CC BY
34№1 (19) 2010
А.Н. Королева
МАНДАТ ДЕПУТАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Наука государствоведения при рассмотрении депутатского мандата в указанном значении выделяет два основных вида мандата: императивный и свободный. В самом общем виде под императивным мандатом следует понимать полномочия, полученные депутатом от избирателей при условии, что он обязан обеспечивать взаимосвязь со своими избирателями в различных формах (прием и информирование избирателей, рассмотрение их обращений и наказов, отчеты депутата, отзыв депутата по инициативе избирателей и др.); выполнять их наказы; нести перед ними ответственность вплоть до досрочного прекращения полномочий по инициативе избирателей (институт отзыва).
В общем понимании свободный мандат предполагает, что депутат (парламентарий) после избрания фактически утрачивает связь со своими избирателями, не может быть связан их наказами избирателей и отозван ими, работает в парламенте, как правило, на постоянной, профессиональной основе, в принятии решении руководствуется общегосударственными, общенародными
интересами.
Следует отметить, что развитие института императивного мандата депутата напрямую связано с историей средневекового города и развитием права Германии, Италии и Франции Х11-ХУ1 вв. После того как результаты буржуазных революций ХУП-ХУШ вв., отразившие победу нового общественного строя с изменившимся балансом социальных сил и стабильными принципами демократии, были юридически оформлены, институт императивного мандата не был воспринят ни романо-германской, ни англосаксонской правовыми системами. Можно привести лишь один
яркий пример императивного мандата в государственно-правовой практике развитого европейского государства.
Важно отметить, что история развития зарубежного государствоведения убедительно доказала использование императивного мандата на всех уровнях публичной власти в большей мере присуще государствам с авторитарной системой властных отношений. Демократическое государство исходит из понимания того, что наказы избирателей и прямая ответственность депутатов перед избирателями в виде института отзыва имеют какую-либо практическую значимость только на уровне местного самоуправления, поскольку на общегосударственном уровне парламент решает более весомые проблемы, а парламентарии призваны представлять интересы всего народа, а не отдельных групп избирателей.
В подавляющем большинстве конституций современных зарубежных государств предпочтение отдается свободному мандату депутата перед императивным. Утверждение в европейской конституционной доктрине свободного мандата, то есть мандата, при котором независимость депутата выражается в отсутствии каких-либо процедур отзыва, происходит после того, как в период Великой французской революции Национальное
собрание декретами 1879 года освободило парламентариев от обязанности следовать инструкциям избирателей. Затем эти инструкции были запрещены вообще. Элементы императивного мандата можно найти в настоящее время только в законодательстве Китайской республики, КНДР и Болгарии и ряда других стран. Например, депутаты Народного Собрания Болгарии, хотя и представляют в парламента весь народ, могут быть отозваны избирателями.
Элементы императивного мандата можно найти в настоящее время только в законодательстве Китайской республики, КНДР, Болгарии и ряда других стран. Например, депутаты Народного Собрания Болгарии хотя и представляют в
парламенте весь народ, могут быть отозваны избирателями1.
Таким образом, мы приходим к выводу, что императивный мандат депутата, характерный для периода средневековой раздробленности, получил свое дальнейшее развитие в буржуазной Франции конца XIX века и подлинное возрождение в России начала и конца XX века. В Российской Федерации о наличии отдельных признаков императивного мандата депутата можно говорить только применительно к правовому статусу депутата представительного органа муниципального образования, например депутов муниципальных собраний в городе Москве.
Несмотря на приведенные выше доводы о преимуществах свободного мандата депутата над императивным, до настоящего времени представители правовой науки не едины в своем понимании справедливой общественной ценности того или иного вида мандата особенно когда речь идет о правовом статусе депутата местного (муниципального) представительства. Одни считают, что только императивный мандат депутата отвечает интересам демократии и формам ее реализации, предоставляет избирателям наибольшие возможности для формирования представительного органа, который будет действовать в интересах народа. По их мнению, демократический характер деятельности представительного органа напрямую зависит от закрепления в законодательстве повышенной позитивной ответственности депутата2. Другие исследователи склонны утверждать, что императивный мандат депутата создает только видимость народовластия и порождает зависимость парламентария, в первую очередь, от региональных органов государственной власти. Такого рода споры, возникающие не только в теории муниципального права, но и в практике правового регулирования деятельности депутата местного представительства, требуют ответа на принципиальный вопрос о том, в какой мере российскому законодателю, несмотря на изменившиеся социально-политические и экономические условия, следует продолжить тенденцию прошлых лет по отражению в национальном законодательстве особенностей публично-правовой природы мандата указанного депутата, сочетающего черты свободного и императивного характера.
В юридической науке мандат депутата (от лат. mandatum - поручение; англ. mandate) в самом общем виде рассматривают в двух значения: во-
1 См.: Конституции зарубежных государств. - М., 1997.
2 См. например: Гранкин И.В. Парламент России. - М.: Консалтбанкир, 1999. - С. 17; Щербакова Н.В. К вопросу о сущности представительной власти // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М.: Издательство Московского университета, 1998. - С. 31.
первых, как документ, удостоверяющий права депутата; во-вторых, как полномочия депутата, а также наказы, поручения, получаемые им от избирателей и населения3.
В первом значении, понятие «мандат депутата представительного органа муниципального образования» рассматривается в узком значении применительно к законодательству о выборах и о его статусе, где данное понятие применяется для обозначения права (документа), позволяющего на законных основаниях занять свое место в составе указанного органа местного самоуправления. Например, согласно ч. 3, ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под избирательной системой в данном Законе понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов4.
В соответствии с ч.3, ст.4 Закона г. Москвы от 6 июля 2005 г. № 38 «Избирательный кодекс города Москвы» каждый избиратель имеет один голос по одномандатному муниципальному избирательному округу. Если на выборах депутатов муниципального Собрания образуются многомандатные
избирательные округа с разным числом мандатов, все избиратели соответствующего муниципального образования имеют число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов5.
Во втором из указанных значений понятие «мандат депутата представительного органа муниципального образования» рассматривается некоторыми учеными гораздо шире как совокупность отдельных элементов правового статуса указанного депутата, например, его функций, полномочий, гарантий депутатской деятельности и т.д. Например, по точному замечанию В.И.Фадеева, «...российское законодательство дает основание для более широкой трактовки депутатского мандата, а именно как конституционно-правового института, определяющего в целом статус депутата - члена представительного органа, полномочного представителя населения». По его мнению, «вопросы депутатского мандата - это не только вопросы численного состава представительного
1 Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая
энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. / Под ред. М.
Ю.Тихомирова. - М., 2005. - С. 390.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. - № 40. - Ст. 3822.
5 Ведомости Московской городской Думы. - 2005. - № 8
№1 (19) 2010
органа, вопросы, связанные с определением числа депутатов, которые должны быть избраны в том или ином многомандатном избирательном округе, с распределением депутатских мандатов, но и вопросы статуса депутата»1.
Ряд ученых рассматривают функции и характер депутатского мандата в качестве структурных элементов правового статуса депутата. Так, по мнению А.В.Зиновьева, «одним из элементов правового статуса депутата являются функции, в процессе осуществления которых депутаты решают стоящие перед ними задачи и достигают намеченных целей»2. Ю.Г. Просвирник и А.А. Безуглов особо выделяют в составе правового статуса депутата характер депутатского мандата3. Причем Безуглов А.А. не включает в состав правового статуса депутата уже ставший традиционным такой элемент, как его функции, и выделяет такой нетипичный элемент, как возникновение, прекращение и срок действия депутатского мандата4.
Высказанная В.И. Фадеевым точка зрения о том, что депутатский мандат является самостоятельным конституционно-правовым институтом (институтом конституционного права), ставит вопрос о возможности выделения мандата депутата представительного органа муниципального образования в качестве самостоятельного муниципально-правового института, что вполне соответствует господствующему в постсоветский период развития России в отечественной науке государствоведения институциональному подходу к формированию предмета и системы публичных отраслей права, на что обращают внимание многие известные ученые5.
Суть данного подхода состоит в том, что внутри отрасли права выделяют важнейшие публично -правовые институты, система которых формируется исходя из логики законодателя, выделяющего в структуре базовых законодательных актов конкретные сферы правового регулирования. Исходя из институционального подхода, О.Е.
1 Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: учеб. пособие / В.И. Фадеев, М.В.Варлен .- М.: Норма, 2008. - С.117, 118.
2 Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР - М., 1987. - С. 24-27.
3 Просвирнин Ю.Г. Правовые гарантии деятельности народных депутатов. Дисс. ... канд. юр. наук. - Воронеж, 1979. - С. 89.
4 Безуглов А.А. Советский депутат: государственно-правовой статус. М.: Юрид. лит., 1971. - С. 48-49.
5 О.Е. Кутафин, отмечая это, приходит к заключению о том, что предмет конституционного права любого государства не может быть раз и навсегда данным. Он
зависит от содержания конституции или других основополагающих документов, действующих в государстве на данном этапе его развития (См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. - С. 44).
Кутафин и В.И.Фадеев определяют систему муниципального права как «объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности и зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений»6.
Таким образом, законодатель осуществляет дифференциацию муниципального права, систематизирует составляющие ее правовые нормы путем объединения их в муниципально-правовые институты, которые в общем виде можно определить как совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения,
возникающие в отдельных сферах организации местного самоуправления.
Относясь с большим уважением к приведенным мнениям ученых относительно понятия мандата депутата представительного органа муниципального образования, трудно согласиться с мнением, что такой мандат представляет собой совокупность элементов правового статуса указанного депутата, т.е. отождествить понятие «правовой статус депутата» с понятием «мандат депутата».
Об этом свидетельствует и логика законодателя, который, например, в Законе от 25 февраля 2004 г. № 9 «О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве» под таковым понимает правовое положение указанных депутатов, которое включает в себя такие элементы, как: срок полномочий депутата; основания досрочного прекращения им полномочий; формы деятельности депутата; права и обязанности депутата муниципального Собрания; основные гарантии депутатской деятельности; ограничения, связанные с осуществлением
" 7
полномочий депутата'.
Вместе с тем, автор солидарен с указанными учеными в том, что характер депутатского мандата, его возникновение и длительность являются общими и необходимыми условиями обладания депутата специальным правовым статусом. С юридической точки зрения несомненно, что акт избрания гражданина депутатом и вручение ему мандата означает возникновение у него специальной правоспособности, которая дает возможность эффективно и беспрепятственно осуществлять представительные функции.
Для ответа на вопрос о том, как применительно к депутату представительного органа муниципального образования соотносятся понятия «депутатский
6 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. 3-е издание, переработанное и дополненное. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. - 2006. - С. 33.
7 Вестник Мэра и Правительства Москвы. - Апрель 2004. - № 20.
мандат» и «правовой статус депутата», наиболее предпочтительной, по мнению автора, представляется сформировавшаяся в науке советского государственного права точка зрения о том, что такой мандат следует рассматривать, прежде всего, как форму взаимоотношений депутата с избирателями, определяемую его сущностью и политико-правовой природой1.
Указанная точка зрения находит свое отражение в определении Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2004 г. № 392-О «По запросу Верховного Суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 9 части первой, частей второй и третьей статьи 448 Уголовно-
процессуального кодекса Российской Федерации», в котором подчеркивается, что в основе депутатского статуса, лежит публично-правовая природа его мандата, а именно «природа парламента и депутатского мандата, предопределяющая необходимость специальных гарантий
беспрепятственного осуществления
" 2
парламентариями своих полномочий»2.
По мнению В.И.Фадеева, «природа депутатского мандата, обусловленная природой и предназначением народного представительства, характером связей депутата и избирателей, находит юридическое отражение в конституционно-правовом статусе депутата3».
Опираясь на приведенные правовые позиции и мнения ученых, логично предположить, что мандат депутата представительного органа муниципального образования является частью (элементом) правового статуса указанного депутата, определяет его сущность и политико-правовую природу.
1 Юридический энциклопедический словарь. - М.: Сов. энциклопедия, 1984. - С. 167.
2 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2005. - № 2.
3 Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: учеб. пособие / В.И. Фадеев, М.В.Варлен. - М.: Норма, 2008. - С. 118.
