CC BY
223
Истомина Т.А.
МАТЕРИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В ПЕРИОД ЗАРОЖДЕНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ:
ОТ СИСТЕМЫ КОРМЛЕНИЙ К ДЕНЕЖНОМУ СОДЕРЖАНИЮ
Государственная служба является тем звеном, которое способно обеспечить единство правового и организационного пространство любого государства, эффективность управления в масштабах страны. Роль госслужбы особенно возрастает в условиях выхода из финансово-экономического кризиса, когда от профессионализма, коррупционной устойчивости, умения служащих своевременно и эффективно решать задачи государственного управления зависит нормальное функционирование рыночной экономики, сохранение социальной стабильности в обществе, а также обеспечение и защита законных прав и интересов граждан. В связи с этим ученое сообщество в последнее время уделяет значительное внимание исследованию вопросов повышения эффективного функционирования государственной службы. Также важным является уяснение взаимного влияния тех или иных аспектов правового регулирования государственной службы с решением задач, стоящих перед обществом и государством.
Государственная служба не является статичным явлением. Она постоянно трансформируется, чтобы отвечать потребностям государства на том или ином этапе его исторического развития. Изучение особенностей государственной службы в историческом аспекте представляет интерес не только с точки зрения применения накопленного опыта в настоящее время. Постепенно формировавшаяся правовая база устанавливала различные основы общественных отношений в этой сфере деятельности государства. К вопросам правового регулирования относились: порядок приема и замещения должностей; порядок прохождения службы; требования, предъявляемые к гражданским служащим и меры их ответственности, а также вопросы материального обеспечения. В данной статье приводятся результаты исследования материального обеспечения госслужащих в период зарождения и становления отечественной государственной службы. Этот показатель характеризует не только и не столько саму государственную службу в
тот или иной период, но и цели, которые были поставлены государством, создавшим такую правовую систему, а также характер методов, которые применялись для решения этих задач.
Основы государственного управления и, соответственно, государственной службы были заложены еще в Древней Руси. Служба в древнерусском государстве строилась на принципах вассалитета [2, с.10]. В соответствии с нормами «Краткой Русской правды» дружинники пользовались рядом привилегий, так как в то время предпочтение отдавалось силовым методам решения внутренних и внешних задач, стоявших перед государством. В частности, князь был обязан содержать свою дружину, одаривать ее членов, устраивать пиры, которые по своей сути доказывали единство князя и его дружины [6, с. 4]. В основном средства на обеспечение дружины добывались за счет завоевательных походов, отчисления дани, судебных сборов и т.п. Подобный подход к материальному обеспечению служивых людей способствовал централизации княжеской власти и укреплению обороноспособности княжеств. А в связи с тем, что процедура материального вознаграждения за службу не была нормативно закреплена, росла зависимость дружинников от князя, который одаривал их по своему усмотрению. Никто из них не мог знать точный размер своего вознаграждения за определенный период времени.
Гражданской службе, а точнее ее нормативному закреплению, также не уделялось должного внимания. Первоначально категория людей, управляющих княжеским двором (тиуны и старосты), была зависима, то есть это были не вольные слуги, а холопы (рабы). В начале XI в. наметилась тенденция обрастания дружинников собственностью. Часть из них становилась слугами при дворе и в княжеском хозяйстве, а также сборщиками налогов и писцами. Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» - собирательное название лиц, находившихся в услужении своего князя [2, с. 11].
В связи с произошедшими изменениями потребовалось формирование новой системы материального обеспечения государственных служащих. В качестве такого способа было избрано «кормление», предполагавшее передачу этим служителям в управление части земель с наложением обязанности осуществлять исполнительно-распорядительные функции и предоставлением права облагать население различного рода поборами [6, с. 4].
Безусловно, подобная система обеспечивала большую стабильность для служащего, который получил возможность определять размер вознаграждения самостоятельно и не зависеть в этом вопросе от князя. Однако отсутствие ограничений на размер обременения делало подобную систему несправедливой по отношению к населению этих земель. Более того, подобный способ материального обеспечения в совокупности с принципом местничества при назначении на должности (чем более родовит человек, тем более высокий пост он занимал) делал государственную службу забюрократизированной и малоэффективной. Чиновнику не было необходимости проявлять усердие на службе. Получив заветную должность, он получал материальное содержание, фактический размер которого он мог определять самостоятельно.
Дальнейшая централизация русского государства изменила характер государственной службы, что привело к формированию на Руси «служилого государства», в условиях которого отдельные сословия могли сохранить себя только при условии несения службы на благо государя.
Основой новой государственности стала система отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу - как военную, так и гражданскую - земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы.
Проведенная в 30-50-е гг. XVI в. «губная реформа» не только разделила страну на административные округа и положила начало развитию местного самоуправления, но и окончательно ликвидировала систему «кормлений» царских управленцев во второй половине XVI в., когда им были установлены определенные нормы поместных окладов (земельных наделов) и денежное жалование. Следует отметить, что это была не заработная плата, а деньги, которые жаловались царем за верную службу, поскольку служба еще не являлась государственной, оставаясь по-прежнему государевой.
Важной вехой в развитии государственной службы в России являлись годы правления Петра I. Фактически сформировав государственную службу в современном ее понимании, выделив ее виды, определив правовой статус государственного служащего, он не мог обойти стороной вопрос их материального обеспечения. Если до петровских реформ денежное жалование было дополнением к поместному и натуральному стимулированию, то в 1715-1717 гг. оно приобретает самостоятельный характер. Для всех административных должностей были установлены годовые денежные оклады, которые различались для служащих цен-
тральных и местных органов, а также для служащих различных приказов [4, с. 388-390].
Таким образом, помимо поместного оклада и различных способов натурального стимулирования появилось подобие системы оплаты труда государственных служащих. Немаловажен тот факт, что этот первый шаг к нормативному закреплению денежного содержания государственных служащих был сделан Петром I, который понимал, что применявшиеся ранее подходы не способствуют повышению эффективности государственного управления.
С точки зрения прав самих государственных служащих, это также положительное изменение, поскольку стройная система законодательства, закрепляющего статус государственных служащих, является фактором, обеспечивающим их стабильность, а, следовательно, и положительно влияющим на качество выполнения ими своих обязанностей.
Окончательный перевод служащих на денежное содержание был завершен в годы царствования Екатерины II. 15 декабря 1763 г. был принят манифест «О постановлении штатов различным присутственным местам; об учреждении в Сенате, в Юстиционной, Вотчинной и Ревизионной коллегиях Департаментов; о разделении по оным дел; о небытии Сибирскому и Розыскному Приказам, Печатным и Раскольнической Конторам и особому Коммерц-Коллегии Комиссарству; о неимении при присутственных местах Коллегий и Титулярных юнкеров; об учреждении при Кадетском Сухопутном Корпусе и Московском Университете классов Российской Юриспруденции и о приготовлении детей из разночинцев и приказного чина для определения в Присутственные места в копиисты, об их обучении и содержании за казенный счет» [3, с. 221-227], который в числе прочих решал ряд вопросов о назначении жалования чиновникам.
Манифест определял зависимость размера жалования не от чина, а от занимаемой должности. Таким образом, повышение в чине при условии нахождения на той же должности не влекло увеличение жалования. Также был установлен порядок выплаты вознаграждения мелким канцелярским служащим, которые не имели четко определенного штатного оклада. Предусматривалась возможность дифференцированного подхода к оплате труда в зависимости от их способностей и прилежания. Кроме того, должностные лица получили право регулировать количественный состав низших государственных служащих при условии не превышения положенный штатной численности. Если было возможно
осуществление функций меньшим числом низших служащих, то сэкономленные таким образом средства могли быть потрачены на дополнительные выплаты.
Несмотря на введение денежного жалования, по-прежнему практиковалось награждение чиновников за службу землями и крестьянами, носившее характер некой милости со стороны царей, и не являвшееся обязательным. Таким образом, лишь к концу XIX в. в России произошел окончательный переход к денежному содержанию государственных чиновников.
Повышением примерно вдвое окладов большинству государственных служащих, введением жалования низшему звену служащих правительство стремилось улучшить работу государственного аппарата, поднять престиж гражданской службы, ее привлекательность для образованных людей. Полная ликвидация остатков системы кормлений и повсеместный переход на денежно-окладное содержание чиновников, его превращение в главный источник материального обеспечения служащих способствовали повышению уровня организации государственного управления [5, с. 208].
Именно в годы правления Екатерины II были заложены основы материального обеспечения государственных служащих, при котором размер вознаграждения зависел от объективных показателей, таких, как уровень образования, способности чиновника, а также его отношение к исполнению своих обязанностей. Это, безусловно, отразилось и на качестве государственного управления. Недаром это время называют золотым веком государственной службы.
Очевидно, что вопрос денежного содержания не мог остаться вне поля зрения законодателя. В зависимости от политической обстановки, а также задач, стоящих перед государством, устанавливались способы и порядок выплаты денежного вознаграждения государственным служащим.
Закрепляя особенности порядка вознаграждения лиц различных сословий, подчеркивалось преимущественное положение одних по отношению к другим. Кроме того, методом такого правового регулирования устанавливалась зависимость чиновников от государства, а также служащих от своих начальников, с целью четкого выполнения их распоряжений, а, следовательно, и задач, которые должно было решать то или иное ведомство.
Анализ определения порядка установления денежного содержания государственных служащих в различные исторические периоды позволяет сделать вывод о том, что это не только элемент определения их правового статуса, но и
юридические основы для решения задач, стоящих перед государством и его правителями в сфере государственного управления.
В настоящее время во многих областях жизнедеятельности российского общества осуществляются полномасштабные преобразования. Такие преобразования давно назрели и в деятельности государственного аппарата, в работе его персонала - государственных служащих. Однако неоднократные попытки реформировать данный институт не принесли желаемого результата [1, с. 26].
Для современной России одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации госслужбы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активного взаимодействия с институтами гражданского общества. Именно этот институт призван претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования, обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан, а также защиту от посягательств извне.
Поставленная еще в 90-е годы задача повышения эффективности государственной службы окончательно не решена и в настоящее время. Иллюстрацией этого являются все новые мероприятия, направленные на повышение доверия населения к государственным служащим, совершенствование их работы с населением (например, создание электронного Правительства), сокращение числа государственных служащих с целью оптимизации выполнения министерствами и ведомствами своих функций и т.п.
Вопросам совершенствования оплаты труда также уделяется внимание, однако, только в русле повышения окладов. При этом исторический опыт свидетельствует о том, что правовое регулирование оплаты труда, а точнее новые концептуальные подходы к ее структуре, могут не только способствовать повышению статуса государственных служащих и предупреждению коррупции, но и повысить эффективность работы государственного аппарата.
Система оплаты труда государственных служащих способна стать тем механизмом, при помощи которого могут быть решены многие стоящие перед государством задачи. Создание эффективного механизма материального стимулирования государственных служащих, а именно установление зависимости разме-
ра их денежного содержания от результатов работы, способно увеличить производительность труда, а также качество выполнения ими своих обязанностей, что отразится на эффективности государственной службы в целом.
* * *
1. Буравлев Ю.М. Государственная служба России - реформа управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 5. С. 26-31
2. Государственная гражданская служба: учебник / под ред. В.Г. Игнатова. М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов-на/Д: Издательский центр «Март», 2005. 512 с.
3. Законодательство Екатерины II: в 2 т. М.: Юрид. лит-ра, 2000. Т.1. 760 с.
4. Законодательство Петра I. М.: Юрид. лит-ра, 1997. 808 с.
5. Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М.: РАГС, 2003. 506 с.
6. Румянцева В.Г., Меньшикова И.В. Генезис института государственной службы в России // История государства и права. 2008. № 8. С. 4-7
