CC BY
656
ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА
УДК 338
И.И. Смотрицкая
Макроэкономические подходы к оценке
интегральной эффективности системы
*
государственных закупок
Статья посвящена проблеме оценки эффективности системы государственных закупок в российской экономике. Автор раскрывает сущность и исследует основные составляющие концепции интегральной эффективности государственных закупок. Особое внимание уделено разработке и наполнению понятийного аппарата, определению показателей и критериев эффективности закупок на макроэкономическом уровне. Показана многогранность понятия «эффективность государственных закупок», обоснованы принципы и даны предложения для формирования соответствующей методологической и институциональной базы .
Ключевые слова: государственный заказ, закупки, государственная контрактная система, общественные потребности, бюджетные расходы, управление закупками, интегральная эффективность государственных закупок
Создание эффективной системы государственных закупок является стратегическим приоритетом для стран с высокоразвитой экономикой . Так, новая Европейская директива о государственных закупках (от 15 января 2014 года) определяет данную задачу в качестве ключевой, так как в настоящее время общий объем государственных закупок в ЕС достиг 19% ВВП. В тоже время, как отмечают специалисты Всемирного банка, зависимость многих частных компаний от государственного рынка закупок существенно выше в развивающихся странах, где на долю государственных закупок может приходиться свыше 20% ВВП и где государство является крупнейшим экономическим субъектом, а частный сектор может быть сравнительно неразвитым [4].
В России в 2013 году общий объем бюджетных средств, израсходованных на закупку товаров, работ, услуг органами власти различных уровней составил более 8,5 трлн рублей, еще более 9 трлн рублей [2] составляет объем закупок компаний с государственным участием, участием унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений . То есть, около 25 % ВВП нашей страны перераспределяется через
* Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ проект № 12-02-00427 © Смотрицкая И . И . , 2014
70
Оценка эффективности системы государственных закупок
систему контрактации на рынке государственных и корпоративных закупок . Однако, в настоящее время, как в методологическом, так и в научнопрактическом отношении недостаточно исследованы многие вопросы, связанные с выработкой и реализацией новых подходов к достижению и комплексной оценке эффективности системы государственных закупок в современной российской экономике
Наиболее разработанной в российской и зарубежной экономической теории является проблема оценки затрат и результатов государственных расходов [9, 12] . В рамках экономики общественного сектора рассматриваются критерии экономичности и производительности используемых ресурсов, результативности затрат Оценка эффективности предполагает применение методов анализа издержек и результативности, издержек и выгод с учетом внешних эффектов и фактора времени, с учетом рисков и неопределенности, с применением анализа условий и полноты контрактации [11]
В свою очередь анализ существующих подходов к оценке эффективности государственных закупок показывает, что наиболее методически разработанной на современном этапе является проблема оценки эффективности проводимых конкурсных процедур на размещение заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд В значительной мере это связано с требованиями действующего до начала текущего года Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Данный закон положил начало реформе системы государственных закупок, был направлен на достижение экономии и прозрачности расходования бюджетных средств на этапе проведения закупочных процедур В соответствии с Законом № 94-ФЗ эффективность деятельности государственных и муниципальных заказчиков оценивалась через показатели экономии бюджетных средств при размещении государственных и муниципальных заказов . Однако речь шла скорее о «желаемой» экономии бюджетных средств, чем о реальной . Расчет экономии был привязан к начальной (максимальной) цене контрактов (лотов), выставленных на торги . При этом отсутствовала методика обоснованного расчета начальной цены контрактов, как правило, в качестве начальной цены контрактов указывалось количество денежных средств, выделенных на закупку данного вида продукции
В результате такого подхода к установлению начальной (максимальной) цены контракта, можно было достигнуть любой экономии. Таким образом, по мнению ряда экспертов, закон № 94-ФЗ подменял базовую эффективность государственной закупки, понимаемую как «наилучшее удовлетворение общественных потребностей на выделенные общественные средства, лжеэкономией — разницей между ценой покупки и завышенной начальной ценой при размещении государственного заказа»[5]
71
Оценка эффективности системы государственных закупок
С 1 января 2014 года начался новый этап реформы в сфере государственных закупок — вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Целью создания контрактной системы является повышение эффективности на всех этапах процесса закупок для обеспечения общественных нужд. В этой связи в центре активного обсуждения экспертного сообщества находятся проблемы разработки индикаторов и критериев оценки эффективности закупок на всех уровнях исполнительной власти Однако в настоящее время все еще дискуссионной остается сама категориальная характеристика понятия «эффективность» государственных закупок .
В экономической литературе у термина «эффективность» существуют два концептуальных значения . Первое — результативность (английское effectiveness), которое характеризует степень достижения планируемого результата . Второе значение (английское efficiency) оценивает минимизацию издержек на единицу выпускаемого продукта или оказываемых услуг, то есть эффективность в смысле «экономичности»
В свою очередь обеспечение государственных нужд, как экономическая деятельности государства, имеет результаты деятельности (outcome) и собственно показатели объема деятельности (output) . Результатом (outcome) той или иной экономической деятельности государства называют последствия для общества от предоставления ему государством товаров или услуг. Несколько иной экономический смысл имеет термин (output) — он характеризует количество произведенных товаров, работ, услуг. То есть достижение результатов (outcome) есть цель экономической деятельности государства, а выпуск (output) — средство, инструмент [9] . Например, обеспечение оборонных нужд страны в рамках принятых военных программ является целью реализации государственного оборонного заказа, а закупки военной техники и вооружений выступают как инструмент ее достижения
Таким образом, соответствие запланированных и полученных результатов целям экономической деятельности государства в сфере государственных закупок мы будем рассматривать как эффективность государственных закупок в смысле результативности (effectiveness), а оптимизацию деятельности по выполнению планов государственных закупок товаров, работ, услуг как эффективность в смысле ее экономичности (efficiency) Основываясь на таком методологическом подходе, рассмотрим теперь понятие экономической эффективности системы государственных закупок.
Под экономической эффективностью экономической системы понимается «результативность экономической системы, выражающаяся в отношении полезных конечных результатов ее функционирования к затраченным ресурсам»[9] . Следовательно, экономическую эффективность государственных закупок необходимо рассматривать как интегральный показатель эффективности на разных уровнях данной системы, как синергетический результат
72
Оценка эффективности системы государственных закупок
взаимодействия всех институтов и механизмов данной системы . В основе такой эффективности лежит оптимальное распределение имеющихся у общества ресурсов для максимального удовлетворения публичных потребностей, то есть эффективность государственных закупок выступает в качестве одного из важнейших показателей так называемого «широкого понятия эффективности» государства .
Итак, обобщая все вышеизложенное, автор трактует [8] эффективность системы государственных закупок как комплексное понятие, которое включает в себя, во-первых, результативность как соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, во-вторых, эффективность закупочной деятельность на разных стадиях процесса размещения и реализации государственных заказов как экономичность и, в-третьих, «внешнюю» эффективность системы как влияние системы закупок на социально-экономическое развитие отдельного муниципалитета, региона, страны
Следует отметить, что в соответствии с новым Законом № 44-ФЗ принцип эффективности становится одним из базовых в контрактной системе государственных закупок Закон регламентировал переход от принципа экономии (как разницы от первоначальной максимальной и окончательный цены контракта) к понятию экономичности и результативности закупок
В тоже время, действующие положения Закона № 44-ФЗ содержат положения, обязательная реализация которых приведет к дополнительным издержкам участников государственной контрактной системы закупок Так, закон требует создания специальных структурных подразделений, специального профессионального обучения кадров, предусматривает реализацию новых функций: планирования, изучения рынка для обоснования начальной цены контракта, мониторинга исполнения контракта и т д То есть возникают факторы для роста трансакционных издержек в процессе обеспечения общественных и государственных нужд Тем не менее, в настоящее время в должной мере не уделяется внимание минимизации издержек при проведении закупок . Отсутствует регламентация затрат на проведение закупочной компании . По данным Росстата, затраты на проведение открытых конкурсов в России (в соответствии с требованиями с Законом № 94-ФЗ) составляли в среднем 0,02% от цены контракта . Для сравнения в мировой практике эти затраты составляют 3% . Такая значительная разница говорит о том, что в должной степени учета такого рода затрат не ведется [5].
Невозможность использования универсальных показателей прибыльности для оценки результативности, в большей степени характеризующей качество обеспечения общественных нужд, предполагает разработку для системы государственных закупок специальных индикаторов и критериев достижения целей В первую очередь, могут найти применение индика-
73
Оценка эффективности системы государственных закупок
торы, характеризующие своевременность и полноту реализации того или иного государственного заказа, то есть результативность мы можем оценить через устойчивость выполнения планов государственных закупок в установленные сроки и в необходимых объемах, в разрезе различной номенклатуры товаров, работ, услуг. В настоящее время данный методический подход используется при оценке реализации федеральных целевых программ (подпрограмм) .
В свою очередь, в соответствии с утвержденными стандартами Счетной Палаты Российской Федерации (для проведения аудита эффективности использования государственных средств), показатели результативности характеризуют степень достижения запланированных результатов использования государственных средств и включают в себя определение экономической результативности и социально-экономического эффекта. Экономическая результативность определяется путем сравнения запланированных и достигнутых экономических результатов, которые выражаются в конкретных показателях деятельности (объем произведенной продукции, оказанных услуг, количество людей, получивших услуги и т.д.) .
Социально-экономический эффект использования государственных средств определяется на основе анализа степени решения поставленных социально-экономических задач, на которые были использованы государственные средства. То есть социально-экономический эффект показывает, как экономические результаты использования государственных средств оказали влияние на удовлетворение потребностей экономики и общества
Следует отметить, что в новом Законе о контрактной системе заложены определенные критерии и индикаторы для оценки результативности закупок Так, при закупке, помимо функциональных и качественных, введены экологические характеристики объектов закупок . Однако, использование при оценке и сопоставлении заявок критериев качественных и экологических характеристик объекта заказа не является для заказчика обязательным, не установлена и ответственность заказчика за закупку устаревшей, ресурсоемкой, экологически вредной продукции . Не нашло в Законе отражения и требование, предусмотренное Стратегией инновационного развития Российской Федерации до 2020 года («Инновационной Россией 2020»), о создании перечней инновационных продуктов и технологий, рекомендуемых к закупке, и устаревших, энергорасточительных, экологически вредных продуктов и технологий, запрещенных к закупке
В тоже время, значительный потенциал для повышения эффективности системы государственных закупок заключается в регламентированной законом возможности использования (при оценке и сопоставлении заявок) вместо критерия «цена контракта» критерия «стоимость жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта». Это создает условия при реализации крупных (в первую очередь инфраструктурных) проектов для перехода от экономичности закупок к достижению эффектив-
74
Оценка эффективности системы государственных закупок
ности на основе заключения контрактов «жизненного цикла» (КЖЦ). Для российской системы государственных закупок это особенно важно, так как государственные закупки работ и услуг по строительству, реконструкции, капитальному ремонту различных объектов инфраструктуры, капитального строительства, автомобильных дорог общего пользования составляют до 35% общей стоимости заключенных контрактов (таблица 1) .
Таблица 1 [2]
Государственные закупки в разрезе номенклатуры в 2013 году (по группам в процентах)
Номенклатура %%
Работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, автомобильных дорог общего пользования 27,64
Услуги по разработке проектной документации и инженерные услуги в области архитектуры, гражданского и промышленного строительства 4,40
Пар, вода, и услуги по распределению пара и воды 2,93
Электроэнергия и услуги по распределению электроэнергии 2,49
Аппаратура медицинская, а также услуги по ее производству и ремонту 2,38
Жилищно-коммунальные услуги 1,53
Интеллектуальная и материальная продукция, услуги по исследованиям и разработкам, нефинансовые нематериальные активы в области естественных и технических наук 1,39
Услуги, связанные с недвижимым имуществом 1,04
Услуги в области здравоохранения 0,80
Услуги транспорта 0,85
Иное 54,55
Так, по данным Минтранса России, до 2020 года в развитие транспортной инфраструктуры будет вложено 12,3 трлн рублей, из них госинвестиции составят 7,3 трлн рублей, еще 5 трлн рублей должно быть привлечено за счет различных механизмов внебюджетного финансирования государственно-частного партнерства . В общую сумму входят затраты не только на автомобильные дороги, но и на авиасообщение, а также ассигнования ОАО «РЖД» на железные дороги . Чтобы максимально эффективно инвестировать эти огромные деньги, было бы правильно использовать механизм КЖЦ Тем более что, по подсчетам аналитиков, при прочих равных такие контракты позволяют экономить 30% на строительстве и последующей эксплуатации К тому же государству не нужно вкладывать сразу большую сумму: сделав заказ, оно может рассчитываться за объект десятилетиями, да и то только после ввода его в эксплуатацию [6].
75
Оценка эффективности системы государственных закупок
Однако, Закон о контрактной системе лишь отчасти учёл успешный мировой опыт. Законом установлено, что такие контракты могут заключаться только в случаях, предусмотренных нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации . При этом на современном этапе в стратегических закупках высокоразвитых стран приоритетную роль играет не ценовое предложение, а «value» (от англ . — ценность, важность) закупки . В этой связи при заключении контрактов оценивается совокупная стоимость владения (ТСО — Total Cost of Ownership) закупаемых объектов в течение предполагаемого периода владения . Это приводит к тому, что решения о заключении контрактов принимаются не на основе оценки сумм первоначальных инвестиций, а на основе расчета суммарной стоимости и эффективности владения .
Влияние системы государственных закупок на экономику страны можно оценить и через мультипликативный эффект от размещения и реализации государственных заказов Здесь можно выделить три основных параметра Это эффективность на межотраслевом уровне, эффективность на межрегиональном уровне и эффективность за счет замещения импорта Наиболее ярким примером влияния на экономику на межотраслевом и региональном уровнях является размещение и реализация государственного оборонного заказа (ГОЗ) . С общеэкономических позиций ГОЗ является одним из инструментов регулирования социально-экономического развития страны, обеспечения занятости населения за счет создания значительного количества рабочих мест на всех этапах жизненного цикла товаров и услуг военного назначения Общемировая практика показывает, что в процессе реализации государственного оборонного заказа проявляется действие эффекта мультипликатора, заказы и занятость населения обеспечиваются не только в оборонных, но и в смежных с ними отраслях народного хозяйства Государственный оборонный заказ стимулируют модернизацию отраслей народного хозяйства с целью производства современных видов техники и вооружений, а затем передачи части инновационных технологий в гражданский сектор экономики
В современных сложных политических и экономических условиях государственный оборонный заказ должен стать инструментом активизации инновационных процессов в ОПК и роста гражданского высокотехнологичного сектора российской экономики Реализация данной программы возможна лишь на качественно иной — высокотехнологичной производственной базе Средства на модернизацию основных фондов предприятий ОПК будут выделяться преимущественно в рамках Федеральной целевой программы «Развитие оборонно-промышленного комплекса до 2020 года». В целом, в соответствии с Государственной программой вооружений на 2011—2020 года, утвержденной Д . А. Медведевым в декабре 2010 года, расходы на закупку вооружений и военной техники составят более 19 трлн рублей, еще 3 трлн рублей — на переоснащение оборонной промышленности .
76
Оценка эффективности системы государственных закупок
Объем гособоронзаказа планировался на 2013 год в размере 2,236 трлн рублей, на 2014 год — в 2,635 трлн рублей, из которых примерно 60% — на закупку вооружений, а в 2014 года — 1,5 трлн рублей .
И наконец, государственный заказ может стать эффективным инструментом замещения импортных товаров на российском рынке за счет стимулирования производства отечественной продукции и прямых закупок российских аналогов
Очевидно, что результативность, экономичность и внешняя эффективность системы государственных закупок теснейшим образом связаны между собой и, по сути, выражают лишь различные аспекты эффективности общественных расходов. Такая методология оценки эффективности системы государственных закупок предполагает использование целого комплекса показателей и подходов, позволяющих получить оценку эффективности закупок как на макроэкономическом «интегральном» уровне, так и на разных стадиях процесса размещения и реализации государственных заказов Например, для понимания сущности социальных эффектов в контексте государственных закупок для обеспечения общественных потребностей, необходимо ввести дефиницию «социальный эффект бюджетной услуги», соответствующие критерии и индексы оценки
Данный подход соответствует и современной международной концепции закупок Sustainable Procurement (государственные закупки в целях устойчивого социально-экономического развития), где существенная роль в повышении эффективности закупок отведена стимулирующим мероприятиям для соблюдения государственными заказчиками трех базовых принципов (triple baseline): экономичности, экологичности и социальной полезности закупок в масштабах всего общества . Так, в США нормы и требования Sustainable Acquisition Policy инкорпорированы непосредственно в Кодекс федерального регулирования, которым, в частности, установлены требования к эффективности и экологичности производства, потребления (использования) и утилизации заказываемой (разрабатываемой) продукции . При этом по ряду критериев более конкретные (обязательные) требования к закупаемой (разрабатываемой) продукции, установлены рядом федеральных законов, стандартов и регламентов, а также сформулированы в соответствующих федеральных программах, в частности Federal Energy Management Program (FEMP) . Все более популярными в мировом масштабе становятся и концепции Sustainable Public Procurement (SPP) и Green Public Procurement (GPP), в которых ключевыми критериями при принятии решений о закупках становятся экологичность и стоимость жизненного цикла продукции [13].
Таким образом, в рамках контрактной системы недостаточно развит целостный подход к затратам и результатам в сфере государственных закупок В этой связи многие проблемы анализа и актуализации повышения эффективности закупок требуют более глубокой проработки, сбалансированной
77
Оценка эффективности системы государственных закупок
взвешенной оценки их «необходимой и возможной» эффективности, в первую очередь, на базе использования комплексной суммарной оценки стоимости владения закупаемой продукции, ее полезности для общества .
Не касаясь более конкретных методических проблем, связанных с разработкой показателей интегральной эффективности государственных закупок, следует подчеркнуть необходимость их регламентации и использования во всех случаях, когда планируются и осуществляются бюджетные расходы. Четко определенные цели, набор соответствующих критериев, мониторинг индикаторов экономичности и результативности позволят не только повысить эффективность контрактной системы закупок, реализацию социальных задач, но будут формировать дополнительные факторы стимулирования нового качества экономического роста и обеспечения конкурентоспособности нашей страны
Литература
1 . Анчишкина О. В . Планирование государственных закупок: опыт ФКС
США для развития контрактных отношений в российском госзаказе // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2011 . №6 . С. 59-66.
2 . Аналитика по государственным и муниципальным закупкам [Элек-
тронный ресурс Минэкономразвития России]. Режим доступа: http:// zakupki .gov. ru . (дата обращения: 1 августа 2014) .
3 . Иванов О. Б. , Лаврова Т. И. , Подкопаев Ю. Б. Совершенствование си-
стемы закупок в государственных компаниях и контроль за их осуществлением // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика №3 2012 . С 119-139.
4. Нестерович Н . В . Государственные и муниципальные закупки: как добиться эффективности // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2008 . №11 . 41 . с.
5 . Обухова Е. На всю жизнь // Эксперт. 2013 . № 24. 30 с .
6 Осипов В С Базовые предпосылки притока частных инвестиций // Вестник Института экономики РАН 2014 № 3 С 118-126
7. Смотрицкая И . И . Трансформация системы государственных закупок в российской экономике Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора эк наук М :ИЭ РАН, 2009 51 с 8 . Улюкаев А. В Проблемы государственной бюджетной политики, М . : Дело, 2004. 544. с .
9. Экономический словарь / Под ред. А. И . Архипова, М . : Проспект, 2001. С . 597.
10 . Якобсон Л. И . Эффективность государственных закупок // Конкурсные
торги 2001 июль - август С 24-27
11 . Якобсон Л . И . Экономика общественного сектора: основы теории госу-
дарственных финансов, М . : Наука, 1995 . 274. с.
12 . Sustainable Public Procurement: A Global Review. Final Report . Paris:
UNEP, 2013 .
78
Оценка эффективности системы государственных закупок
References
1 . Anchischkina O .V. Planirovanie goszakupok: oput Federalnoi Kontraknoi
Sistemy SHA dlja razvitija kontraktnuh otnoshenij v rossijskih goszakupkah [Planning of public procurement: the experience of the FCC of the USA for the development of contractual relations in the Russian government order] // JeTAP: Jekonomicheskaja teorija, Analiz, Praktika — ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice 2011 . no . 6 . pp . 59—66.
2 Analiz gosudarstvennuh i munitsipalnuh zakupok [Analyst at state and municipal procurement] Jelektronnuj resurs Ministerstva jekonomicheskogo razvitija [Electronic resource Ministry of economic development], Vid dostupa [Mode of access]: http:// zakupki .gov. ru.
3 . Ivanov O . B . , Lavrova T. I . , Podkopaev J. B . Sovershenstvovanie sistemi zakupok
v gosudarstvennih kompanijah I control za ih osuchestvleniem [Perfecting and controlling of procurement systems in state owned enterprises], JeTAP: Jekonomicheskaja teorija, Analiz, Praktika (ETAP: Economic theory, Analysis, Practice), 2012, no. 3 . Pp. 119—139.
4 . Nesterovitch N .V. Gosudarstvennue I munitsipalnue zakupki: kak dostich
jeffektivnosti [State and municipal procurement: how to achieve efficiency] // Goszakaz: upravlenie, razmeshenie, predostavlenie [Goszakaz: management, accommodation, provision]. 2008 . no. 11 . p. 41 .
5 . Obukhova E . Na vsu zizn [For all life] // Jekspert [Expert] . 2013 . no. 24. p. 30 .
6 . Osipov V. S Osnovnue predposulki pritoka chastnuh investitsuj [Basic
prerequisites inflow of private investments] // Bulluten Instituta Jekonomiki RAN [the Bulletin of the Institute of Economics, RAS], 2014 . no . 3 . Pp. 118— 126
7. Smotritskaya I . I . Transformatsija sustemu obshestvennuh zakupok v Rossijskoi Jekonomike [Transformation of the public procurement system in the Russian economy] Dissertatsija na soiskanie uchenoi stepeni doktora nauk [The dissertation on competition of a scientific degree of the doctor of EC Sciences .] Institut Jekonomiki RAN [M: Institute of Economics RAS, 2009.] p 51
8 . Ulyukaev A.V. Problemu gosudarstvennoi butzhetnoi politiki [Problems of the
state budget policy] M , Delo Publ , 2004 p 544
9 . Jekonomicheskij Slovar [Dictionary of Economics] Pod redaktsiej A. I .
Arhipova [Edited by A I Arkhipov] M : Prospect Publ , 2001 p 597
10 . Jacobson L. I. Jeffektivnost obshestvennuh zakupok [Efficiency of public
procurement] Konkursnue torgi [Competitive bidding] M . , 2001. July — August, pp. 24—27.
11 Jacobson L I Obshestvennaja Jekonomika: osnovu teorii obshestvennuh finansov [Public Economics: fundamentals of the theory of public Finance], M . : Nauka Publ . , 1995. p. 274.
12 Ustoichivue goszakupki: Globalnu Obzor Finalnu Otchet [Sustainable Public Procurement: A Global Review Final Report] Paris: UNEP, 2013 79
79
