации права». Толкование права ограничено только уяснением и разъяснением в правореализационном процессе имеющихся принципов и норм права, содержащихся в формах международного и национального права, реализующихся в государстве, с целью индивидуализации, индивидуального регулирования фактических общественных отношений. Конкретизация права есть выработка в процессе правотворческой деятельности более детальных, дополнительных, уточняющих и т. д. принципов и норм права, содержащихся в формах международного и национального права, реализующихся в государстве и имеющих большую юридическую силу2.
Гораздо более сдержанную позицию высказывает по данному вопросу В.М. Баранов, считая предложение о принятии Федерального закона «О конкретизации права» нецелесообразным. Вместо этого он предлагает детально охарактеризовать феномен конкретизации права в федеральном законе о нормативных правовых актах или подготовить развернутые методические рекомендации по применению конкретизации в нормативных правовых актах3.
Негативный аспект конкретизации юридических норм заключается в том, что ее законодательная дефиниция отсутствует, а исследователи при определении природы этого феномена считают возможным «привязывать» к нему множество инородных элементов4.
М.Л. Давыдова отмечает, что при конкретизации ранее изданной нормы всегда предполагается большее или меньшее изменение ее смысла. И становится понятным, что действующее законодательство дает множество примеров непонимания или сознательного игнорирования со стороны законодателя смысла и логики уже существующих правовых норм в процессе их последующей правотворческой конкретизации. В таких ситуациях вносимые изменения не могут быть названы конкретизаци-
V 5
ей, так как содержание нормы меняется кардинально5.
С учетом сказанного, можно сделать вывод о том, что проблема конкретизации права, хотя и получила освещение в юридической научной литературе, досконально не изучена. Представляется, что единообразное понимание конкретизации и ее законодательное закрепление способствовало бы движению к определенности правового регулирования.
В-третьих, отсутствие единства правовой терминологии по-прежнему представляет актуальность для юридической науки. В целом беспробельный характер российского права — некий идеал.
1 Болдырев С.Н. Юридическая техника: теоретико-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2014. С. 308
2 См.: Ершов В.В. Конкретизация Конституции России: теоретические и практические проблемы // Российское правосудие. 2013. № 12 (92). С. 9.
3 См.: Баранов В.М. Негативные аспекты конкретизации юридических норм // Конкретизация права: теоретические и практические проблемы: материалы IX Международной научно-практической конференции. М.: РГУП, 2015 (+СД). С. 68—69.
4 См.: Баранов В.М. Правотворческая конкретизация: негативный ракурс // Очерки техники правотворчества. Избранные труды. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2015. С. 587—588.
5 См.: Давыдова М.Л. Правотворческая конкретизация: форма, содержание, научный потенциал // Конкретизация права: теоретические и практические проблемы: материалы IX Международной научно-практической конференции. М.: РГУП, 2015 (+СД). С. 316—317.
Один из принципов законотворчества — принцип определенности и единства терминологии, предполагающий создание законопроектов, имеющих точные предписания, лексико-терминологическое единство, создание ясного, четкого, логически и по смыслу завершенного текста закона в условиях все возрастающей специализации знания, увеличения терминов, что предопределяет планомерную подготовительную законопроектную работу.
Решению проблемы устранения пробелов и коллизий в праве способствует механизм обеспечения процесса законотворчества.
В-четвертых, стоит вспомнить о том, что законодатель не всегда может предусмотреть все стороны правового регулирования.
Н.А. Власенко отмечает, что в тех случаях, когда законодатель не считает необходимым детализировать правовое регулирование с помощью правовых предписаний, он заранее полагается на судебное усмотрение. Это элемент так называемой гибкости правового регулирования, в основе которой лежит переход от неопределенности к определенности в связи с применением правовой нормы. Способом перехода от правовой неопределенности к правовой определенности и становится судебное усмотрение1.
«Судебное усмотрение, — замечает Н.А. Власенко представляет собой деятельность суда, состоящую в реализации полномочий по осуществлению правосудия, возложенных на него государством, с помощью которого производится относительно свободный выбор решения, обеспечивающий достижение определенности правового регулирования в конкретной жизненной ситуации»2.
Однако судейское усмотрение не всегда «спасает» от законодательного пробела. Например, в Концепции развития гражданского законодательства отмечено, что многие общие положения ГК нуждаются в дополнениях и детализации, отсутствие которых не может быть восполнено судебным тол-кованием3.
Законы во многих случаях содержат не прямые, а отсылочные нормы, причем достаточно абстрактные, что затрудняет прямое действие закона. Принцип же правовой определенности необходим для гарантирования стабильности, объективности и предсказуемости правосудия, что в конечном итоге будет свидетельствовать о верховенстве права.
Однако рассматривая положительные стороны судейского усмотрения, нужно понимать, что в определенных случаях оно должно быть максимально ограничено. Как заметил председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев в своем выступлении на VIII Всероссийском съезде судей, неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и неоднозначное их применение, создает возможности неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и влечет к произволу, а значит к нарушению конституционных принципов (Выступление Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева на VIII Всероссийском съезде судей. См.: http://www.vrsf.ru).
Среди положительных сторон значимости судебной практики в условиях законотворческих изменений можно отметить существенное ее влияние на повышение эффективности совершенствования действующей нормативно-правовой базы, внесения определенности в законотворческий процесс. Реалией современного правового развития стала хаотичность действующего законодательства, огромное количество принимаемых нормативно-правовых актов, их бессистемность и подчас противоречивость. Судебная практика является критерием единообразия в применении норм, своеобразным ориентиром для толкования законодательства, способом устранения дефектов в законе в тех случаях, когда законодатель «молчит». Восполнение пробелов в законодательстве судом осуществляется в процессе применения правоположений, выработанных судебной практикой и обладающих определенной нормативностью.
Таким образом, суд раскрывает содержание закона, толкуя правовую норму и обеспечивая правильность ее применения, преодолевая неопределенности, пробелы, выполняя функцию «корректировки права». Главное достоинство судебной практики, по нашему мнению, кроется в том, что при принятии новых нормативно-правовых актов законодатель учитывает результаты судейского правотворчества, что в конечном итоге будет способствовать оптимизации механизма обеспечения процесса законотворчества.
В-пятых, следует остановиться на значении кодификации права применительно к механизму обеспечения процесса законотворчества. Кодификация — юридико-технический ответ на потребность в формальной рационализации права, порожденную кризисом источников права, их беспорядочным разрастанием и поиском правовой определенности.
1 См.: Власенко Н.А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения // Журнал российского права. 2013. № 2 (194). С. 41—42.
2 Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2015. С. 101.
3 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации от 7 октября 2009 года // СПС «Гарант» (дата обращения: 22.12.2015).
Как известно, в настоящее время кодификационный процесс далек от завершения. Средства и приемы законодательной техники при составлении кодифицированного акта в механизме обеспечения процесса законотворчества заслуживают особого внимания.
Однако вопрос систематизации и кодификации законодательства, по мысли В.Д. Зорькина, — вопрос не только юридической техники, но и эффективности и жизнеспособности той или иной конкретной правовой системы. Не соблюдены требования систематизации законодательства — открывается возможность ошибочного и произвольного выбора норм, деформируется правоприменительный процесс. Систематизация и кодификация законодательства не является проблемой чисто юридической, а превращается в стратегическую проблему развития общества и государства1.
Справедливости ради надо отметить, что кодификация, хотя и имеет своей целью упорядочивание законодательства, в конечном итоге направлена на построение стройной, логически завершенной системы законодательства. На это обстоятельство обращает внимание Т.Я. Хабриева, отмечая, что кодификация должна быть не целью, а средством построения целостной, согласованной системы правовых актов2. Схожую позицию занимает Т.Н. Рахманина, полагающая, что «.наибольшую отдачу, максимальный эффект дает кодификация, осуществляемая в условиях достаточно развитой, сложившейся, стабильной правовой системы»3.
Актуальной задачей на сегодняшний день является совершенствование теоретической модели построения кодексов и технико-юридической стороны их составления. Кодекс должен включать обязательные части: преамбулу, иметь обозначение и четкое разграничение целей и задач, что выполняет стабилизирующую функцию в правовом регулировании.
Так, например, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 29.06.2015 г. № 190-ФЗ) закрепляет задачи административного судопроизводства. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 28.11.2015 г. № 358-ФЗ) — задачи гражданского судопроизводства. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 14.12.2015 г. № 379-ФЗ) — задачи законодательства об административных правонарушениях.
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 года №1-ФЗ (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 28.11.2015 г. № 358-ФЗ) и Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 05.10.2015 г. № 285-ФЗ) устанавливают и цели, и задачи соответственно уголовно-исполнительного и трудового законодательства.
В отдельных кодексах (Земельном кодексе, Воздушном кодексе, Кодексе внутреннего водного транспорта Российской Федерации и других) вообще не обозначены ни цели, ни задачи.
Кроме того, не во всех кодексах прописаны употребляемые термины и определения, принципы законодательства в той или иной сфере и т. д.
Нестабильность кодифицированного законодательства, при чем в наиболее важных и фундаментальных отраслях (изменений больше всего вносится в Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях). Здесь можно говорить о процессе «декодификации», когда вновь принятый кодекс устаревает сразу после его принятия.
Большое значение имеет «качество» российского законодателя—кодификатора. На сегодняшний день нельзя сказать о высоком уровне профессионализма как федерального, так и регионального законодателя. Эта проблема не новая для российской юриспруденции. Главным недостатком процесса кодификации русского права Г.Ф. Шершеневич считал полное отсутствие юридической подготовки в России, так как применение кодифицированного права предполагает обязательно юридическую под-готовку4.
Цель кодификации — радикальное обновление правового регулирования, устранение несогласованности, разрозненности и противоречий между действующими нормами и в конечном итоге создание единого системного кодификационного акта на основе уже сформулированных правовых положений. Важное свойство кодификации — ее возможность восполнять законодательные пробелы и защититься от правового партикуляризма, достичь правовой определенности.
1 См.: Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных перемен: монография. М.: Норма, 2013. С. 73.
2 См.: Хабриева Т.Я. Кодификация российского законодательства в условиях федеративного государства // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25—26 сентября 2008 года) / под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, Торгово-промышленная палата Нижегородской области, 2009. С. 35.
3 Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 32.
4 См.: Шершеневич Г.Ф. Несколько слов о коммерческих судах // Журнал Министерства юстиции. 1895. № 4. С. 50.
Следует отметить большую роль судебной практики для кодификации законодательства и формулировании практикой правовых положений, являющихся основой для разработки того или иного кодификационного акта. Усмотрение законодателя и принятие им решения о кодификации часто основаны на примерах судебной практики.
В контексте нашего анализа важным ресурсом к повышению качества кодификации будет учение технике кодификации, так называемой кодистике. Развитие кодистики служит обязательным условием успешного проведения кодификации1. Это направление весьма перспективно с точки зрения совершенствования российского механизма обеспечения процесса законотворчества.
Подводя итог сказанному, можно сделать вывод о том, что определенность предполагает стабильность, устойчивость. Достичь правовой определенности возможно с помощью формирования и действия механизма обеспечения процесса законотворчества.
1 См.: Кабрияк Р. Кодификации / пер. с фр. Л.В. Головко. М.: Статут, 2007. С. 290—287.
