CC BY
173
Вестник ДВО РАН. 2007. № 3
Н.Г.МЕНДЕЛЕВ
Малочисленные этносы Дальнего Востока России: от патернализма к субсидиарности
Местное самоуправление коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока рассматривается как необходимое условие решения их социокультурных проблем в условиях рыночных отношений. Анализируется практика реализации российского опыта договорных отношений между коренными этносами и государством1.
Small peoples of the Russian Far East: from paternalism to a subsidiary state. N.G.MENDELEV (The Khabarovsk Border Guards Training Institute of the Russian Federal Security Service).
The article is devoted to the problem of organization of the local self-government of aboriginals living in the North of the Russian Far East. The institute of self -government is considered to be necessary for solution of their social and cultural problems in conditions of market relations. Practice of the Russian experience of contractual relations between aboriginals and the state is analyzed.
Переход к рыночным отношениям и резкое ослабление государственного регулирования болезненно отразились на социальной ситуации в районах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (КМНС) (далее используются понятия: коренные народы, малочисленные этносы, аборигенное население). Россия до сих пор не ратифицировала конвенцию Международной организации труда (МОТ) № 169 о коренных народах, ведущих племенной образ жизни [11, с. 81], и не приняла Федеральный закон об их статусе. Новая редакция уже существующих соответствующих нормативно-правовых актов только ухудшила положение. Принятые федеральная и региональная программы декларативны, так как нет механизма их реализации. В связи с этим представляется актуальным еще раз обратиться к организации местного самоуправления коренных народов как одному из важнейших путей решения их социокультурных проблем.
Из 26 малочисленных этносов России в Хабаровском крае проживает 8: нанайцы, не-гидальцы, нивхи, эвены, эвенки, удэгейцы, орочи, ороки, всего около 24 тыс. чел. [5, 13]. Из-за непродуманной социально-экономической политики они фактически лишены природной среды обитания и основ жизнедеятельности. В результате промышленного освоения нарушился экологический баланс территорий их проживания, например, в Приамурье за последние 10 лет из-за многолетнего загрязнения р. Амур стоками предприятий и массового браконьерства рыбные запасы уменьшились в 8 раз [7]. Неутешителен и прогноз:
МЕНДЕЛЕВ Натан Григорьевич (Хабаровский пограничный институт Федеральной службы безопасности России).
1 Статья основывается на материалах двух локальных исследований 1993 и 1996 гг. в районах компактного проживания малочисленных этносов, проведенных Дальневосточным независимым социологическим центром и Хабаровским краевым центром занятости совместно с сотрудниками Института истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН, Ассоциацией КМНС ДВ и специалистами ТОГУ и Хабаровского института культуры, а также опроса руководителей национальных общин Хабаровского края на семинаре по вопросам организации местного самоуправления в 2006 г. (всего опрошено 67 респондентов), в проведении которых участвовал автор [5, 7].
свободная нерегулируемая эксплуатация природных ресурсов «на рыночной основе» может полностью разрушить экосистему и социокультурный фонд коренных народов. По мнению национальной интеллигенции, уже сегодня процесс возрождения самобытности, культуры, языка, образа жизни в целом невозможен [9].
Эта точка зрения не беспочвенна: большинство аборигенов утратили национальные корни и собственную культуру [7], почти исчезли традиционные виды деятельности и профессии. На этом фоне формируется потребительская и иждивенческая психология, многие семьи живут за счет гуманитарной помощи и пособия на детей. Личностная деградация, пьянство, инфантильность, рост социальных и психических болезней (туберкулез, алкоголизм, наркомания, венерические и т.п.) повсеместны.
Резкое снижение занятости коренных народов, живущих в Приамурье, привело к тому, что их денежные доходы в 2-3 раза ниже среднероссийского показателя и на 25-30% меньше, чем в среднем по другим регионам их проживания, а размер пенсии составляет 26% прожиточного минимума [11, с. 277]. Практически все аборигены живут за чертой бедности, более половины - в жилищах без коммунальных услуг с земляными полами, площадью 5-6 м2 , каждый второй - без работы [4, с. 76; 15]. Показатели заболеваемости у КМНС Приамурья в 1,5 раза выше общероссийских [11, с. 278], а до пенсионного возраста доживают только 8,5%.
Социальный срез национальных сел можно представить следующими группами2.
1. Элитарная (руководители национальных сел, общин, организаций, общественные деятели). При том, что эта группа малочисленна, она оказывает существенное влияние на формирование национальных отношений. 2. Аборигенная. Ее представители в наибольшей степени сохраняют национальное самосознание, элементы традиционной культуры и образа жизни. В известном смысле это национальное ядро, которое может стать стимулом сохранения коренных народов. 3. Утратившие традиционные виды деятельности без приобретения других. Это наиболее пассивная, деградирующая часть населения, в наибольшей степени развращенная системой непродуманных социальных льгот. 4. Ассимилировавшаяся - часть коренного населения, что обрела новые виды деятельности, приняла образ жизни других наций. 5. Интеллигенция, специалисты.
С одной стороны, при рыночных отношениях народы Приамурья получили больше экономической и юридической самостоятельности, свободы (возможности создания национально-родовых общин, развития предпринимательства, расширения национальных видов промыслов и т.д.) [1, 2]. С другой, не имея опыта предпринимательства, руководители нарождающихся национальных хозяйств часто попадают в сложное положение [5].
Экономический кризис в национальных селах усугубляют как общие для всего Дальнего Востока причины (удорожание цен на энергоносители, транспортные издержки, повышение затрат на воспроизводство рабочей силы), так и специфические (ведомства не в состоянии содержать инфраструктуру, и потому детсады, комбинаты бытового обслуживания, столовые, парикмахерские, часть магазинов и т.п. закрыты) [9]. Кроме того, сокращается сырьевая база, обеспечивающая коренное население этнической пищей: существующие лимиты на вылов рыбы и т.п. не обеспечивают даже самые насущные потребности. Таким образом, очевидна необходимость реформирования механизма государственной поддержки аборигенов, его адаптации к изменяющимся экономическим условиям.
Существующая концепция государственной поддержки предусматривает создание условий для саморазвития и самообеспечения коренных народов в районах их проживания [11, с. 9]. Это касается и традиционных отраслей хозяйствования и промыслов, продвижения их продукции на рынки сбыта, организации системы факторийной3 торговли и товаро-
2 Социальная стратификация коренного населения в районах их компактного проживания дана автором.
3 Фактория (от англ. factory) - название учрежденных государством в отдаленных промысловых районных пунктов для закупки добычи охотников и снабжения их промысловыми орудиями, материалами, одеждой, продовольствием и предметами домашнего обихода.
обмена, получения компенсаций за разработку природно-сырьевых ресурсов на территориях традиционной хозяйственной деятельности, развития организационно-правовых форм местного самоуправления. На основе этой концепции разработана Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 г.» [11, с. 274]. Принята и региональная программа «Основные направления развития коренных народов, проживающих в Хабаровском крае, на 2006-2008 гг.». Однако эти документы не подтверждены финансовым обеспечением, а потому формальны и декларативны [7, с. 217-235].
Таким образом, с одной стороны, рыночные отношения предоставили возможности для возрождения коренных народов, с другой - еще больше обострили социально-экономические проблемы, которые и привели к дифференциации аборигенного населения. Сегодня, по нашему мнению, наиболее эффективной структурой, которая может успешно решать проблемы малочисленных этносов на местном уровне, должна стать национально-территориальная община. По современному российскому законодательству она может быть зарегистрирована и как орган самоуправления, и как хозяйствующий субъект, и как общественная организация [2].
Учитывая сегодняшние условия жизни, различную степень сохранности традиционных институтов и степень интеграции в современность коренных народов на российском Дальнем Востоке, необходимо дифференцировать подход к организации их самоуправления по типу сельской (территориальной) общины.
На наш взгляд, реальными представляются три формы общинного самоуправления, создаваемые на следующей основе [14].
1. Совместного поселения. Целесообразно в национальных селах, где коренных малочисленных народов не более 50% от общего числа жителей, которые (независимо от национальности) тесно связаны хозяйственными интересами, родственными узами и представляют собой фактически единую субкультурную общность.
2. Общих занятий. Наиболее подходит для крупных многонациональных поселений, в которых коренных малочисленных народов менее 50% от числа жителей, а основу экономики составляет промышленное или сельскохозяйственное производство, не связанное с традиционными отраслями или использованием природных ресурсов территорий традиционного природопользования. Членами таких общин могут быть семьи и отдельные граждане из числа коренных народов, а также других национальностей.
3. Совместной разработки территорий традиционного природопользования. Предусматривает создание органов местного самоуправления (территориальных общин) в районах дисперсного расселения коренных народов, когда выделение территориального традиционного природопользования и создание органа местного самоуправления на базе поселения не представляются возможными из-за малой численности жителей коренной национальности или в силу иных причин [1-3].
Реализация нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [6] показала, что вопросы самоорганизации коренных народов, живущих на Дальнем Востоке, представляются достаточно сложными как для них самих, так и для органов власти всех уровней. Отсутствие механизма осуществления этнического самоуправления может ухудшить положение малочисленных этносов. Закон идет по пути построения иерархичной и четкой системы органов местной власти, однако, унифицируя систему органов местного самоуправления, федеральный центр фактически не учитывает исторически сложившиеся традиции. Поэтому необходимо выработать меры, способствующие адаптации коренных народностей к новым социально-экономическим и политическим условиям, сложившимся в регионе. Одной из этих мер является переход к новой модели управления, основанной на принципе субсидиарности4, которая может стать
4 Субсидиарный (от лат. subsidiaries) - резервный, вспомогательный.
основой в системе взаимоотношений коренные народы-государство. В данном контексте термин «субсидиарность» означает помощь государства (в том числе и финансовую) коренным малочисленным народам в тех вопросах жизнеобеспечения, которые они сами решить не в состоянии.
Идея построения субсидиарного государства вместо патерналистского определена в стратегических документах российского правительства [11, с. 274-304] и в какой-то мере отражена в послании Президента Федеральному собранию Российской Федерации 10.05.2006 [10]. Предлагается следующая модель: государство берет на себя только те задачи (функции), которые не могут быть выполнены обществом самостоятельно, и закрепляет также задачи (функции) за определенным уровнем власти [12]. При разграничении предметов ведения и полномочий передача власти осуществляется снизу вверх, т.е. от местных сообществ - на уровень регионов, а затем на федеральный уровень. В этом случае большинство полномочий остается на местах и количество их при движении вверх все время уменьшается. Таким образом, общины, становясь органами общинного самоуправления и принимая на себя решение вопросов местного значения, используют финансовые ресурсы - как переданные вместе с полномочиями (что должно прописываться в уставе общины) от органов местного самоуправления, так и привлеченные внебюджетные средства, поступающие и от ресурсопользователей, и от некоммерческих организаций. В новой схеме местное самоуправление будет представлять собой двухуровневую систему, при этом низшей станет община коренных народов, которая при нормальном управлении возьмет на себя функции сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, используя как государственные ресурсы, так и привлеченные внебюджетные средства. При этом принцип «решения вопросов местного значения под свою ответственность» [2, с. 5], безусловно, сохраняется. Специалисты подчеркивают, что реализация идеи субсидиарности предполагает четкое разграничение функций Центра и регионов и, главное, финансовое обеспечение этих функций [9, с. 183; 15].
Финансирование, а также имущественное обеспечение реформы - одно из слабых мест нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Не случайно последняя поправка к этому закону (октябрь 2005 г.) отодвигает его вступление до 01.01.2009 г. До этого все субъекты РФ должны принять законы о перечне полномочий, передаваемых на места. До 2009 г. продлевается вступление в силу бюджетного и налогового кодексов, касающихся межбюджетных отношений. Бюджеты муниципальных образований разрешено формировать не из полагающихся по закону местных налогов, а на основе фактических расходов. Кроме того, раздел имущества между уровнями власти продлевается до 2008 г., а на переходный период федеральным, региональным и муниципальным властям разрешено пользоваться этим имуществом безвозмездно [8]. Община сама должна формировать бюджетную политику в поселении, определять нормы изъятия ресурсов традиционного обеспечения, размеры денежной и натуральной помощи нуждающимся домохозяйствам, а также определять, какие функции должны быть делегированы на районный и региональный уровни. Такой уникальный опыт накоплен циркумполярными государствами5, и хорошо, если бы он был хотя бы частично учтен при организации местного самоуправления на Дальнем Востоке России.
5 Циркумполярные государства - международное сообщество приполярных государств, чьи земли располагаются в Арктике: Канада, Россия, Дания, Гренландия, Финляндия, Исландия, Норвегия, Швеция и США, которые сталкиваются со схожими трудностями. Впервые представители этих государств встретились в 1989 г., а в 1991 г. они разработали стратегию по защите окружающий среды Арктики, в 1996 г. сформировали Арктический совет, в котором сегодня представительствуют и коренные народы. Входит в него и Россия (с конца 90-х годов ХХ в.), которая, тем не менее, до сих пор недостаточно использует опыт организации самоуправления, накопленный в циркумполярных государствах.
Центральным политическим и экономическим событием в новейшей истории развития коренных народов циркумполярного Севера стало заключение договоров между коренными народами и государством в лице федеральной или региональной власти. Эти документы носят комплексный характер, охватывают вопросы прав на землю и ресурсы, оленеводства и промыслов, финансовой компенсации за использование земель в прошлом, признание интересов народов Севера в управлении природными ресурсами и их соучастие в распределении ренты. По сути, это кодексы взаимных прав и обязанностей государств и коренных народов, узловая веха в их меняющихся взаимоотношениях. Заключению таких соглашений предшествуют гласно заявленные претензии коренных народов на землю и ресурсы территории исторического проживания. Можно выделить два основных вида таких соглашений. Первый включает коренные народы в господствующие политические и экономические структуры общества. Он ограничивает аборигенные права на землю и недра, открывает «шлюзы» эксплуатации ресурсов (при условии денежной компенсации за прошлые использования традиционных земель с извлечением ресурсов). Внедряя новые экономические и политические институты в общины, соглашение одновременно предоставляет аборигенам гарантированное представительство в советах по распределению ограниченных возобновляемых ресурсов и дает приоритет доступа к ним. Второй - признающий статус коренных народов, их права на природные ресурсы (в том числе и возможность общины наложить вето на эксплуатацию ресурсов на территории традиционного проживания), особый образ жизни, национальные органы местного самоуправления. Конечный результат всех типов соглашений видится как своеобразная торговая сделка: аборигенные права на землю обмениваются на деньги и исключительные права на традиционное жизнеобеспечение [15].
С коренными народами пока заключаются лишь локальные соглашения по конкретным объектам и ареалам. Не ясно, станет ли этот процесс повторением американского или канадского опыта, хотя такая вероятность есть. Следовательно, нужно обобщать уже имеющийся отечественный и зарубежный опыт в этой области, чтобы возникшие претензии малочисленных этносов на землю и недра не застали Центр врасплох.
Сегодня договоры коренных народов заключены только с 8 из 27 субъектов РФ, в которых они проживают. На Дальнем Востоке действующие договоры (их реализация часто носит конфликтный характер) имеются только в Республике Саха (Якутия), Приморском и Хабаровском краях, Магаданской и Сахалинской областях.
Очень трудно привыкнуть к тому, что время патернализма прошло, и что большая часть средств, выделяемых на экономическое развитие малочисленных народов Севера, должна возвращаться, что национальные предприятия должны обеспечить возвратность средств за счет встречной поставки продуктов своего труда. Договорной процесс (как альтернатива бюджетному финансированию) позволит постепенно перевести хозяйство коренных народов на самообеспечение и саморазвитие. Что и означает переход от патерналистской политики к политике партнерства, т.е. реализацию принципа субсидиарности: в гармонии нового и старого, осторожно внедряемых рыночных отношений бережно сохранять традиционный уклад жизни и обеспечивать саморазвитие коренных народов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Закон РФ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» // Рос. газета. 2000. 25 июля.
2. Закон РФ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» от 30.04.1990 № 82-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 5. Ст. 1231.
3. Закон РФ «О национально-культурной автономии» от 17.04.1996 № 74-ФЗ // Рос. газета. 1996. 21 июня.
4. Калашникова И.В. Малочисленные этносы Дальнего Востока на региональном рынке труда // Исторический опыт освоения Дальнего Востока. Вып. 1. Благовещенск: Амур. гос. ун-т, 2000. С. 74-95.
5. Ким А.С., Кныш А.В., Лях П.П., Менделев Н.Г, Прасолова М.П., Смирнов Б.В. Малочисленные этносы Приамурья. Хабаровск: ХГТУ, 1993. 71 с.
6. Комментарий к Федеральному Закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ » / ред. С.Е.Чанов. М.: ТЕИС, 2005. 432 с.
7. Менделев Н.Г Местное самоуправление малочисленных этносов в пограничном пространстве Дальневосточного федерального округа. Хабаровск: Хабаровский пограничный институт ФСБ РФ, 2006. 323 с.
8. Мерсиянова И.В. Муниципальная реформа в России: продолжение, стагнация или финал? // Власть. 2005. № 12. С. 19-29.
9. От патернализма к партнерству (строительство новых отношений народов Севера и государства) / отв. ред. А.Н.Пилясов. Магадан: СВКНИИ ДВО РАН, 1998. 198 с.
10. Послание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации // Рос. газета. 2006. 11 мая.
11. Права национальных меньшинств. Народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ: Сб. документов / ред. О.О.Миронов. М.: Экзамен, 2006. 320 с.
12. Смоляк ГВ. Концепция «стройного государства» и самоуправления коренных малочисленных народов РФ. Хабаровск: Фонд Евразия, 2002. 66 с.
13. Социально-экономическое положение районов проживания коренных малочисленных народов Севера Хабаровского края. 2000-2004 гг.: сб. документов. Хабаровск: Хабаровсккрайстат, 2005. 78 с.
14. Старцев А.Ф. Этнические и правовые аспекты социально-политического развития малочисленных народов Дальневосточного Севера // Законодательные представительные органы власти в Приморском крае. История, современность, тенденции развития. Ч. 3. Владивосток : Дальнаука, 2000. С. 84-86.
15. Суляндзига РВ., Кудряшова П.В., Суляндзига П.В. Коренные малочисленны народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Обзор современного положения. М.: Россия, 2003. 142 с.
( Л
Новые книги
Старцев А.Ф. Культура и быт удэгейцев (вторая половина XIX-XX в.).
StartsevA.F. Culture and Mode of Life of the Udeghe (the Second part of the 19th-20,h c.).
Владивосток: Дальнаука, 2005. - 444 с. - ISBN 5-8044-0542-Х.
Институт истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН
690950, Владивосток, ГСП, ул. Пушкинская, 89. Fax: (4232) 26-82-11.
E-mail: ihae@eastnet.febras.ru
Работа посвящена проблемам этнокультурного развития удэгейцев - одного из малочисленных тунгусо-маньчжурских народов Нижнего Амура и Приморья. Рассматриваются вопросы развития традиционного и современного хозяйства, материальной и духовной культуры. Используется соответствующий методологический инструментарий, показаны существенные изменения в разных компонентах традиционно-бытовой и современной культуры второй половины XIX-XX в., характерные для всех коренных малочисленных народов исследуемого региона.
Книга адресована специалистам, изучающим историю и культуру народов Севера, широкому кругу читателей, интересующихся историей и этнографией аборигенов Дальнего Востока, а также может быть использована в качестве учебного пособия по этнографии для студентов высших учебных заведений.
The book is written on the problems of ethnic-cultural development of the Udeghe - one of the minorities of Tungus-Manchus peoples of the Lower Amur and Primorye. There are studied the questions of traditional and modern economy, material and spiritual culture. There is used corresponding methods that show significant changes in different components in traditional and modern culture of the second half of the 19-20th centuries being characteristic for all indigenous peoples of the region.
The book is intended for specialists who study history and culture of the peoples of the North.
It can be interested for wide circle of readers who are interested in history, and ethnography of the aborigines of the Far East. It can be used as a textbook of ethnography for students.
v___________________________________________________________________;_____________________________J
