CC BY
15ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И МЕХАНИЗМЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
MAIN DIRECTIONS AND MECHANISMSOF
THE DEVELOPMENT OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPSIN
THE FIELD OF CULTURE
УДК 338.24 : 008
БАЙКОВ Евгений Александрович
профессор кафедры управления экономическими и социальными процессами в кино- и телеиндустрии Санкт-Петербургского государственного института кино и телевидения, доктор военных наук, профессор, evgeny7430@yandex.ru
BAIKOV, Evgeny Alexandrovich
Professor at the Department of Management in Economic and Social Processes in the Film and Television Industry, Saint-Petersburg State Institute of Film and Television, Doctor of Military Science, Professor, evgeny7430@yandex.ru
СОКОЛОВ Александр Геннадьевич
доцент кафедры управления экономическими и социальными процессами в кино- и телеиндустрии Санкт-Петербургского государственного института кино и телевидения, кандидат военных наук, доцент, AlexanderSokoloff@yandex.ru
SOKOLOV, Alexander Gennadievich
Associate Professor at the Department of Management in Economic and Social Processes in the Film and Television Industry, Saint-Petersburg State Institute of Film and Television, Candidate of Military Sciences, Associate Professor, AlexanderSokoloff@yandex.ru
Аннотация.
В статье анализируется опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в сфере культуры в период с 2000 г. по настоящее время. Предложена классификация видов проектов государственно-частного партнерства применительно к рассматриваемой сфере. Выделены основные объекты инвестирования для реализации проектов государственно-частного партнерства социокультурной направленности. На основе проведенного анализа выявлены главные проблемы и предложены основные направления развития государственно-частного партнерства в региональной сфере культуры. С учетом изложенного обоснованы структура, содержание и специфика механизмов управления развитием сферы культуры. Механизмы и инструменты их реализации рассматриваются на следующих уровнях: функциональном, организационном, инвестиционного сопровождения и общественно-информационной поддержки проектов.
© Байков Е. А., Соколов А. Г., 2017.
Ключевые слова: сфера культуры, государственно-частное партнерство, проекты, направления развития, механизм управления.
Abstract.
The article analyzes the experience of PPP projects implementation in the sphere of culture from 2000 to the present. The authors suggest a classification of types of PPP projects in relation to this area. The main investment objects to implement PPP projects of socio-cultural nature are revealed. On the basis of the conducted analysis the main problems identified, and basic directions of PPP development in the regional sphere of culture are proposed. Consequently, the authors justify the structure, content and specifics of development of governance arrangements in the sphere of culture. The authors consider mechanisms and instruments for their implementation at the following levels: functional, institutional, investment support and public information support to the projects.
Key words: culture, public-private partnership, projects, development trends, management mechanism.
В современных условиях одним из основных факторов инвестиционной привлекательности территорий на региональном и местном уровнях становится культура. Объединение усилий работников сферы культуры, организаторов и авторов проектов в этой сфере с представителями бизнес-структур и при действенной поддержке органов государственной власти предоставляет перспективные возможности для всех участников данного процесса. Механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) позволяют привлекать дополнительные средства в культурные проекты, способствуют их всестороннему развитию, благодаря заинтересованности в их реализации представителей различных сфер. За последние годы в субъектах Российской Федерации накоплен значительный опыт реализации самых разнообразных проектов в сфере культуры на основе ГЧП. Этот опыт позволяет осмысливать имеющиеся достижения в данной области и намечать дальнейшие направления развития сферы культуры в регионах с его учетом.
Как показывает проведенный анализ реализации проектов регионального и местного
значения в сфере культуры, начиная с 2000 г. по настоящее время, к наиболее эффективным видам этих проектов с полным основанием можно отнести следующие: классические, инвестиционно-девелоперские, системные социокультурные, событийные и спонсорские проекты [1].
Классические проекты ГЧП предусматривают долгосрочные инвестиции в объекты государственной собственности, бюджетные организации, другие крупные государственные объекты. Эти проекты, как правило, связаны с возведением объектов капитального строительства и дальнейшей реализацией проектов на основе концессионных соглашений.
Инвестиционно-девелоперские проекты предполагают инвестиции в проекты, реализуемые на объектах частной собственности при поддержке органов государственной власти, которые инициированы самими инвесторами, а также проекты в сфере креативных инду-стрий.
Системные социокультурные проекты представляют собой проекты, как правило, реализуемые на арендованных площадях при
поддержке органов государственной власти (к примеру, частные музеи, галереи, лофт-проекты, творческие мастерские и т. д.), а также в индустрии туризма и рекреации.
Событийные проекты реализуются на коммерческой основе при участии государственных органов. К ним относятся различного рода фестивали, культурные мероприятия и программы, приуроченные к определенным памятным датам и событиям, имеющим важное историко-культурное значение.
Спонсорские проекты, как правило, инициируются государством при поддержке средств бизнеса и предусматривают инвестирование в виде спонсорства, благотворительности и меценатства в проекты социокультурной направленности.
Как показывает анализ данных, представленных в [2], из проектов в сфере культуры с использованием механизмов ГЧП в регионах России уже 30 (43%) выполнено, а 39 (57%) находятся в различных стадиях реализации. В наибольшей степени уделяется внимание проектам данного вида в Приволжском федеральном округе - 24 проекта и Центральном федеральном округе - 14 проектов, в наименьшей степени данная работа ведется в Северо-Западном федеральном округе и Южном федеральном округе - 3 и 2 проекта соответственно. При этом необходимо отметить, что несомненным лидером по числу реализуемых проектов в сфере культуры среди регионов является Республика Татарстан - 6 проектов.
Если вести речь о распределении этих проектов по их разновидностям, то здесь соотношение следующее: классических проектов - 12, инвестиционно-девелоперских - 15, системных социокультурных - 5, событийных - 14 и спонсорских проектов - 23. Наиболее популярны в регионах спонсорские проекты, позволяющие оперативно решать насущные проблемы развития сферы культуры на местах, они также менее затратные и требуют значительно меньше организационных усилий.
По объему вкладываемых инвестиций первое место занимают классические про-
екты: максимальный объем - 6 млрд рублей, минимальный - 15 млн рублей. При этом наибольшие затраты требуются на создание туристско-рекреационных кластеров. Так, на реализацию проекта по созданию турист-ско-рекреационных кластеров «Царь-град» в Республика Марий Эл запланировано выделение 6 млрд рублей, «Этническая Чувашия» в Чувашской Республике - 5,6 млрд рублей. Минимальный объем инвестирования по данному виду проектов составляет 15 млн рублей.
Второе место по затратности занимают системные социокультурные проекты. Это обусловлено тем, что в рамках этого вида проектов также может предусматриваться создание туристско-рекреационных кластеров, требующих значительных объемов инвестиций. Так, для создания туристско-рекреационного кластера «Псковский» в Северо-Западном федеральном округе потребуется 5,6 млрд рублей, «Центр ремесел» - 2,3 млрд рублей. Наименьший объем инвестиций для данного вида проектов составляет 330 тыс. рублей.
Инвестиционно-девелоперские проекты занимают третье место по степени затратности. Наибольший объем инвестиций требуют туристско-рекреационные кластеры, которые также могут создаваться в рамках данных проектов. Так, проект кластера «Хрустальный город» в Брянской области предусматривает объем инвестиций в 1,32 млрд рублей, реставрация объекта культурного наследия «Комплекс Адмиралтейской конторы» в Республике Татарстан - 1,2 млрд рублей. Объем инвестиций наименее затратных проектов этого вида около 1 млн рублей.
Наиболее крупные инвестиционные вложения в рамках событийных проектов потребуются для организации и проведения Международного культурно-туристского форума «Историко-культурное наследие» в Республике Хакасия - 56 млн рублей, Международного фестиваля кинематографических дебютов «Дух огня» в Ханты-Мансийском автономном округе - 26 млн рублей, Славянского форума искусств «Золотой витязь» в Ставропольском крае - 25 млн рублей. Минимальных затраты проектов данного вида - 1,1 млн рублей.
Объем инвестиций в их реализацию спонсорских проектов значительно меньше, чем в вышеперечисленных, в среднем затраты на эти проекты 3-10 млн рублей. Однако если в качестве спонсоров выступают очень крупные корпорации, то объем инвестиций может быть весьма существенным. Так, ЗАО «Объединенная металлургическая компания» спонсировало проект реставрации усадебно-промыш-ленного комплекса Баташевых-Шепелевых в Нижегородской области на сумму 1,5 млрд рублей, ОАО «Газпром» - проект реконструкции Владивостокского государственного цирка на сумму 1 млрд рублей, АО «Альфа-Банк» - фестиваль электронной музыки и современных технологий «А1£аБи1:игеРеор1е» на сумму 10 млн долл. США. Минимальный объем спонсорской помощи в проектах этого вида - 50 тыс. рублей.
Основными объектами инвестирования при реализации классических проектов ГЧП в основном являются туристско-рекреационные кластеры, музеи и усадьбы, парки и гостиничные комплексы. В инвестиционно-девелоперских проектах - это в основном туристско-ре-креационные и творческие кластеры, объекты культурного наследия, центры досуга. Системные социокультурные проекты предполагают использование в качестве объектов инвестирования главным образом музеи, арт-галереи, объекты туристического и книгоиздательского бизнеса. Объектами инвестирования в событийных проектах выступают в подавляющем числе случаев различного рода фестивали. Объекты инвестирования в спонсорских проектах чрезвычайно разнообразны, их выбор зависит от возможностей спонсоров и особенностей культурной инфраструктуры регионов.
Проведенный анализ показывает, что сроки реализации проектов на основе ГЧП в региональной сфере культуры составляют максимально 12 лет, минимально - 1 год. Наиболее отдаленная перспектива в этих проектах -2027 г. Сроки окупаемости проектов при этом составляют в среднем 5 - 15 лет, по максимуму 70 лет, по минимуму - 1 год.
Как свидетельствуют результаты анализа рассмотренных выше выполненных и реали-
зуемых в настоящее время проектов в сфере культуры, соответствующих научных исследований по данной проблематике [3; 4; 5; 6; 7], наряду с имеющимися значительными достижениями существует также целый ряд проблем в рассматриваемой области в применении механизмов ГЧП на региональном и местном уровнях. К главным из них с полным основанием можно отнести следующие:
• несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы ГЧП в целом и в сфере культуры в частности, содержащейся в законодательных актах регионального и местного значения;
• отсутствие региональной политики и единого подхода к проблеме сохранения культурного наследия и архитектурного облика исторических городов, зон и объектов;
• недостаточная определенность принципов, условий и механизмов функционирования и развития ГЧП в региональной сфере культуры;
• неразвитость организационных структур управления, координирующих процессы взаимодействия участников партнерства на региональном и местном уровнях;
• несовершенство организационных основ информационного обеспечения управленческих решений в сфере ГЧП, системной и доступной информации об инфраструктурных проектах в сфере культуры о возможных льготах для собственников и пользователей, вложивших средства в сохранение объектов культурного наследия;
• незавершенность процесса разграничения прав собственности и оформления имущественных прав на объекты культуры, предполагаемые для привлечения инвестиций;
• отсутствие механизма привлечения внебюджетных средств для проведения ремонтных и реставрационных работ на объектах культурного наследия, неразвитость института экспертизы и оценки культурных ценностей, института реставрации;
• несовершенство экономического механизма регулирования участия населения в проектах развития инфраструктурных объ-
ектов сферы культуры, функционирующих на основе ГЧП;
• высокая зависимость проектов ГЧП в сфере культуры от субъективного отношения региональных и местных органов исполнительной власти.
С учетом изложенного в качестве основных направлений развития ГЧП в региональной сфере культуры можно предложить следующие:
1. Формирование необходимой правовой, институциональной, экономической и организационной среды для реализации проектов ГЧП в сфере культуры на региональном и местном уровнях.
2. Создание специальных структур в региональных и местных органах власти, предназначенных для организации и координации процессов ГЧП в сфере культуры.
3. Создание системы информационного обеспечения управленческих решений в сфере ГЧП, доведения информации об инфраструктурных проектах в сфере культуры до всех заинтересованных сторон.
4. Обоснование перечня государственных услуг в области культурного обслуживания, оказание которых может быть передано негосударственным поставщикам, а также видов соответствующего государственного имущества, эксплуатация которого может стать предметом ГЧП.
5. Разработку стандартизированных подходов и апробированных методик для реализации ГЧП-проектов в сфере культуры.
6. Разработку системы мероприятий, снижающих риски партнеров и издержки на управление проектами ГЧП в сфере культуры.
7. Создание адекватной системы субсидирования социально уязвимых слоев населения от неблагоприятных последствий реализации проектов ГЧП.
8. Обеспечение контроля за природоохранными мероприятиями и экологическими последствиями при реализации проектов ГЧП.
9. Популяризацию положительного опыта реализации проектов с использованием различных форм ГЧП в региональной сфере культуры.
10. Создание специализированной системы подготовки местных кадров для участия в проектах ГЧП социокультурной направленности.
Реализация указанных направлений развития сферы культуры требует активного привлечения органов государственного и местного управления, предпринимателей (представителей частного бизнеса), общественных организаций, а также населения. Механизмы реализации такой сложной задачи должны опираться на общие принципы и методы управления социально-экономическими системами, а также включать в себя определенные инструменты, учитывающие специфику сферы культуры.
Механизмы управления развитием сферы культуры с использованием ГЧП можно представить в виде системы форм, методов и способов организации деятельности, совокупности институциональных отношений и взаимосвязей участников процесса управления, обеспечивающих его эффективность, непрерывность и относительную независимость от изменяющихся внешних условий. Специфика культуры как объекта управления требует смещения приоритетов в проектах ГЧП с административных на маркетинговые и социально-психологические инструменты реализации принимаемых управленческих решений, что ограничивает использование классических методов и инструментов управления. На первый план выходят методы управления поведением личности, группы, организации, социума.
Фактически управление развитием культуры можно представить как управление развитием личности и формирование принципов ее поведения в группе, организации, социуме, при условии согласования интересов личности и ее окружения. При этом главенствующую роль в воспитании личности должна играть культура, как духовно-нравственная основа развития личности и государства, единства российского общества. Содержание механизмов управления развитием сферы культуры на основе ГЧП должно включать в себя несколько
Структура механизмов управления развитием сферы культуры на основе ГЧП
составляющих [8], представленных на рисунке и в таблице.
Привлечение бизнеса к участию в инфраструктурных проектах для организаций, подведомственных Министерству культуры Российской Федерации, требует разработки и применения специфических инструментов и механизмов. Последние должны, с одной стороны, отвечать интересам бизнес-сообщества, а с другой - способствовать развитию сферы культуры и повышению ее роли в формировании личности человека и совершенствовании управления объектами сферы культуры.
Механизмы и инструменты их реализации можно разделить на несколько уровней: функциональный, организационный, инвестиционное сопровождение, общественно-информационная поддержка проектов ГЧП и др. [9; 10; 11].
Механизмы функционального уровня при реализации проектов ГЧП должны быть ориентированы на проектно-сопроводительную, консультационную, информационную деятельность в процессе подготовки соглашений
и их реализации, что предполагает координацию всего проекта и непрекращающуюся поддержку его до финансового закрытия сделки во взаимодействии с третьими сторонами — консультантами, инвесторами.
Организационный уровень должен включать в себя механизмы и инструменты, ориентированные на организацию мероприятий, переговоров, сопровождение сделок, организацию и сопровождение конкурсов, привлечение инвесторов, управление интеграцией проектов и ресурсов, подготовку кадров. Для реализации ГЧП в сфере культуры необходимо решить ряд проблем, которые, в свою очередь, требуют особых знаний, навыков и умений, специально подготовленных специалистов и экспертов.
Инвестиционное сопровождение соглашений ГЧП в сфере культуры нуждается в привлечении специалистов (организаций) для консалтинга и маркетинга проектов, что объясняется спецификой проектного управления и существенными различиями в интересах сторон проекта. Соглашения ГЧП представляют собой форму активного
Механизмы управления развитием сферы культуры на основе ГЧП
Область действия Механизмы
Сохранение культурного и исторического наследия Предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации субвенций по государственной охране объектов культурного наследия; оказание государственных и муниципальных услуг (выполнение работ) в сфере культуры, в которых будут задействованы: библиотеки, музеи, выставочные галереи, театры, концертные организации, цирки, кинотеатры, учреждения культурно-досугового типа, парки культуры и отдыха, детские школы искусств, специализированные реставрационные предприятия и мастерские, многофункциональные культурные комплексы и т. п.
Создание условий для развития сферы культуры Выполнение государственных функций по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере культуры; создание условий для сохранения и развития исполнительских и изобразительных искусств; осуществление инвестиций в строительство объектов культурно-туристской инфраструктуры; реализация мер по развитию информатизации отрасли; поддержка приоритетных инновационных проектов
Развитие и формирование конкурентных преимуществ культурных комплексов регионов Качественное изменение подходов к оказанию услуг и развитию инфраструктуры отрасли, повышению профессионального уровня персонала, укреплению кадрового потенциала; расширение использования современных информационно-коммуникационных технологий и электронных продуктов, а также создание отраслевой информационной инфраструктуры; создание инновационных механизмов сохранения, использования, популяризации и вовлечения объектов культурного наследия в хозяйственный оборот; оптимизация и повышение эффективности бюджетных расходов в сферах культуры и туризма, внедрение современных подходов бюджетного планирования, контроля, оценки рисков, внутреннего и внешнего аудита
Реализация творческого и инновационного потенциала населения Укрепление единого культурного пространства России как исторического государства-цивилизации, а также духовного единства многонационального народа РФ; утверждение приоритетной роли государственной культурной политики как важнейшего фактора формирования у населения широкого мировоззрения, общественного сознания, поведенческих норм, скрепляющих нацию на основе гражданского патриотизма и межнационального согласия; поддержка разнообразия национальных культур народов России на основе единого культурного кода, взаимной терпимости и самоуважения, развития межнациональных и межрегиональных культурных связей
Повышение качества и доступности культурных ценностей Реализация прав граждан, связанных с удовлетворением духовных потребностей, приобщением к культурно-историческим ценностям, потребностей в укреплении здоровья, активном и полноценном отдыхе;
Окончание табл.
Область действия Механизмы
достижение необходимого уровня эффективности государственно-правового регулирования сферы культуры; выравнивание уровня доступности культурных благ и художественного образования независимо от размера доходов, места проживания и социального статуса граждан; создание условий для доступности участия всего населения в культурной жизни, а также вовлеченности детей, молодежи, лиц пожилого возраста и людей с ограниченными возможностями в активную социокультурную деятельность
Расширение участия населения в культурной деятельности Разработка и реализация комплекса мероприятий развития культуры в малых городах и на селе; создание благоприятных условий для улучшения культурно-досугового обслуживания населения, укрепления материально-технической базы отрасли, развития самодеятельного художественного творчества; обеспечение широкого, без каких-либо ограничений, доступа каждого гражданина к национальным и мировым культурным ценностям через формирование публичных электронных библиотек, музейных и театральных интернет-ресурсов и т. п.
взаимодействия организаций реального сектора экономики, государства и финансово-банковской сферы.
Общественно-информационная поддержка необходима для совершенствования системы ГЧП, формирования системы мотивации предпринимателей малого и среднего бизнеса для участия в соглашениях, повышения уровня общественной поддержки деятельности частного бизнеса в области развития сферы культуры. Для этого должны быть организованы мониторинг факторов развития ГЧП, оценка инвестиционного и инновационного климата, конъюнктуры, поддержка и рас-
пространение информации о готовящихся и используемых проектах ГЧП, обеспечение открытого доступа к методическим рекомендациям, актуальному законодательству и другие информационные и общественно значимые мероприятия.
Таким образом, только в результате активного диалога между государственными органами власти, бизнес-структурами, общественными организациями и населением возможно совершенствование механизмов ГЧП, которые послужат драйвером и эффективным инструментом для динамичного развития сферы культуры в регионах.
Список литературы
1. Государственно-частное партнерство в сфере культуры: успешные проекты регионов России. М.: МКРФ, 2015. 109 с.
2. Лучшие практики проектов государственно-частного партнерства в сфере культуры субъектов Российской Федерации. М.: МКРФ, 2016. 104 с.
3. Горушкина С. Н. О проблемах и перспективах государственно-частного партнерства на объектах культурного наследия. URL: http://www.cultmanager.ru/article/4533-o-problemah-i-perspektivah-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva-na-obektah-kulturnogo (дата обращения: 10.07.2017).
4. Коробова О. О. Государственно-частное партнерство в сфере производства продуктов традиционной народной культуры // Современные наукоемкие технологии. Региональное приложение. № 2 (38). 2014. URL: http://cyberleninka.ru/ article/n/problemy-razvitiya-traditsionnoy-narodnoy-kultury-kak-spetsificheskogo-ekonomicheskogo-yavleniya-v-sovremennyh-rossiyskih-usloviyah (дата обращения: 10.07.2017).
5. Сохранение памятников истории и культуры на основе государственно-частного партнерства. URL: http://www.gipanis.ru/?level=351 (дата обращения: 10.07.2017).
6. Шайахметов Р. Р. Государственно-частное партнерство в социально-культурной сфере: проблемы и перспективы // Современные проблемы науки и образования. 2014. № 6. URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=16878 (дата обращения: 10.07.2017).
7. Панферова Е. В. Развитие государственно-частного партнерства: проблемы и перспективы // Научно-методический электронный журнал «Концепт». 2016. Т. 5. С. 68-72. URL: http://e-koncept.ru/2016/56151.htm (дата обращения: 10.07.2017).
8. Байков Е. А. и др. Формирование региональных механизмов реализации государственной культурной политики Российской Федерации в современных условиях: монография. СПб.: СПбГИКиТ, 2017. 216 с.
9. Разработка механизма участия частного сектора в развитии региональной инфраструктуры сферы культуры: отчет о НИР. СПб.: СПбГИКиТ, 2017. 222 с.
10. Байков Е. А., Соколов А. Г. Основные направления и приоритеты развития структурных составляющих сферы культуры: сб. научных трудов, посвященный Году российского кино. СПб.: СПбГИКиТ, 2016. С. 141-148.
11. Аксютик Е. А., Кроливецкий Э. Н. Инновационное развитие отраслевых составляющих сферы услуг: монография. СПб.: Типография «Арт-Экспресс», 2014. 148 с.
