CC BY
63
МАКРОУРОВНЕВЫЕ ПАРАМЕТРЫ И ОРИЕНТИРЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
М.В. ВАСИЛЬЕВА,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры теории финансов,
кредита и налогообложения
Волгоградский государственный университет
Руководство нашей страны приняло принципиальное решение о необходимости самостоятельной стратегии развития через капитализацию экономических богатств страны, через глубокую интеграцию в систему мировых экономических связей. Предполагается самостоятельно определять баланс приоритетов экономической эффективности и национальной безопасности. Стратегия развития для России - это объединение перспективы, воли и ресурсов в конкретном организационно-техническом формате - в виде крупных национальных проектов. Необходимо рассматривать все национальные активы через призму инвестиционной логики.
Ключевые слова: стратегия развития, потенциал, финансовый контроль, экономика, конкуренция, инновации, риски, национальная безопасность, интеграция, экономическое пространство.
Как известно, на заседании Государственного совета РФ 8 февраля 2007 г. В. В. Путин провозгласил необходимость разработки долгосрочной стратегии развития России до 2020 г. Конкретизация этой стратегии на 4 летний период содержалась в выступлении Президента России Д. А. Медведева.
В Бюджетном послании Федеральному Собранию В. В. Путин отметил, что «...у России есть колоссальные возможности для развития, есть огромный потенциал, который надо эффективно использовать для улучшения жизни людей. Финансовый контроль должен стать контролем эффективности использования этих возможностей» [3].
Впервые в России поставлена задача всеобщей модернизации экономики страны, обновления ее производственных активов, что позволит повысить производительность труда. Представляется, что это
20 -
и есть главный критерии успешности инновационной политики, которую должно сформулировать и реализовать государство.
Стратегической целью является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXIв., с привлекательным образом жизни, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.
В сентябре 2007 г. Ассоциацией независимых центров экономического анализа совместно с экономическим факультетом МГУ им. М. В. Ломоносова была проведена конференция «Стратегии развития России с 2008 года». Показательно, что мнения участников на тот момент разделились на два возможных сценария.
Первый подход — институциональный — был предложен специалистами Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП).
Второй подход — проектный — предложили экономисты, объединенные в неформальную группу «Сигма».
В качестве фундаментальных основ будущего развития российской экономики специалисты ЦМАКП называли:
• реализацию сравнительных преимуществ российской экономики — энергетики, научно-исследовательского, транзитного и сельскохозяйственного потенциалов — за счет ее рационального включения в мировое хозяйство и привлечения капиталов;
• модернизацию массовых производств, дающих возможность использовать преимущества емких внутренних рынков;
• формирование широкого слоя среднего класса, что позволит развернуть модернизацию социальной инфраструктуры и развивать образование и здравоохранение;
• интеграцию евроазиатского экономического пространства вокруг России. Сторонники иного — проектного подхода отмечали, что большинство имеющихся программ развития страны предлагают тот или иной путь развития либо как идеологическую догму (либеральную или госплановскую), либо как набор технократических решений (проектов и расходов). При этом привлекательные цели и реализуемые действия — главное руководство при выборе стратегии. Исходя из этого, сторонники проектного подхода предлагают возвратить Россию к роли интеллектуально-культурного лидера. Суть этой модернизации заключается в «создании в широком смысле благоприятной среды для массового инновационного развития». В свою очередь это предполагает «изменение институциональной и инфраструктурной среды, а также обеспечение системы безопасности и социальной поддержки». Осуществление подобного проекта должно проводиться путем проведения институциональных реформ, инвестиционных и социальных программ [2].
Два альтернативных варианта предлагают также К. Юдаева и Е. Ясин [14]:
• посредством крупных государственных вложений в науку и коммерциализации ее достижений создать мощные «центры превосходства», по крайней мере в ряде областей, и тем самым обеспечить поток инноваций, достаточный для конкуренции в новейших секторах экономики (при этом изменения в институтах и культуре, во всяком случае затрагивающие интересы элиты, не понадобятся);
• во главу угла ставить именно институциональные изменения (в экономике, политической системе, государственном устройстве), которые рассматриваются как фундамент массового вовлечения граждан в креативную деятельность (крупные вложения в науку, образование и инновационную индустрию также предполагаются, но они опираются на иную массовую базу).
По мнению Б. Грызлова, процесс глобального реформирования отечественной экономики должен привести к решению таких задач, как сбережение российского народа, создание в России
экономики инновационного типа, искоренение коррупции и общее повышение эффективности государства [5].
Концепция долгосрочного прогноза российской экономики до 2020 г. должна стать основой для индикативной оценки принимаемых решений в работе над проектами отраслевых и региональных стратегий. Стратегия России должна разрабатываться в тесной увязке со стратегией энергетического развития России.
Концепция социально-экономического развития РФ — система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.
В Концепции [9] рассматриваются три сценария развития российской экономики до 2020 г.:
1) сценарий инерционного развития — отражает консервацию экспортно-сырьевой модели развития при одновременном сужении ее потенциала в связи с замедлением роста экспорта углеводородов, открытием внутренних рынков готовых товаров, снижением ценовой конкурентоспособности перерабатывающих производств;
2) сценарий энерго-сыръевого развития — предполагает частичное снятие ограничений инерционного развития за счет реализации конкурентного потенциала России в сферах энергетики и транспорта, повышения качественного уровня энерго-сырьевых отраслей и укрепления сырьевой специализации России в мире.
Реализация данного сценария позволяет сформировать новые источники роста, основанные на ускоренном развитии энерго-сырьевых отраслей — ТЭК, металлургии, химии, а также транспорта. Импульс технологического развития получит часть обрабатывающих отраслей, главным образом связанных с обеспечением развития энергетики, сырьевого сектора, транспорта. В то же время значительная часть отраслей, не сопряженных с экспортно-сырьевым ядром, будет развиваться в инерционном режиме, характеризующемся падающей конкурентоспособностью;
3) сценарий инновационного развития — отражает использование инновационных источников роста за счет как реализации конкурентных преимуществ российской экономики в традиционных (энергетика, транспорт, аграрный сектор), так и новых наукоемких секторах и экономике знаний.
Реализация данного сценария позволяет обеспечить выход на уровень социально-экономического развития, характерный для развитых постиндустриальных стран, за счет повышения
- 21
конкурентоспособности российской экономики, ее структурной диверсификации и роста эффективности.
Таким образом, задача государства заключается в проведении эффективного управления, приводящего к заранее определенным (изначально поставленным) социально-экономическим последствиям. В то же время управление государственными финансами предопределяет в этом смысле эффективное управление финансами с целью достижения всех поставленных целей, без перекоса в угоду тому или иному направлению.
Основной стратегической задачей является сбережение российского народа, которой подчинены все последующие задачи. Это означает, что результаты всех проводимых реформ должны быть определены на длительную перспективу и приводить в конечном итоге к развитию нации.
Так, проводимые реформы должны привести к повышению уровня жизни населения, обеспеченности жильем, качества медицинского обслуживания; регулировать занятость; социально защитить работников; повысить пенсионное обеспечение; улучшить условия труда и экологическую обстановку; создать условия для проявления и развития творческого и научного потенциала граждан. И это — при условии выхода России из тупикового пути торговли энергоресурсами.
Достижение этих целей невозможно без предельного раскрепощения общества, самореализации каждого гражданина, позволяющего включить его внутренние источники развития.
Продвижение к названным целям должно отслеживаться обществом по следующим количественным и качественным критериям:
• реализация государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина;
• повышение конкурентоспособности страны (увеличениедоли несырьевого экспорта);
• повышение благосостояния и качества жизни граждан (достижение среднедушевого дохода уровня развитых стран1; формирование потребительской корзины на уровне развитых стран);
• рост численности населения;
• рост ВВП;
• снижение инфляции;
• увеличение длительности жизни граждан;
• создание равных возможностей и равного доступа к информации;
1 На наш взгляд, при исчислении среднедушевого дохода следует исключать доходы граждан, входящих в первые 5—10 % по величинедоходов.
22 -
сохранение культурного наследия, в том числе малых самобытных народов, проживающих на территории Российской Федерации; защита национальных признаков: традиций, культуры, языка;
увеличение доли людей, самостоятельно строящих свое благосостояние; повышение качества образования и здравоохранения;
возникновение культа самоценности, свободы и независимости личности; содействие прогрессивным сдвигам в структуре экономики;
сотрудничество и партнерство государства, бизнеса и гражданского общества; поддержание социально приемлемых уровня и структуры занятости;
поддержание платежеспособности государства;
эффективная действенность местного самоуправления;
противодействие коррупции; реализация принципа разделения трех ветвей власти де-факто;
независимость судебной системы и безусловное исполнение законов; укрепление безопасности (военной и экономической) страны.
При работе над Концепцией был проведен анализ перспектив развития бюджетной системы. Основными задачами этой работы являлись:
1) оценка финансовой сбалансированности долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в условиях гипотез и сценариев, принятых при разработке прогноза социально-экономического развития;
2) идентификация основных рисков в секторе государственного управления, оценка их изменений и выявление их приемлемых уровней в будущем.
Таким образом, был апробирован подход тесной интеграции технологий долгосрочного макроэкономического и финансового прогнозирования, позволяющий определить и оценить взаимное влияние экономической и финансовой политик.
Сложившаяся в настоящее время структура государственных расходов не позволяет обеспечить устойчивое инновационное развитие российской экономики. Поэтому изменение структуры бюджетных расходов является одной из задач по выводу российской экономики на новый путь развития. В этой связи реализация «инновационного» сценария
предполагает увеличение доли расходов на образование, здравоохранение, научные исследования. Мировой опыт подтверждает необходимость и закономерность изменения структуры государственных расходов по указанным направлениям по мере приближения социально-экономического развития России к современному уровню развитых стран.
Неизбежность повышения расходов по отдельным направлениям при фактически стабильном уровне расходов бюджетной системы приводит к необходимости принятия мер по повышению эффективности расходования бюджетных средств как путем повышения их результативности, так и путем усиления контроля государства за их эффективным расходованием.
В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ должна быть сформирована новая система государственного управления, опирающаяся на нормативно закрепленное разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В процесс государственного управления внедряются современные методы и механизмы стратегического планирования и управления по результатам, идет их увязка с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно-целевого подхода.
Важными направлениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации являются выравнивание условий социально-экономического развития регионов страны, сокращение избыточной экономической дифференциации территорий, преодоление зон отсталости и низкого уровня жизни на территории России; укрепление системы стратегического управления региональным развитием, обеспечивающим повышение комплексности и сбалансированности развития регионов и размещения производительных сил; повышение сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей.
Таким образом, целью государственной региональной политики является повышение сбалансированности пространственного развития российской экономики, включающей в себя:
1) формирование новых центров динамичного экономического роста на всей территории страны;
2) выявление и раскрытие конкурентных преимуществ каждого региона, создание условий для подъема российской глубинки, российской провинции;
3) уменьшение дифференциации в уровне и качестве жизни населения между регионами и внутри регионов;
4) последовательное освоение новых, еще не освоенных территорий России, имеющих потенциальные долгосрочные экономические преимущества;
5) укрепление экономической целостности России и создание условий устойчивого развития геополитически-проблемных регионов. Государственная политика пространственного развития в долгосрочной перспективе будет формироваться на основе следующих основных принципов:
1) обеспечение на федеральном и региональном уровне скоординированности принятия решений по вопросам регионального развития, включая стратегии и программы развития экономических регионов и субъектов Российской Федерации с государственными и частными решениями, определяющими развитие отраслей и инфраструктуры;
2) оказание дополнительной финансовой поддержки регионам в поддержку их действиям по формированию новых центров развития, соответствующих федеральной политике;
3) создание условий для всемерной кооперации регионов в развитии территорий, решении общих проблем и реализации совместных проектов;
4) эффективное распределение полномочий между уровнями власти — обеспечение сбалансированности обязательств, финансовых ресурсов и полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением;
5) обеспечение в регионах и муниципалитетах четкого соответствия финансовых источников объему полномочий и обязательств, повышение доли собственных источников финансирования в бюджетах регионов и муниципалитетов.
Социально-экономическое развитие Российской Федерации неразрывно связано с развитием регионов. Без участия регионов не может быть реализована ни одна долгосрочная общегосударственная программа, невозможно проведение социальных и экономических реформ.
Необходимость существенного повышения эффективности государственного регионального управления во многом обусловлена существующими различиями в уровне социально-экономического развития регионов и, что более важно, их
- 23
динамикой. К сожалению, можно констатировать, что дифференциация между субъектами Российской Федерации в последнее время не только не сокращается, но, напротив, увеличивается.
Осуществляемые сегодня меры по выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации являются недостаточно эффективными, так как не способствуют самостоятельному развитию регионов. Дотационные регионы в большей мере ориентированы на получение трансфертов и не имеют достаточных стимулов повышать уровень доходов, а регионы-доноры — предпринимать дополнительные усилия по развитию экономики.
Очевидно, что только за счет мер административного регулирования и наращивания государственного финансирования на всех уровнях бюджетной системы проблему дифференциации развития регионов не решить. Поэтому важно, чтобы каждый регион имел ясную и обоснованную стратегию развития, учитывающую особенности той или иной территории, оценку ресурсного, производственного и иных потенциалов, вероятность возникновения кризисных ситуаций и другие параметры, определяющие возможность ее реализации.
Сегодня по поручению Президента России Министерство экономического развития и торговли, а также Министерство регионального развития ведут работы по стратегическому планированию социально-экономического развития страны и ее регионов. Важно, чтобы стратегии и приоритеты развития на всех уровнях власти — федеральном, региональном, местном были согласованы и сбалансированы, чтобы в них были сформированы условия для создания потенциальных точек роста.
Регионы вырабатывают свои стратегии развития. Так, например, 30 июня 2005 г. на заседании Правительства была одобрена Концепция «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», подготовленная Министерством регионального развития Российской Федерации.
Один из главных критериев политической культуры и развития общества — это увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня. Только за 2007 г. субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также в вопросах занятости населения.
24 -
Процесс перераспределения полномочий, по словам В. В. Путина, «...не означает, что федеральный центр снимает с себя ответственность за качество жизни в регионах». Напротив, благодаря тому, что все больше решений принимается именно на местах, система управления «...становится более гибкой и более близкой к людям». При этом ответственность перед обществом несут все без исключения уровни власти.
Концепция социально-экономического развития субъектов Российской Федерации включает законодательно оформленную систему правовых, организационных, институциональных и финансо-во-экономическихмер, определяющихдеятельность федеральных органов государственной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, объединений бизнеса и иных институтов гражданского общества, направленную надостижение целей и решение задач политического, экономического и социального развития регионов в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики государства.
Базовой целью реализации концепции является обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Это предполагает, с одной стороны, сокращение различий в уровне социально-экономического развития субъектов РФ. С другой стороны — обеспечение баланса между наращиванием экономического потенциала субъектов Российской Федерации и обеспечением комфортной среды обитания для населения, созданием равных возможностей для граждан Российской Федерации независимо от места проживания в реализации своих социальных и экономических прав и удовлетворении потребностей.
Для достижения этой цели применение инструментов региональной политики должно быть сконцентрировано на организации согласованных действий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по созданию максимально благоприятных условий для развития экономики субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, прежде всего путем привлечения частных инвестиций и повышения качества и доступности бюджетных услуг, что в совокупности составляет основу роста уровня и качества жизни населения и социально-экономического развития государства в целом.
Стабилизация бюджетной системы страны и экономический рост дал государству необходимые
ресурсы для реализации политики выравнивания социально-экономического развития регионов. Сегодня можно констатировать, что административные и институциональные механизмы государственного управления региональным развитием во многом утратили свою эффективность, в контексте использованных инструментов достигнут предел эффективности политики выравнивания.
Для российского государства в сфере региональной политики возник целый ряд новых проблем.
Политика выравнивания социально-экономического развития регионов, характерная для эпохи первичной индустриализации и рассчитанная на размещение в регионах основных фондов, предназначенных для выпуска типовой массовой продукции, а также предполагающая концентрацию рабочей силы, была заменена на политику выравнивания последствий открытия внутреннего рынка.
Бюджетное выравнивание отстающих в адаптации к рыночным условиям регионов пока не привело к ожидаемым результатам.
Регионы-лидеры стали терять мотивацию к развитию, а среди остальных территорий начали проявляться иждивенческие настроения.
Для управления региональным развитием в целом использовался ограниченный набор инструментов, сводившийся в основном к бюджетным трансфертам и федеральным целевым программам.
Современные инструменты в систему государственного управления региональным развитием внедряются чрезвычайно медленно.
Во-первых, проведение административной реформы и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, сосредоточилось в основном на федеральном уровне государственной власти. В силу этого трудно определить качество регионального управления, выделить показатели развития российских регионов, зафиксировать их связанность с действиями органов государственной власти.
Во-вторых, отсутствует признанная типология регионов, позволяющая дифференцировать названные показатели для каждого типа территорий, а на основании этого определить по отношению к ним параметры государственной политики.
В-третьих, отсутствуют механизмы согласования и синхронизации стратегий регионального развития субъектов Российской Федерации, стратегий развития муниципальных образований и федеральных отраслевых стратегий. В результате межрегиональная кооперация фактически отсутствует, бюджетные средства используются
недостаточно эффективно. Федеральные целевые программы не решают этой задачи.
В-четвертых, отсутствует утвержденная Генеральная схема пространственного развития Российской Федерации, в которой были бы обозначены федеральные приоритеты в отношении развития конкретных регионов страны, призванных обеспечить и поддержать решение общенациональных задач удвоения ВВП, сокращения уровня бедности и сохранения целостности страны, в отношении старопромышленных регионов, в отношении сырьевых зон.
В-пятых, различные аспекты деятельности территориального планирования «разнесены» по различным ведомствам. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не синхронизированы.
В-шестых, утрачена культура планирования использования территории. Аналитическая модель новой пространственной организации страны не востребована в правоприменительном и бюджетном процессах. Проектно-планировочная документация сохраняется в том виде, в каком она сложилась еще в советскую эпоху, но относительно эффективно может выполнять свою регулирующую функцию. В современных условиях разработанная в 1994 г. Генеральная схема расселения Российской Федерации не выполняет своей координирующей роли по отношению к действиям бизнеса и власти территорий.
Сложившаяся административно-территориальная форма регионализации России далеко не всегда является продуктивной. В ряде случаев старые административные границы сковывают развитие социально-экономических процессов в России, сдерживают экономический рост ее регионов, существенно понижают масштабность региональных стратегий развития. В частности, старые административные формы российских регионов оказались маловосприимчивы к идущему в мире процессу нового регионального строительства, облекаемого в соответствующие правовые формы.
В условиях федеративного устройства государства и самостоятельности местного самоуправления особого внимания заслуживают механизмы управления социально-экономическими процессами на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечивающие единство целей, задач и действий всех органов публичной власти.
Это потребует решения задачи совершенствования федеративных отношений и местного
- 25
самоуправления, прежде всего путем завершения разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления и выстраивания системы их надлежащего исполнения. Это позволит в значительной мере реализовать еще одну стратегическую цель — формирование эффективного государства.
К настоящему времени в РФ, в основном, создана нормативно-правовая база для обеспечения сбалансированного развития субъектов РФ и эффективной реализации принципов государственного устройства.
В целом, разграничены полномочия между различными уровнями власти, упорядочено бюджетное устройство и сформированы правила межбюджетных отношений, закреплены правовые основы осуществления территориального планирования, началось внедрение механизмов повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [10].
Все более расширяющийся процесс регионализации экономики объективно предопределяет перемещение ответственности центра за решение многих вопросов, касающихся в основном условий обеспечения жизнедеятельности населения, на уровень субъектов Федерации и местного самоуправления. Эффективность регулирования процесса социально-экономического развития регионов, возможность провести социально-экономические преобразования, с одной стороны, позволяющие значительно увеличить ВВП, а с другой — провести комплекс мер по снижению уровня бедности, находится в прямой зависимости от мобилизации активности российских регионов и повышения эффективности использования их ресурсов.
Для реализации концепции социально-экономического развития России реализуется ряд реформ. Ведущей реформой является реформа финансовой системы, так как финансы определяют вектор и качество результатов, на которые нацелены реформы. Практика многих стран подтверждает приоритетность проведения реформы финансовой системы государства (иначе — реформы управления государственными финансами) [10, с. 58]. Россия не является исключением.
Сравним документы, свидетельствующие о начале реформы государства в современной России. Административная реформа была начата в 1992 г. Именно тогда в стране были предприняты попытки создания централизованной государственной системы управления в новых условиях обеспечения плавного перехода к рынку. Однако эти попытки
26 -
провалились по объективным причинам, которые становятся понятны только сейчас. В 1994 г. Россия приступила к реформе бюджетной системы. Это явилось фундаментом механизма практической реализации бюджетного федерализма, в основе которого лежал важный инструмент — Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации [2]. Это было правильным и своевременным решением, которое в концептуальном плане определило схему и направления реформы управления государственными финансами России и реформы органов власти, т. е. административную реформу [7]. Концепция административной реформы была разработана в 1996 г. Она учитывала сложившееся на этот период институциональное устройство страны.
Далее эти две реформы шли параллельно. О том, что эти две составляющие по своему внутреннему содержанию представляют одну реформу — реформу государственного сектора экономики — свидетельствуют «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах» и «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах».
Эти концепции дают основания утверждать, что Россия придает большое значение не самим реформам как таковым, не изменениям, ауправле-нию изменениями в государстве и государственных финансах, которые затрагивают буквально все стороны функционирования государства, а через него — деятельность физических и юридических лиц, т. е. основных субъектов национальной экономики. Разработанные реформы других направлений деятельности государства в условиях смешанной экономики служат дополнением этих двух концепций. Задача реформ — построение сильного государства с малой сферой государственных функций [13].
В 2005 г. Правительство РФ продолжило проводить в жизнь широкомасштабную бюджетную реформу, которая была нацелена на создание полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств, в качестве которых могут выступать власти, министерства, учреждения и т.д.
В результате проводимой реформы осуществлено разграничение полномочий и ответственности органов власти, которое представлено на рисунке.
К 2008 г. основные результаты бюджетной реформы нашли свое отражение в изменениях в Бюджетном кодексе РФ, которые были внесены Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3.
Разграничение полномочий и ответственности органов власти
Изменения, вступившие в силу в 2008 г., главным образом направлены на комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Социально-рыночная трансформация привела к резкой дифференциации российских регионов по уровню социально-экономического развития, которое во многом зависит от эффективного управления государственными финансами и собственностью в регионах.
В настоящее время отсутствует ориентированная на конкретные финансовые реальные экономические результаты методологическая база разработки программ социально-экономического развития. Существенное значение этот пробел имеет, прежде всего, для субъектов Российской Федерации, поскольку для управления на этом уровне необходимы конкретные объектно-ориентированные решения и действия.
В целях обеспечения эффективности реализации механизмов среднесрочного социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований необходимо совершенствовать федеральное законодательство в области процедур разработки прогнозов составления программ социально-экономического развития, а также методов отслеживания их исполнения, среди которых существенное место должны получить методы финансового контроля.
Особое значение в этой связи имеет обеспечение прозрачности, открытости бюджетов. Необходимо предусмотреть процедуры публичных слушаний проекта бюджета и отчетов о его исполнении не только в муниципальных образованиях, но и в субъектах Федерации. На уровне муниципальных образований это обязательство предусмотрено
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13].
Принцип прозрачности и открытости бюджетов необходимо также дополнить положением о публикации данных о результатах контроля за исполнением бюджетов всех уровней. Связано это с тем, что конкретные суммы расходования средств бюджетов определяются в ходе исполнения бюджета органами исполнительной власти субъектов Федерации и местной администрации, а какой-либо ответственности за расходование этих средств они не несут, в том числе за получение необоснованно полученных кредитов.
Полагаем, что неоправданно была исключена норма, устанавливающая ответственность за любые действия, приводящие к нарушению адресности направления предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете. Выделение конкретных сумм на не предусмотренные бюджетом цели является нарушением бюджетного законодательства. Раньше это было, сейчас эта норма устранена.
В новой редакции Бюджетного кодекса предусматривается установление объема принятых расходных обязательств всех уровней публичной власти на базе 2005 г., когда было осуществлено первое разграничение полномочий между ними. В 2005—2007 гг. было осуществлено дальнейшее разграничение полномочий между уровнями публичной власти, в результате которого значительные дополнительные полномочия были возложены как на региональный, так и местные уровни. Вместе с тем возросло и бремя, которое возложено на их бюджеты.
В основе формирования бюджетов всех уровней бюджетной системы заложены нормативы распределения доходов по уровню бюджетной системы, сложившиеся на начало 2007 г., в то время как расходные обязательства сложились на начало 2005 г.
Не существует выверенного реестра расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Нормативы распределения неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы носят только уточняющий характер, а не изменяют ее.
Согласно Федеральному закону от 17.12.2006 основной целью являются: сбалансированность доходов и расходов, формирование бюджетных расходов исходя из планируемых приоритетов развития экономики Российской Федерации и гарантированное исполнение принятых расходных обязательств.
- 27
Однако действующая система межбюджетных отношений не создает стимулов для эффективного развития экономики субъектов Федерации. Относительно успешно решая задачи выравнивания бюджетной обеспеченности, она не решает задачи выравнивания социально-экономического развития регионов. Сегодня ни один субъект Российской Федерации не может предположить объем финансовых ресурсов, который будет предусмотрен в его не только среднесрочном периоде, но даже в Законе о бюджете на трехлетний период.
Очевидно, что необходимо закреплять строго целевой характер всех федеральных инвестиций от субъектов Федерации, включающий необходимость планирования на трехлетний период, следующий за принятием Закона о бюджете, среднесрочную перспективу и более длительный период.
Региональная политика нередко понимается исключительно как процесс сглаживания различий в уровнях развития отдельных регионов с помощью трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки. При этом отмечается, что зачастую снижается заинтересованность регионов в повышении собственных доходов. Следствием этого становится увлечение отдельных регионов федеральными трансфертами, что порождает, по сути, иждивенческие настроения в регионах.
Начало бюджетной реформы в 2005 г., с одной стороны, законодательно закрепило для регионов жесткий контроль за доходами и расходами, но, с другой, законодатели на тот момент не гарантировали им доходные источники: часть налогов, которые должны были пополнять региональную казну, вступали в силу только с 2006 г. При том, что новые расходные обязательства начинались для регионов и местных бюджетов с 2005 г. Сложности возникли и с тем, что перечень расходных функций регионов возрос в том числе за счет одновременно проводимой реформы системы льготного обеспечения, а также по многим другим аспектам.
Но если трудности начала реформ были преодолимы, то остается ряд трудностей концептуального характера. Так, сложность в вопросе реализации бюджетной реформы в регионах заключается в том, что налоги, попадающие в первую очередь в региональный бюджет, с трудом поддаются администрированию, и с их сбором постоянно возникают сложности. Примером может служить налог на имущество, рыночная оценка объекта налогообложения которого до сих пор не определена.
В бюджетном послании Президента РФ также указано на ряд недоработок [1]: • сформировались затянутые и громоздкие про-
28 -
цедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов, не позволяющие четко разделить политические и «технологические» аспекты бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность, а значит, и ответственность при формировании и исполнении бюджетов, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов;
• финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческихрешений;
• так и не удалось обеспечить ритмичность исполнения федерального бюджета. Значительная часть расходов концентрируется во второй половине года, что создает стимулы израсходовать средства любой ценой, в том числе за счет попыток обхода конкурсного порядка осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. Вопросы разграничения предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления стали одной из основных практических задач развития российской государственности. Фундаментальная проблема разграничения на долгосрочной основе между бюджетами разных уровней расходных полномочий и адекватных им доходных источников долгое время оставалась нерешенной [6].
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г., одобренная Правительством РФ [12], определила основные направления действий по разграничению доходных и расходных полномочий.
Однако системное и последовательное решение задач, поставленных указанной Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, предполагало, соответственно, подготовку и проведение комплексной реформы федеративных отношений и местного самоуправления.
Органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического общества, а право на местное самоуправление наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне.
Наличие обладающих финансовой самостоятельностью и имеющих реальную ответственность органов местного самоуправления может обеспе-
чить эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление.
С 1 января 2009 г. вступил в действие в полном объеме Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13].
За муниципалитетами на постоянной основе закреплены конкретные налоговые доходы. Они могут самостоятельно определять свои расходные обязательства в рамках своих полномочий.
Многие регионы перешли на трехлетнее планирование бюджета, которое позволит местным органам самоуправления самим определять приоритеты в решении задач социально-экономического развития муниципальных образований, решать, что и когда необходимо сделать. В то же время действующий в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ порядок расчета бюджетной обеспеченности муниципальных образований не учитывает неналоговые доходы. В соответствии с этим отдельные муниципалитеты с наиболее высоким уровнем неналоговых доходов оказываются в более привилегированном положении. Существует необходимость уточнения механизма регулирования бюджетной обеспеченности и внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс.
Для этого необходимо, чтобы на местном уровне существовали уполномоченные для принятия решений органы, созданные демократическим путем, имеющие широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов.
В настоящее время нет законодательно утвержденной единой концепции развития муниципальных образований. Муниципальные органы сами разрабатывают и утверждают такие концепции.
Концепция развития местного самоуправления закрепляет единую систему представлений о стратегических целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики муниципального образования в сфере развития местного самоуправления и механизмах ее реализации.
Правовой базой концепции являются Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральные законы и указы Президента РФ, регулирующие вопросы осуществления местного самоуправления в РФ, Устав муниципального образования, законы, регулирующие вопросы осуществления местного самоуправления.
Концепция обеспечивает преемственность в деятельности органов государственной власти области и органов местного самоуправления, а также соответствующих должностных лиц при осу-
ществлении долгосрочной программы реформирования организации местной власти на принципах самоуправления.
Основные положения концепции находят отражение в системе законов области, областных целевых программ и других нормативных правовых актах местного самоуправления.
Современная концепция развития местного самоуправления предполагает создание эффективно функционирующей системы его органов и требует комплексного подхода к решению ряда проблем, связанных с порядком их формирования, организацией деятельности, определением объема полномочий. Особое значение здесь приобретает наличие соответствующей нормативно-правовой базы как необходимого условия правомерности и обоснованности деятельности органов самоуправления.
В последние годы сделаны важные шаги в сфере реформирования федерального законодательства и законодательств субъектов Российской Федерации, направленные на реализацию конституционных норм и положений о местном самоуправлении. Принятый в августе 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил демократическую модель местного самоуправления в России с учетом Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 г.
Вместе с тем современное муниципальное законодательство не позволяет обеспечить необходимый объем правового регулирования деятельности органов самоуправления в силу своего несовершенства. Ряд пробелов, связанных с установлением государственных социальных стандартов в сфере местного самоуправления, муниципальной собственностью, статусом выборных должностных лиц и обеспечением налоговых и бюджетных прав органов самоуправления, требует его реформирования.
До настоящего времени оптимальная модель организации местного самоуправления, которая в равной степени отвечала бы интересам и потребностям «федерального центра», субъектов Федерации, муниципальных образований и их населения, не найдена. Подтверждением этого является тот факт, что в данный федеральный закон с момента его принятия было внесено 30 изменений и дополнений.
Современный этап развития местного самоуправления происходит одновременно с реформированием отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, одним из важнейших направле-
- 29
ний которого является нахождение оптимального баланса между различными уровнями публичной власти (как государственной, так и власти местного самоуправления). Оттого, насколько успешно будет решаться эта проблема, во многом зависит направление развития российской государственности — по пути закрепления принципов децентрализации, создания полицентрической модели публичного управления с признанием ее преимуществ или возрождения централизованного государственного управления, подменяющего собой органы местного самоуправления. Совмещение во времени федеративной и муниципальной реформ свидетельствует о том, что основным направлением развития публичного управления является децентрализация власти, гармоничное распределение полномочий и экономических ресурсов для их реализации между государственными органами и органами местного самоуправления [11].
В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» существует ряд недостатков, в основном касающихся финансово-экономических основ местного самоуправления, а также межбюджетных отношений.
Однако, вся децентрализация власти предполагается за счет ущемления интересов субъектов Федерации. По сути, реформа местного самоуправления в РФ ведет к дефедерализации, ибо полномочия спускаются сверху вниз, а не передаются путем делегирования снизу вверх, как принято при демократическом федералистском устройстве. Но самое главное, каждый регион должен на деле получить возможность самостоятельно выбрать модель организации систем субрегионального управления.
Смысл местного самоуправления состоит в том, чтобы иметь возможность самостоятельно принимать решения, но под свою ответственность и на свои заработанные средства.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетное послание Президента Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» от 9 марта 2007 г.
2. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы российско-амери-канскихсеминаров. Составители: Ю. И. Любимцев, д. э. н., профессор (Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации); Ш. Б. Мадд, д. э. н. (Проект AMP США по
совершенствованию системы межбюджетных отношений, Баренц Групп). — M.: АМР. — С. 288.
3. Выступление В. В. Путинаперед Федеральным Собранием. — URL: http://www. utro. ru/article s/2007/04/26/644332.shtml.
4. Георгиевская И. Стратегия развития регионов России. — URL: http://www. finam. га/analysis/ forecasts00911/default. asp.
5. Грызлов Б. Россия — выбор будущего: политические задачи партии и вопросы стратегии развития России. Доклад председателя Всероссийской политической партии «Единая Россия» Бориса Грызлова на VII съезде. // Областная газета от 05.12.2006.
6. Дзагоева М. Р., Сланов А. Э. Местные бюджеты и административная реформа. // Вестник ФА. 2005. № 4. С. 130.
7. Ермилов В. Г. Аспекты реформирования управления государственными финансами. // Финансы. 2007. №1.С. 58.
8. Концепция «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» от 30 июня 2005 года, подготовленная Министерством регионального развития Российской Федерации. URL: http://www.istroy. ra/docu/MPP/strategiya_razvitiya_regionov_ rossii/7148.html.
9. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Проект МЭР от 12.03.2008 г.
10. Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Проект Министерства регионального развития Российской Федерации. — URL: http://www. minregion.ru.
11. Обращение Владимира Путина к Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007г. // Российская газета. 2007. 27 апреля.
12. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.».
13. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19.06., 12.08., 28, 29, 30.12.2004г., 18.04., 29.06., 21.07., 12.10., 27, 31.12.2005, 02.02.2006 г.).
14. Юдаева К., Ясин Е. Стратегия — 2050. Справится ли Россия с вызовами глобализации? // Вопросы экономики. 2008. № 5. С. 4—21.
