CC BY
9Механизм и технологии цифровой политики Российской Федерации в здравоохранении: «цифровые песочницы» и эксперименты как политические инновации
Романец Елена Алексеевна,
Соискатель ученой степени по специальности 5.5.2 «Политические институты, процессы, технологии», кафедра политологии и прикладной политической работы, ФГБОУ ВО «Российский государственный социальный университет» E-mail: Romanec9@mail.ru
Актуальность исследования предопределяют потребности научного обеспечения государственной политики Российской Федерации процессов цифровой трансформации сферы здравоохранения в России, происходящих в связи с широким применением цифровых технологий как в практической медицине, так и в государственном управлении всей системой здравоохранения. Пандемия COVID-19 повысила спрос на цифровые механизмы и технологии в здравоохранении, применение которых позволило органам государственной власти оперативно принимать политические решения по сложнейшим задачам в борьбе с распространением заболевания. В то же время специфика здравоохранения заставляет уделять пристальное внимание существующим рискам использования современных цифровых технологий в данной сфере и необходимости обеспечения гарантии конфиденциальности данных о состоянии здоровья пациентов, врачебной тайны. Это требует тщательной проработки принимаемых политических решений по вопросам цифрового развития отрасли, разработки и внедрения в практику принятия политических решений новых механизмов и технологий цифровой политики в сочетании с рационально усовершенствованными традиционными формами и методами организации функционирования отрасли. Объект исследования - механизм и технологии цифровой политики в здравоохранении Российской Федерации. Предмет исследования - предпосылки, факторы, технологии, используемые механизмом цифровой политики Российской Федерации. Цель исследования - выявление потенциала механизма и технологий цифровой политики Российской Федерации в здравоохранении для трансформации отрасли. Методами исследования является структурно-функциональный анализ, контент-анализ, вторичный анализ статистических и социологических данных.
Научная новизна заключается в применении теоретико-методологических основ политологического исследования и использовании политологических знаний о государственной (публичной) политике, процессах ее формирования, механизмах реализации, к происходящим в здравоохранении трансформационным процессам, выявлении тенденции проникновения в традиционную политику в сфере здравоохранения механизмов и технологий цифровой политики и их потенциала. Практическая значимость работы заключается в разработке предложений по формированию направлений государственной политики в сфере здравоохранения с учетом цифровой повестки, совершенствования практики регулирования и применения новых отдельных механизмов и технологий цифровой политики.
Ключевые слова: государственная политика в сфере здравоохранения, цифровые инновации, механизм цифровой политики Российской Федерации в здравоохранении, технологии цифровой политики Российской Федерации в здравоохранении, цифровая трансформация здравоохранения, экспериментальный правовой режим.
<п ■_
CJ
см оо
Введение
В основе принятия политических решений решающее значение имеет научный анализ фактических данных. Такой анализ необходим для определения целесообразности политического вмешательства, оценки степени одобрения и принятия такого вмешательства со стороны общественности, для повышения подотчетности, объективности, эффективности и результативности политических действий. Спрос на данные и средства измерения для принятия политических решений порождает перенос технологических инструментов, широко применяемых в экономических областях и повседневной жизни, в политическую сферу, процессы и институты.
Начало XXI ознаменовало вступление человечества в цифровую эпоху. Под воздействием цифровых технологий беспрецедентным изменениям подверглись практически все области экономической и социальной сферы. Для здравоохранения, как ключевой отрасли социальной сферы, переход на массовое внедрение цифровых инструментов ускорился в связи с пандемией COVID-19, которая потребовала оперативных решений и механизма их точной реализации на всех уровнях, координации и контроля, изменений самих политических отношений с учетом цифровой повестки.
Переход инновационных процессов в трансформационные на основе цифровых технологий получил устойчивое терминологическое обозначение в науке как «цифровая трансформация». Несмотря на отсутствие единства в определении данного термина, существует обобщенное его понимание, которое дают исследователи Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», как «качественные изменения в бизнес-процессах и моделях деятельности, прежде всего возникающие в рамках цифровых платформ, и значительные социально-экономические эффекты от их реализации» [1, стр. 11]. Цифровую трансформацию можно рассматривать как фактор формирования механизмов и технологий цифровой политики, так как политика не может оставаться статичной в контексте происходящих технологических изменений общественной жизни. При этом цифровая политика Российской Федерации в здравоохранении - это разрабатываемая и реализуемая публичными органами государственной власти с активным участием общественных формирований и иных институтов гражданского общества совокупность целевых установок и задач в сфере здравоохранения. Для разработки и реализации этой политики государство создает специализированный механизм цифровой политики Российской Федерации в здравоохранении, который является частью политической системы России.
Литературный обзор
Вопросам формирования и реализации механизма и технологий политики уделяется внимание в рамках гуманитарных исследований проблем политического воздействия на общественные отношения. В зарубежной ли-
тературе данная тематика рассматривается в контексте изучения публичной политики, которой соответствует термин на английском языке - риЫюроНсу.
В 1927 году вышла монография Д. Дьюи «Общество и его проблемы», в которой раскрыты подходы и различия между частным, приватным и общественным, публичным, при этом под публичным понимается область взаимодействия между людьми, когда последствия такого взаимодействия выходят за рамки только тех, кто взаимодействует и затрагивают интересы многих [5, с. 13]. Рассматривая вопрос политической демократии, автор привел примеры механизмов, обслуживающих практику правления в демократических государствах: всеобщее избирательное право, избранные представители, правление большинства, и отметил, что основная их суть - направленность на усиление роли общественных интересов, как главных ориентиров и критериев деятельности правительства [5, с. 106]. В середине ХХвека немецкий философ Ю. Хабермас сформулировал концепцию публичной сферы и теорию коммуникационного действия. Ю. Хабермас выделял два типа социального действия: стратегическое (воздействие на при помощи угрозы применения санкций или наоборот, вознаграждения) и коммуникативное (согласование и координация действий в целях достижения согласия) [17, с. 92]. Совокупность условий, обеспечивающих коммуникативный консенсус, обозначается понятием «этика дискурса» и рассматривается ученым в качестве инструмента публичной политики. Упрощенное, на наш взгляд, понимание публичной политики выражено в концепции Томаса Р. Дая, согласно которой «государственная политика -это то, что правительства решат делать или не делать» [22, с. 1].
Следует отметить, что на развитие политической мысли оказали влияние фундаментальные направления системного подхода, положенные в основу понятийного аппарата и принципов функционирования политических систем. Л. фон Берталанфи, основоположник общей теории систем сформулировал определение системы как комплекса взаимодействующих элементов [20, с. 143]. В 1948 г. Н. Винер опубликовал работу «Кибернетика, или Управление и связь в животном и машине» [3]., ставшая началом «кибернетики» - науки об управлении системами. Т. Парсонс применил идею системного подхода для сферы политики в работе «О социальных системах» [14, с. 211], которая вышла в 1951 г., а в 1957 г. Д. Истон издал работу, в которой, политическая система общества представлена в виде «черного ящика» с входами, выходами и обратной связью [7, с. 319].
Идеи концепции публичной политики в отечественной политической науке стали популярны с конца 90-х годов XX века, начала XXI века. Основные работы российских политологов концентрируются на общей теории политики и на политических технологиях. Особый вклад в развитие политической мысли внесли такие политологи, как Ю.А. Красин, Л.И. Никовская, В.Н. Якимец, Н.Ю. Беляева, Л.В. Сморгунов и другие. Ю.А. Красин отмечает роль государства, как общенационального института, которое по определению призвано представлять публичные интересы общества [11, с. 10]. Л.И. Никовская, В.Н. Якимец определяют публичную политику как особое качество государственного управления, предполагающей отказ от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений с активным гражданским участием и соответствующими процедурами в принятии властных решений [13]. Н.Ю. Беляева обратила внимание на проблему понимания публичной политики в политической практике в России, отличного от зарубежного теоретического толко-
вания, не как деятельности по защите общественных интересов, а как медийности, информационной открытости в политическом пространстве [2, с. 24]. Л.В. Сморгунов выделил цифровое публичное управление, определяя его как «институционально-процедурная система осуществления перформативных функций государства, организуемая на основе сочетания технополитических принципов рекурсивности, рефлексивной координации, интероперабельности, соучастия и обеспечивающая справедливость решений в сложных (контингентных) контекстах.» [15, с. 12].
Несмотря на значительное количество работ по общим вопросам публичной политики, вопрос формирования и реализации механизма и ее технологий в предметно-отраслевой специфике политической науки недостаточно освещен. Это связано с тем, что данная тематика является предметом изучения в рамках социальных механизмов современных исследований социологического познания. Из имеющихся работ в области политологии можно выделить исследование А.В. Козловой, которая под механизмом понимает совокупность неких структур, определенным образом взаимодействующих между собой в целях изменения состояния или положения социума или его отдельных образований и сторон [8, с. 29]. При таком определении имеются основания для отождествления понятий «механизм» и «система». Структуру как механизма, так и системы образуют относительно самостоятельные элементы, которые можно вычленять из целого при структурно-функциональном анализе. Все элементы механизма и системы взаимосвязаны совместной деятельностью по реализации общих стратегических целей сохранения определенного состояния объекта воздействия или его преобразования. Принципиальное отличие механизма от системы обнаруживается в том, что механизм создается под внешним воздействием, а система может самостоятельно организовываться. Поэтому механизм должен приобретать системные качества для самостоятельной регенерации утраченных элементов или из замены без внешнего вмешательства. Разновидностью социальных механизмов, имеющих ту или иную степень близости с политикой, как совокупностью политических отношений по поводу политической власти, являются политические механизмы. Как научная категория данный термин нашел свое закрепление лишь в отдельных политических энциклопедиях и трактуется как совокупность инструментов реализации политической власти [9, с. 1228]. Здесь следует обратить внимание на использование понятия «инструмент». Вместе с тем, в политологии используется также термин «политическая технология». В трактовке О.Ф. Шаброва политическая технология определяется как «целенаправленно сконструированная совокупность приемов и способов достижения результата, использование которых затрагивает государство и несовпадающие интересы значимых социальных групп» [18, с. 238]. Как форму деятельности политических субъектов, направленную на достижение политического результата и предполагающую совокупность алгоритмизированных действий, процедурных приемов, определяет политическую технологию О.В. Тимофеев. Автор отмечает особую актуальность использования интернет-технологий в социальном управлении и регулировании политических процессов, а также выделяет понятие «политические интернет-технологии», как самостоятельное явление [16, с. 46]. В настоящее время, вместо термина «интернет-технологии» чаще используется «цифровые технологии», так как последний является более актуальным и включает не только технологию «Интернет», но и современные востребованные разработки на осно-
сз о
сг ш
0
1
-1 У
"О ш
сг
ве дополненной реальности и 3D-печати, с принципиально новым механизмом взаимодействия человека и робототехники, беспилотного управления механизмами по радиосвязи.
Таким образом, публичная политика рассматривается как более широкое понятие, включающее в себя деятельность не только институционально-властных структур государства по решению общих проблем, но и общественных. Реализация такой деятельности осуществляется посредством инструментов и технологий политики, с помощью которых политические идеи достижения поставленных целей деятельности обретают конкретные политические формы. Совокупность таких структур, инструментов и технологий формирует механизм политики, объединяющий цели и результаты.
Одной из центральных проблем исследований в области публичной политики является вопрос возникновения новых идей и предложений в конкретных направлениях и областях, формализующийся в принятие политического решения. Эта проблема стоит на стыке разработок в других областях научных знаний, таких как экономика (экономическое развитие) и менеджмент (правление инновациями).
Исследование проблемы инновационного развития рассматривается в работах ученого-экономиста, политолога, социолога и историка экономической мысли Й. Шумпетера, в частности, его книга «Теория экономического развития» [19]. С работами Э. Роджерса связывают обобщение и систематизацию знаний по вопросам внедрения инноваций и вхождение в научный дискурс понятия диффузии инноваций, процесса их распространения [21]. Несмотря на то, что понятия инновации, инновационного развития и диффузии инноваций вошли в научную мысль экономики и наиболее часто исследуются в поле менеджмента и маркетинга, сегодня в академических кругах сложился большой интерес к растущей области понимания политических инноваций и к вопросу роли политики в разработке инновационных решений социальных проблем, особенно под влиянием кризиса проводимых административных реформ начала 1990-х - 2000-х годов, глобальных угроз, связанных с пандемией COVID-19 и повсеместной цифровизации и ухода в «цифру» привычной общественной жизни.
В зарубежном исследовательском поле актуальны вопросы понимания и управления инновациями в сфере государственных услуг (К. Браун, С. Осборн, Е. Со-ренсен, Дж. Торфинг), исследования демократических инноваций, создания институтов гражданского участия, вплетения политических инноваций в существующие демократические системы (Г. Смит, А. Михелс, Й. Майр и другие). В отечественной науке можно встретить работы по темам сетевого политического управления и «совместного управления» в аспекте новых технологий политического участия (Л.В. Сморгунов), инновационного типа развития общества и политических систем (Ю.А. Красин), политических нововведений (Е.В. Голо-вацкий), политических инноваций (Н.Н. Ильчук, Е.Г. Кирсанова, А.Ю. Сунгуров, В.М. Кононов).
В широком смысле политические инновации рассматриваются как существенные изменения в политической системе, мотивированные новыми идеями о политике. В.М. Кононов предлагает следующее определение понятию «политические инновации»: «Таким образом, под политическими инновациями мы будем понимать целе-£2 направленную деятельность государства, ориентирован-^ ную на повышение эффективности и транспарентности ^ политической системы путем нововведений в различных ^ направлениях государственной политики» [10, с. 118]. г При этом автор под инновационной политикой понима-
ет самостоятельное направление деятельности государства, охватывающее все сферы общественной жизни, в области генерации, трансформации и использования инноваций, а под политическими инновациями - структурное явление, которое может проявляться в отдельно взятых областях и направлениях государственной политики. В качестве примера политических инноваций можно привести институт электронного предварительного голосования в представительные органы власти, институт общественных советов при органах исполнительной власти, проектные офисы и ситуационные центры при органах власти - технологические центры управления регионами (платформы ЦУР), порталы обратной связи и сбора инициатив от граждан («Активный гражданин» г. Москва, «Добродел» Московская область, «Народный контроль» Республика Татарстан и др.).
Политической инновацией является так же экспериментальный правовой режим в сфере цифровых инноваций, как особая политическая технология, элемент механизма реализации цифровой политики, позволяющая установить правовое регулирование, отличное от действующего, на определенный период времени, с целью тестирования, проверки эффективности и востребованности технологии для решения социальных проблем с помощью данной цифровой инновации (технологии), которая при минимальных инвестициях и затратах на ее создание и внедрение несет максимальный положительный эффект без рисков для общественного и индивидуального благополучия, нарушения прав и интересов всех участников регулируемых отношений.
Основными инструментами экспериментальных правовых режимов являются: - регуляторные «песочницы» (regulatorysandbox); - правовые акты с указанным сроком окончания действия (sunsetprovision); регуляторные изъятия (regulatorywaivers) [6, с. 131]. Наименование «песочница» экспериментальных правовых режимов не является институционально закрепленным понятием, а используется в научном и прикладном обиходе в качестве устойчивых выражений «регулятивная песочница», «цифровая песочница». Е.А. Куклина, анализируя государственную политику в аспекте реализации цифровой повестки, отметила основное назначение «песочницы» -обеспечение взаимодействия стейкхолдеров, создание демонстрационной среды, обмен знаниями [12, с. 265].
Принято считать, что впервые опыт «песочниц» был отработан в Великобритании в 2014 г. для финансового рынка в программе взаимодействия с финтех-компаниями и их поддержки. Подобные политические методы апробации цифровых инноваций активно применяются в Австралии, Сингапуре, ОАЭ и ряде других стран [4, с. 52-55]. В России в 2021 г. вступил в силу разработанный Министерством экономического развития Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» [23], который позволяет апробировать технологии в условиях правового ландшафта, не прописанного в действующем законодательстве или в рамках регулирования, отличающегося от установленного законом. Механизм экспериментального правового режима (ЭПР) заключается в применении для круга субъектов - участников ЭПР на установленный период времени и на определенной территории специального регулирования, устанавливаемого программой экспериментального режима, утверждаемой Правительством Российской Федерации, для каждого такого ЭПР. Всего законом определено 8 ключевых направлений (сфер) тестирования новых технологий, в которых предлагается применять цифровые инновации., включая медицину.
Результаты
Внедрение для практического применения в различных областях цифровых инноваций производится неравномерно, с разными темпами и затратами, с участием административных институтов или без их вовлечения. К примеру, в бизнесе и производстве товаров, работ и услуг достаточно примеров, когда фирмы, только за счет смены бизнес-модели и внедрения инновационных и прорывных, для своего времени, подходов к ведению бизнеса (без существенных изменений самого продукта) получили долгосрочную прибыль и конкурентное преимущество, а также широкую аудиторию потребителей. В то же время во многих гуманитарных областях процессы внедрения цифровых инноваций сопряжены с довольно высокими затратами, обусловленными в том числе и спецификой самой отрасли, наличием жесткого правового регулирования, сопряжением с особо чувствительными зонами личностных интересов, безопасности и защиты жизни, здоровья, нематериальных сторон жизни потребителя. Одной из таких сфер является здравоохранение. В здравоохранении внедрение цифровых инноваций сопряжено с рядом рисков, начиная от угрозы жизнью и здоровью в случае применения недозрелых технологий, создающих вероятность врачебных ошибок при излишнем доверии врачебного персонала такой технологии, до злоупотреблений использования персональных данных особой категории, к которым относится информация о здоровье пациента. Вот почему внедрение цифровых нововведений в здравоохранении не остается без усиленного внимания со стороны государства и требует особого регулирования.
Для государственных институтов цифровизация и цифровая трансформация создают необходимость решения двух параллельных задач. С одной стороны, необходимо своевременно создавать четкое регулирование, «правила игры» в случае широкого применения новой технологии в практике медицинской помощи в целях недопущения возникновения в реальной жизни потенциальных угроз пользователям технологии, а с другой - обеспечить гибкость регулирования, оперативно снимать цифровые регуляторные барьеры там, где подтверждена устойчивость технологии и ее востребованность, получено одобрение большинства участников взаимодействия о ее актуальности и пользе в решении той или иной проблемы здравоохранения в быстро меняющихся условиях.
Таким образом, механизм цифровой политики Российской Федерации в здравоохранении представляет собой совокупность взаимосвязанных публичных органов власти и институтов гражданского общества, участвующих разработке и реализации с использованием цифровых технологий целей наиболее полного обеспечения прав человека и гражданина на гарантированных статьей 41 Конституции РФ охрану здоровья и медицинскую помощь, оказываемую системой здравоохранения, развитие которой, согласно Конституции РФ, поощряется государством. Особое место в механизме цифровой политики Российской Федерации в здравоохранении занимают технологии апробации цифровых инноваций. Экспериментальный правовой режим, как технология апробации цифровых инноваций, на первый взгляд может выступить не плохим способом решения обозначенной выше двойственной задачи по цифровой трансформации отрасли, однако, для полноценного такого вывода следует оценить практику реализации и промежуточные результаты ее применения.
Начиная с февраля 2021 года Минэкономразвития РФ ведется реестр экспериментальных правовых режимов в соответствии с принятым федеральным законом,
а также инициатив для их установления. По состоянию на 1 апреля 2023 года в реестр включено 141 инициативных предложений от инициаторов (органов власти, коммерческих и государственных организаций) об установлении экспериментальных правовых режимов. Из них в области здравоохранения - 44 инициативы (31%), для 14 инициатив из числа относящихся к здравоохранению принято решение об отказе в установлении режима на стадии первичного рассмотрения инициативы Минэкономразвития, в отношении 15 инициатив принято решение о возможности установления режима при условии устранения замечаний, в отношении оставшихся 15 инициатив принято решение об отказе по итогам рассмотрения инициативы регулирующим органом (Минздравом России). Основные инициативы направлены на расширение нормативного регулирования и апробации механизмов телемедицинских консультаций и дистанционного мониторинга состояния здоровья пациентов (Таблица 1)1.
Таблица 1. Перечень направлений и количества инициативных предложений для установления ЭПР в здравоохранении
П.п. Направления Количество инициатив
1. Расширение возможностей проведения телемедицинских консультаций и расширения возможностей дистанционного наблюдения за состоянием здоровья пациентов 36
2. Организация проведения предрей-совых медицинских осмотров в дистанционном формате с использованием специализированных диагностических комплексов 4
3. Разрешение дистанционной торговли рецептурными лекарственными препаратами 2
4. Использование искусственного интеллекта для анализа цифровых медицинских изображений, детектирования объектов и интерпретации результата 2
Составлено автором на основе данных Реестра экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций
За 1,5 года реализации федерального закона из общего количества инициатив (141) одобрение получено только в отношении 7, в том числе 1 в сфере здравоохранения. Правительством РФ установлен экспериментальный правовой режим (постановление от 9 декабря 2022 г. № 2276) [24], которым предлагается осуществлять дистанционное наблюдение за состоянием здоровья пациентов с использованием информационной си-
Выборка произведена на основе данных Реестра экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций (далее соответственно - реестр, ЭПР) (за исключением направления разработки, апробации и внедрения цифровых инноваций в сфере финансового рынка) ведется Минэкономразвития России и размещается на официальном сайте Минэкономразвития России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 19 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ.https://econ-omy.gov.ru/material/directions/gosudarstvennoe_upravlenie/nor-mativnoe_reguNrovanie_cifrovoy_sredy/eksperimentalnye_pravo-vye_rezhimy/reestr_eksperimentalnyh_pravovyh_rezhimov/ (Дата обращения 01.04.2023 г.)
сз о
сг ш
0
1
-1 У
"О ш
сг
<п
I_
и
см оо
стемы «Персональные медицинские помощники», где будут осуществляться прием, обработка, хранение и передача в медицинские информационные системы медицинских организаций информации о состоянии здоровья пациентов, зафиксированной медицинскими изделиями.
Из данного анализа следует вывод, что технология ЭПР не придает скорости апробации инноваций в здравоохранении. Время, необходимое на подачу инициативы, ее рассмотрения и утверждения соразмерно времени разработки нового правового регулирования (более года), а сроки проведения таких режимов (в основном 3 года) не соответствуют жизненному циклу самой инновации и ее актуальности в практическом применении. Так же сложность реализации ЭПР связана с тем, что инициаторы проектов должны уже на стадии подготовки и внесения инициативного предложения иметь технологическое воплощение предмета инициативы, а также экспериментальные проекты должны запускаться без бюджетного финансирования. Таким образом, практика реализации новой политической технологии внедрения инноваций подлежит дальнейшему изучению и совершенствованию.
Второй технологией апробации новых инициатив в целях последующего нормативного закрепления сформированных бизнес-процессов является принятие правовых актов с указанным сроком окончания действия или так называемые отраслевые «эксперименты». Запрос в системе «Консультант Плюс» по виду нормативного акта «Федеральный закон» и «эксперимент» выдал 27 федеральных законов, устанавливающих особый режим в форме эксперимента. 10 федеральных законов относятся к вопросам цифровой трансформации. Сфера здравоохранения также получила особое регулирование в форме «эксперимента». Федеральный закон от 20.10.2022 г. № 405-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обращении лекарственных средств»» [25] установил проведение в период с 1 марта 2023 года до 1 марта 2026 года в городе федерального значения Москве, в Белгородской и Московской областях эксперимента по осуществлению розничной торговли лекарственными препаратами для медицинского применения дистанционным способом. Такой формат продажи лекарственных препаратов предполагает использование цифровых технологий, в том числе технологию «электронного рецепта».
Сам по себе вопрос о дистанционной торговле лекарственными препаратами имеет долгую предысторию. Пандемия коронавируса и принятые ограничительные меры, в том числе социального дистанцирования и режима изоляции, вызвали беспрецедентный спад деловой, экономической и социальной активности, но в то же время повысили удельный вес дистанционных каналов восполнения социальных потребностей в товарах и услугах, в том числе в сфере здравоохранения и лекарственного обеспечения. Меры предосторожности, которые применялись для лиц старше 65 лет, совсем не учитывали потребности лиц с хроническими заболеваниями. Обеспечение таких лиц лекарствами стало наисложнейшей проблемой, которую регионы решали кто как мог. В течение всего 2020 года представители аптечных сетей и сообщества пациентов, нуждающихся в лекарственной терапии, неоднократно заявляли о невозможности покупки лекарств в условиях ограничений, введенных в связи с коронавирусной инфекцией. Жалобы пациентов поступали не только на отсутствие самих лекарств в аптеках, но и на несовершенство механизмов их получения и покупки.
17 марта 2020 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Указ № 187 «О розничной торговле лекарственны-
ми препаратами для медицинского применения» [28], согласно которому Федеральным законом от 3 апреля 2020 г. № 105-ФЗ [27] приняты изменения Федерального закона от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» [26], разрешившие дистанционную (через сеть Интернет) розничную торговлю лекарственными препаратами, кроме отпускаемых по рецепту. Подзаконным актом постановлением Правительства РФ от 16.05.2020 г. № 697 утвержден порядок осуществления такой торговли [29]. После снятия регуляторных ограничений стали формироваться новые цифровые отношения классической триады участников (врач -пациент - аптека) с: маркетплейсами агрегаторами службой доставки.
Новый этап расширения дистанционной торговли лекарственными препаратами связан с реализацией поручения Президента Российской Федерации от 3 февраля 2022 г., данного по итогам встречи с членами Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», о проведении эксперимента по розничной торговле лекарственными препаратами для медицинского применения, отпускаемыми по рецепту на лекарственный препарат, дистанционным способом [30], а в октябре 2022 г. -принятие федерального закона, устанавливающего его провидение [25].
Приведенный пример показал, что на запуск экспериментального правового режима с соблюдением всех требуемых бюрократических процедур в среднем требуется более 1,5 лет, а на продвижение инновации через новые политические технологии прямого взаимодействия с главой государства и реализацию его поручений посредством запуска отраслевого эксперимента - около 6 месяцев.
Наличие правового регулирования и формы проведения «эксперимента», высокая скорость запуска инноваций свидетельствует о том, что законодательство о «цифровых песочницах» сложно применимо в здравоохранении, в связи с чем регуляторы в лице высших органов государственной власти и управления сферой экономики, финансов и здравоохранения прибегают к политическим технологиям внедрения в практику инноваций, позволяющих оперативно апробировать социально необходимую технологию, «пилотные проекты» с закрепленными параметрами их проведения в подзаконных отраслевых нормативных актах.
Обсуждения
В целом, приведенные примеры эксперимента и ЭПР отвечают признакам политических технологий, точнее, новых технологий цифровой политики. Они направлены на решение общественных проблем, возможность запуска закреплена в том числе и за негосударственными структурами (инициатором может любое юридическое лицо, индивидуальный предприниматель), а значит благодаря им обеспечивается политическое участие в решение общих проблем представителей от общественных структур, возможность соучастия одобрения обществом сложных политических решений.
Специфика отрасли здравоохранения создает определенные ограничения, связанные с внедрением инноваций и новых цифровых технологий. Врачебная тайна и отнесение сведений о здоровье к специальным персональным данным, высокий риск врачебных ошибок, влияющих на жизнь и здоровье пациентов, требуют тщательной проработки принимаемых решений. В целом, тестирование и апробация новых технологий в медицине, например, таких как эксперимент по дистанционной продажи рецептурных лекарств, можно считать оправдан-
ным, но сами применяемые формы такой апробации требуют дальнейшего совершенствования.
Необходимо при проведении эксперимента или при запуске ЭПР заложить следующие ключевые параметры.
1) Правила проведения эксперимента или ЭПР, включая вопросы доступа к данным о медицинских назначениях, и далее экспериментальное отраслевое регулирование не должны содержать условий, влияющих на качество их проведения: территориальные ограничения, условия, усложняющие подключение к эксперименту дополнительных регионов, перенос правового регулирование порядков проведения на региональный уровень без установок единых правил для всех регионов.
2) Все разрешительные механизмы допуска участников к эксперименту не должны содержать избыточных требований и барьеров, создавать необоснованные издержки для бизнеса, побуждающие отказаться от участия в нем.
3) Расширению границ реализации эксперимента должна предшествовать проверка цифровой готовности государственных информационных систем к информационному обмену всех участников.
4) Используемые в эксперименте технологии и сам эксперимент не должны создавать «цифровое неравенство» для основных потребителей - пациентов, особенно по критерию территориального проживания, доступа к цифровым услугам и сервисам с государственным участием.
Заключение
Результаты проведенного исследования позволяют утверждать, что с развитием цифровых технологий в сфере публичной политики появляются и новые технологии цифровой политики, такие как экспериментальные правовые режимы и отраслевые эксперименты, как особые политико-правовые адаптационные инструменты, призванные обеспечить гибкость и быстроту реакции правительств на новые глобальные вызовы и требования общества по решению социальных проблем с соблюдением охранительной и защитной функции государства, сочетание политики управления и поддержки устойчивости с политикой развития. Данные технологии следует рассматривать и как возможность выявления цифровых инноваций, их стимулирования и развития, предоставления возможности инициаторам инноваций получить доступ к публичной сфере и влиять на правовое регулирование с учетом имеющегося опыта создания и применения инновации.
К сожалению, экспериментальные правовые режимы отягощены излишней бюрократизацией, длительностью запуска и проведения и могут создавать риски. Основные области таких рисков - антимонопольная, информационная безопасность, защита персональных данных. Больший доступ к инициации и проведению проектов ЭПР, а значит и к быстрому доступу к новым сферам рынка и областям монетизации бизнеса, могут иметь наиболее крупные и длительно работающие компании, чем новые участники рынка, так как первые обладают большими ресурсами, в том числе административного лобби. Эта проблема требует дальнейшей проработки и освещения.
Литература
1. Абдрахманова Г. И., Быховский К.Б., Веселит-
ская Н.Н., Вишневский К.О., Гохберг Л.М. и др.
Цифровая трансформация отраслей: стартовые ус-
ловия и приоритеты: докл. к XXII Апр. междунар. науч. конф. по проблемам развития экономики и общества, Москва, 13-30 апр. 2021 г.; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2021. - 239 с.
2. Беляева Н.Ю. Публичная политика в России: сопротивление среды. - Полис. Политические исследования. 2007. № 1. С. 22-32. URL: https://doi. org/10.17976/jpps/2007.01.03. (дата обращения 11.07.2023).
3. Винер Н. Кибернетика, или Управление и связь в животном и машине / Пер. с англ. И.В. Соловьева и Г.Н. Поварова; Под ред. Г.Н. Поварова. 2-е издание. М.: Наука; Главная редакция изданий для зарубежных стран, 1983. - 344 с.
4. Достов В.Л., Шуст П.М., Леонова А.В. Внедрение «регулятивных песочниц» на финансовом рынке Великобритании - первый опыт // Ученые записки Международного банковского института. Вып. № 4 (22) / Под науч. ред. М.В. Сиговой. - СПб.: Изд-во МБИ, 2017. - 184 с.
5. Дьюи Дж. Общество и его проблемы / Пер. с англ. И.И. Мюрберг, А.Б. Толстова, Е.Н. Косиловой. - М.: Идея-Пресс, 2002. - 160 с.
6. Завьялова Е.Б., Крыканов Д.Д., Патрунина К.А. Механизм регуляторных «песочниц» для внедрения цифровых инноваций: опыт внедрения экспериментальных правовых режимов на национальном и наднациональном уровне // Право и управление XXI век // № 4(53) / 2019. С. 130-136.
7. Истон Д. Категории системного анализа политики // Политология: Хрестоматия. Сост.: проф. М.А. Ва-силик, доц. М.С. Вершинин. М.: Гардарики, 2000. С. 319-331. URL: http://grachev62.narod.ru/hrest/ сЬ^27.Мт^.(дата обращения 11.07.2023).
8. Козлова А.В. Политические механизмы обеспечения безопасности государства в экономической сфере: автореф. дис. д-ра полит. наук. М., 2009. 357 с.
9. Колобова Г.А. Политический механизм: анализ категории // Вестник Башкирск. ун-та. 2010. № 4. URL: https://cyberleninka.ru/artide/n/politicheskiy-mehamzm-analiz-kategorii (дата обращения: 12.07.2023).
10. Кононов В.М. Инновационная политика и политические инновации как фактор состоятельности и конкурентноспособности современного государства // Вестник ТГУ. 2014. № 11 (139). URL: https:// cyberleninka.ru/artide/n/innovatsionnaya-politika-i-poNticheskie-innovatsii-kak-faktor-sostoyatelnosti-i-konkurentnosposobnosti-sovremennogo-gosudarstva (дата обращения: 19.06.2023).
11. Красин Ю.А. Публичная сфера и публичная политика в российском измерении // Полития. 2004. № 3. С. 5-23.
12. Куклина Е. А. «Регулятивные песочницы» как эффективный механизм реализации цифровой повестки // Большая Евразия: развитие, безопасность, сотрудничество. 2019. № 2-1. С. 265-267. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/regulyativnye-pesochnitsy-kak-effektivnyy-mehanizm-realizatsii-tsifrovoy-povestki (дата обращения: 14.06.2023).
13. Никовская Л.И., Якимец В.Н. Особенности публичной политики в регионах России: состояние и современные вызовы // ПОЛИТЭКС. 2010. № 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-publichnoy-politiki-v-regionah-rossii-sostoyanie-i-sovremennye-vyzovy (дата обращения: 12.07.2023).
14. Парсонс Т. О социальных системах / Под ред. В.Ф. Чесноковой и С.А. Блановского. М.: Академический Проект, 2002. - 832 с.
сз о
сг
=Е
0
1
-1 У
-о
=Е СГ
15,
16,
17,
18,
19,
20,
21
22
23
24
25
26
27
28
9<
Сморгунов Л.В. Публичная политика: Институты, цифровизация, развитие: Коллективная монография / Под ред. Л.В. Сморгунова. - М.: Аспект Пресс, 2018. - 349 с.
Тимофеев О.Ф. Понятийные проблемы политических интернет-технологий: поиск адекватной интерпретации // Власть. 2011. № 7. С. 157-163. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatiynye-problemy-politicheskih-internet-tehnologiy-poisk-adekvatnoy-interpretatsii (дата обращения: 14.07.2023). Хабермас Ю. Моральное сознание и коммуникативное действие / пер. с нем. С.В. Шачин; отв. ред. Б.В. Марков. СПб.: Наука, 2006. 377 с. Шабров О.Ф. Политические технологии // Знание. Понимание. Умение. 2012. № 4. С. 328-330. Шумпетер Й.А. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо, 2007. С. 132-133.
Bertalanffy L. von. General System Theory - A Critical Review // General Systems. Vol. VII. 1962. Перевод Н.С. Юлиной.URL: http://grachev62.narod. ru/bertalanffy/bertalanffy_1.html (дата обращения 11.07.2023).
Rogers E.M. Diffusion of innovations (4 th. ed.). N. Y.: The Free Press, 1995. Р.236.
Thomas R. Dye Understanding public policy / Thomas R. Dye, McKenzie Professor of Government Emeritus, Florida State University. - Fifteenth edition. 2016. https://handoutset.com/wp-content/uploads/2022/06/ Understanding-public-policy-Dye-Thomas-R.pdf. (дата обращения: 11.07.2023).
Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации. Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 258-ФЗ (редакция от 02.07.2021 г.) URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_358738/ Об установлении экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций и утверждении Программы экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций по направлению медицинской деятельности с применением технологий сбора и обработки сведений о состоянии здоровья и диагнозов граждан в отношении реализации инициативы социально-экономического развития Российской Федерации «Персональные медицинские помощники: Постановление Правительства РФ от 09.12.2022 № 2276 (ред. от 01.03.2023) URL: https://www.garant.ru/hotlaw/federal/1591190/ (Дата обращения 01.04.2023 г.)
О внесении изменений в Федеральный закон «Об обращении лекарственных средств»: Федеральный закон от 20.10.2022 г. № 405-ФЗ URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_429415/ (Дата обращения 01.04.2023). Об обращении лекарственных средств: Федеральный закон от 12.04.2010 г. № 61-ФЗ https://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_LAW_99350/ (Дата обращения 01.04.2023).
О внесении изменений в статью 15.1 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «Об обращении лекарственных средств». Федеральный закон от 03.04.2020 г. № 105-ФЗ [Интернет]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_349322/ (Дата обращения 01.04.2023). О розничной торговле лекарственными препаратами для медицинского применения. Указ Президента РФ от 17.03.2020 г.№ 187 URL: https://www.consult-
ant.ru/document/cons_doc_LAW_347818/ (Дата обращения 01.04.2023).
29. Об утверждении Правил выдачи разрешения на осуществление розничной торговли лекарственными препаратами для медицинского применения дистанционным способом, осуществления такой торговли и доставки указанных лекарственных препаратов гражданам и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу розничной торговли лекарственными препаратами для медицинского применения дистанционным способом. Постановление Правительства РФ от 16.05.2020 N697 (ред. от 31.05.2021). URL: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_352724/ (Дата обращения 01.04.2023).
30. Перечень поручений по итогам встречи с членами Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», состоявшейся 3 февраля 2022 года. (от 26 апреля 2022 года № Пр-740). URL: http://www. kremlin.ru/acts/assignments/orders/68298/print
THE MECHANISM AND TECHNOLOGIES OF THE DIGITAL POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION IN HEALTHCARE: "DIGITAL SANDBOXES" AND EXPERIMENTS AS POLITICAL INNOVATIONS
Romanets E.A.
Russian State Social University
The relevance of the study is predetermined by the needs of scientific support of the state policy of the Russian Federation for the processes of digital transformation of the healthcare sector in Russia, occurring in connection with the widespread use of digital technologies both in practical medicine and in public administration of the entire healthcare system. The COVID-19 pandemic has increased the demand for digital mechanisms and technologies in healthcare, the use of which has allowed public authorities to quickly make political decisions on the most difficult tasks in the fight against the spread of the disease. At the same time, the specifics of health care make it necessary to pay close attention to the existing risks of using modern digital technologies in this area and the need to ensure the confidentiality of patient health data and medical confidentiality. This requires a thorough study of the political decisions made on the digital development of the industry, the development and implementation in the practice of political decision-making of new mechanisms and technologies of digital policy in combination with rationally improved traditional forms and methods of organizing the functioning of the industry.
The object of the study is the mechanism and technologies of digital policy in the health care of the Russian Federation. The subject of the study is the prerequisites, factors, technologies used by the digital policy mechanism of the Russian Federation. The purpose of the study is to identify the potential of the mechanism and technologies of the digital policy of the Russian Federation in healthcare for the transformation of the industry. The research methods are structural and functional analysis, content analysis, secondary analysis of statistical and sociological data.
Scientific novelty lies in the application of the theoretical and methodological foundations of political science research and the use of political science knowledge about state (public) policy, the processes of its formation, implementation mechanisms, to the transformational processes taking place in healthcare, identifying the trend of penetration into traditional healthcare policy of the mechanisms and technologies of digital policy and their potential. The practical significance of the work lies in the development of proposals for the formation of state policy directions in the field of healthcare, taking into account the digital agenda, improving the practice of regulation and the application of new individual mechanisms and technologies of digital policy.
Keywords: state policy in the field of healthcare, digital innovations, mechanism of the digital policy of the Russian Federation in healthcare, technologies of the digital policy of the Russian Federation in healthcare, digital transformation of healthcare, experimental legal regime.
References
1. Abdrakhmanova G. I., Bykhovskiy K.B., Veselitskaya N.N., Vishnevsky K.O., Gokhberg L.M. et al. Digital transformation of industries: starting conditions and priorities: Dokl. to XXII Apr. intl. scientific conf. on Problems of Development of the Economy and Society, Moscow, 13-30 April. 2021; National research University "Higher School of Economics". - M.: Ed. house of the Higher School of Economics, 2021. - 239 p.
2. Belyaeva N. Yu. Public policy in Russia: environmental resistance. - Polis. Political studies. 2007. No. 1. S. 22-32. URL: https://doi.org/10.17976/jpps/2007.01.03. (accessed 11.07.2023).
3. Viner N. Cybernetics, or Control and Communication in the Animal and the Machine / Per. from English. I.V. Solovyov and G.N. Povarova; Ed. G.N. Povarov. 2nd edition. M.: Nauka; Main edition of publications for foreign countries, 1983. - 344 p.
4. Dostov V.L., Shust P.M., Leonova A.V. The introduction of "regulatory sandboxes" in the UK financial market - the first experience // Scientific notes of the International Banking Institute. Issue. No. 4 (22) / Under scientific. ed. M.V. Sigova. - St. Petersburg: MBI Publishing House, 2017. - 184 p.
5. Dewey J. Society and its problems / Per. from English. I.I. Murberg, A.B. Tolstova, E.N. Kosilova. - M .: Idea-Press, 2002. -160 p.
6. Zavyalova E.B., Krykanov D.D., Patrunina K.A. The mechanism of regulatory "sandboxes" for the introduction of digital innovations: the experience of implementing experimental legal regimes at the national and supranational levels // Law and Management XXI century // No. 4 (53) / 2019. P. 130-136.
7. Easton D. Categories of system analysis of politics // Political Science: Reader. Comp.: prof. M.A. Vasilyk, Assoc. M.S. Versh-inin. M.: Gardariki, 2000. S. 319-331. URL: http://grachev62. narod.ru/hrest/chapt27.htm#s. (Accessed 07/11/2023).
8. Kozlova A.V. Political mechanisms for ensuring the security of the state in the economic sphere: author. dis. Dr. Polit. Sciences. M., 2009. 357 p.
9. Kolobova G.A. Political mechanism: category analysis // Bulletin of Bashkirsk. university 2010. No. 4. URL: https://cyberleninka. ru/article/n/politicheskiy-mehanizm-analiz-kategorii (Date of access: 07/12/2023).
10. Kononov V.M. Innovation policy and political innovations as a factor of viability and competitiveness of the modern state // Bulletin of TSU. 2014. No. 11 (139). URL: https://cy-berleninka.ru/article/n/innovatsionnaya-politika-i-politicheskie-innovatsii-kak-faktor-sostoyatelnosti-i-konkurentnosposobnosti-sovremennogo-gosudarstva (date of access: 06/19/2023).
11. Krasin Yu.A. Public sphere and public policy in the Russian dimension // Politiya. 2004. No. 3. S. 5-23.
12. Kuklina E. A. "Regulatory sandboxes" as an effective mechanism for implementing the digital agenda // Greater Eurasia: development, security, cooperation. 2019. No. 2-1. pp. 265-267. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/regulyativnye-pesochnitsy-kak-effektivnyy-mehanizm-realizatsii-tsifrovoy-povestki (Date of access: 06/14/2023).
13. Nikovskaya L.I., Yakimets V.N. Peculiarities of public policy in the regions of Russia: current state and challenges // PO-LITEKS. 2010. № 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ osobennosti-publichnoy-politiki-v-regionah-rossii-sostoyanie-i-sovremennye-vyzovy (Date of access: 07/12/2023).
14. Parsons T. On social systems / Ed. V.F. Chesnokova and S.A. Blanovsky. M.: Academic Project, 2002. - 832 p.
15. Smorgunov L.V. Public policy: Institutions, digitalization, development: Collective monograph / Ed. L.V. Smorgunova. - M.: Aspect Press, 2018. - 349 p.
16. Timofeev O.F. Conceptual problems of political Internet technologies: the search for an adequate interpretation // Power. 2011. No. 7. pp. 157-163. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ ponyatiynye-problemy-politicheskih- i nternet-tehnologiy-poisk-adekvatnoy-interpretatsii (date of access: 07/14/2023).
17. Habermas Yu. Moral consciousness and communicative action / per. with him. S.V. Shachin; resp. ed. B.V. Markov. St. Petersburg: Nauka, 2006. 377 p.
18. Shabrov O.F. Political technologies // Knowledge. Understanding. Skill. 2012. No. 4. pp. 328-330.
19. Schumpeter J.A. Theory of economic development. Capitalism, socialism and democracy. M.: Eksmo, 2007. S. 132-133.
20. Bertalanffy L. von. General System Theory - A Critical Review // General Systems. Vol. VII. 1962. Translation by N.S. Yulina. URL: http://grachev62.narod.ru/bertalanffy/bertalanffy_1.html (accessed 07/11/2023).
21. Rogers E.M. Diffusion of innovations (4th ed.). N. Y.: The Free Press, 1995. P. 236.
22. Thomas R. Dye Understanding public policy / Thomas R. Dye, McKenzie Professor of Government Emeritus, Florida State University. - Fifteenth edition. 2016. https://handoutset.com/ wp-content/uploads/2022/06/Understanding-public-policy-Dye-Thomas-R.pdf. (date of access: 07/11/2023).
23. On experimental legal regimes in the field of digital innovation in the Russian Federation. Federal Law No. 258-FZ of July 31, 2020 (as amended on July 2, 2021) URL:
24. On the establishment of an experimental legal regime in the field of digital innovations and the approval of the Program of the experimental legal regime in the field of digital innovations in the field of medical activity using technologies for collecting and processing information about the state of health and diagnoses of citizens in relation to the implementation of the initiative for the socio-economic development of the Russian Federation "Personal medical assistants: Decree of the Government of the Russian Federation of December 9, 2022 No. 2276 (as amended on March 1, 2023) URL: https://www.garant.ru/hotlaw/feder-al/1591190/ (Accessed on April 1, 2023)
25. On Amendments to the Federal Law "On the Circulation of Medicines": Federal Law No. 405-FZ of October 20, 2022.
26. On the circulation of medicines: Federal Law No. 61-FZ of April 12, 2010 https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_99350/ (Accessed on April 1, 2023).
27. On Amendments to Article 15.1 of the Federal Law "On Information, Information Technologies and Information Protection" and the Federal Law "On the Circulation of Medicines". Federal Law No. 105-FZ of April 3, 2020 [Internet]. URL: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_349322/ (Accessed 04/01/2023).
On retail trade in medicines for medical use. Decree of the President of the Russian Federation of March 17, 2020 No. 187 URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_347818/ (Accessed on April 1, 2023).
On Approval of the Rules for Issuing a Permit for Remote Retail Sale of Medicinal Products for Medical Use, Such Trade and Delivery of the Said Medicinal Products to Citizens, and Amendments to Certain Acts of the Government of the Russian Federation Concerning Remote Retail Sale of Medicinal Products for Medical Use. Decree of the Government of the Russian Federation of May 16, 2020 N697 (as amended on May 31, 2021). URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_352724/ (Accessed 04/01/2023).
30. List of instructions following the meeting with members of the All-Russian public organization "Business Russia", held on February 3, 2022. (dated April 26, 2022 No. Pr-740). URL: http:// www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/68298/print
28
29
C3
o
"O
IE CT
