CC BY
58
К ВОПРОСУ ОБ ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЕРСТВ
аспирант Березин А. Э.
д-р экон. наук, профессор Городнова Н. В.
Роженцов И. С.
Уральский федеральный университет имени первого Президента Росси Б.Н. Ельцина г. Екатеринбург, Россия
ABSTRACT
In terms of financial and economic instability and limited government capacity, increasing the relevance of the decision of problems of increase of management efficiency of companies and reduce the risk component of the state. In addition, the adoption of the Energy development programs of several countries, including Russia, entails the search for targeted energy efficiency measures projects with state participation and public co-financing. As international experience shows, one of the most effective and appropriate forms of implementation of energy efficiency projects and programs is a public-private partnership (PPP). This article examines the experience of European Union countries, obtained in the process of implementing energy saving projects in the construction of residential buildings and social housing. The authors provided a comparative analysis of the requirements for the energy standard of the designated countries of the EU and Russian practices in the sphere of energy saving and energy efficiency. The article develops measures and some aspects of the manageability of the company in the framework of implementation of energy efficiency investment PPP projects. It is concluded that improving energy efficiency in residential buildings is one of the primary tasks of energy policy at regional, national and international levels both in the European Union and in the Russian Federation. Further harmonization of the regulatory framework for development of the Institute of PPP will reduce the risk component in the partnership, including, state._
Государственно-частное партнерство (ГЧП) относится к тем формам взаимодействия государства и предприятий малого и среднего бизнеса, цель которого обеспечение притока частного капитала в строительство, ремонт, управление и развитие инфраструктурных социальных проектов, а также оказание различного вида услуг. Согласно Березина, Городновой (2016), основой ГЧП является долгосрочные отношения между государственным и частным партнером, софинансирование инвестиционных затрат, решение многих задач, возложенных на частный бизнес, передачи государственных рисков на такое частное лицо, у которого есть возможности и инструменты минимизировать риски и контролировать их.
Юридическими формами государственно-частного партнерства, отвечающего его квалифицирующим признакам, после вступления в силу с 01.01 2016 г. нового Федерального закона № 224-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», следует считать соглашение о государственно-частном партнерстве, соглашение о муниципально-частном партнерстве. В соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях» к юридической форме ГЧП, согласно Городновой (2015) также следует отнести концессионное соглашение.
Анализ зарубежного опыта реализации проектов показал, что практически во всех государствах, использующих механизмы партнерства, выделяется наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Наибольшее число проектов партнерства осуществляется в
ARTICLE INFO
Received 13 April 2016 Accepted 19 April 2016 Published 30 April 2016
KEYWORDS
public-private partnerships, investment projects, efficiency, energy efficiency, greenhouse gas
© 2016 The Authors.
энергетической отрасли (Paris, 2010). Кроме того, исследования показывают, что за рубежом предъявляются очень серьезные требования к уровню энергоэффективности проектов ГЧП (Paris, 2010, Копиелло, 2015, Гармстон, Панн, 2012).
В зависимости от состояния экономики соотношение объема частного и государствен -ного капитала может изменяться: в стабильной экономике доля частного капитала растет, государственное участие сокращается. Обратная картина наблюдается в условиях финансово-экономической нестабильности. При этом указанная пропорция начинает сдвигаться в сторону усиления процессов интеграции. В зависимости от состояния экономики пропорция «государство ^ частные капитал» начинает сдвигаться в сторону усиления интеграционных или дезинтеграционных процессов: в периоды экономической нестабильности доминируют центростремительные силы, усиливаются процессы интеграции экономических субъектов, наблюдаются тенденции к интеграции компаний и государства, таким образом, увеличивается количество государственно-частных партнерств (ГЧП). Энергоэффективный подход предпола-гает реализацию политики энергосбережения, появление новых видов экономической деятельности таких, как энергосервис и энергетические обследования (энергоаудит) (Шаблова и др., 2015).
В настоящее время правовое регулирование сферы энергосбережения стало еще более актуальным в связи с ориентированием различных государств на энергосбережение и энергоэффективность. Исследование механизмов влияния правительства в энергетической сфере, оценка эффективности воздействия правовых норм и повышения энергетической эффективности являются основными факторами развития законодательства в целях развития такого института, как государственно-частные партнерства (ГЧП). Этот факт подтверждает и накопленный мировой опыт работы в условиях ГЧП.
Принятие с 01.01.2016 г. нового закона о ГЧП определяет принципы создания модели муниципально-частного партнерства, а также задает четкий вектор развитию всему законодательству в сфере ГЧП и привлечения частного капитала в проекты. ГЧП обладают рядом преимуществ, среди которых стоит отметить увеличение числа создаваемых инфраструктурных проектов, повышение эффективности размещения ресурсов государством, обеспечение сервиса, который не был доступен ранее, активное использование инновационных решений, прозрачность финансовых потоков, снижение расходов государства и уменьшение бюджетного дефицита. ГЧП может иметь различные формы, но в основе каждого успешного проекта лежит следующая концепция. За счет привлечения опыта частного сектора и перераспределения риска в отношении стороны, которая способна более эффективно справляться с таким риском, можно повысить общую эффективность проекта. Государство, вступая в союз с бизнесом, как правило, тем самым снижает нагрузку на бюджет и пользуется более гибкой и действенной системой управления проектом, а бизнес получает определенный набор гарантий и преференций.
Определение диспропорций между развитием транспортной инфраструктуры России, другими отраслями промышленности, в том числе и энергетики, а также разработка мер по повышению уровня энергоэффективности инвестиционных инфраструктурных проектов требует дальнейшего развития законодательных основ формирования и управления ГЧП (Скрипник, 2006). В связи с вступлением в силу с 01.01.2016 г. нового Федерального закона № 224 «О государственно-частных партнерствах, о муниципально-частных партнерствах в Российской Федерации» возникает проблема оценки эффективности реализации проектов с государственным участием в рамках строительства объектов в сфере энергетики.
В России в Государственной программе энергосбережения до 2020 г. обозначено требование по снижению энергопотребления на 20 %. В этой связи может быть отмечена одна из тенденций развития российского законодательства в рассматриваемой сфере отношений: развитие проектов ГЧП в сфере энергосбережения. Ряд новелл нового федерального закона 224-ФЗ должны способствовать повышению эффективности правового регулирования в сфере энерго- и ресурсосбережения.
Государственное нормативное регулирование отношений в области энергосбережения и энергосервиса в России характеризуется поэтапностью реализации отдельных нормотворческих инициатив, само же специальное законодательство в области энергосбережения характери-зуется перспективной обоснованностью. Достаточно отметить, что во исполнение Закона об энергосбережении за последнее пятилетие в Российской Федерации было принято 25 Постановлений Правительства РФ, прямо или опосредованно имеющих отношение к вопросам энергосбережения, предусматривающих значительный комплекс норм, поэтапно реализуемых в этой области. Следует отметить, что последнее пятилетие нормативно-правового воздействия в обозначенной сфере
отношений отмечено тенденцией отхода от некой декларативности в обозначенной сфере, к повышению эффективности правового регулирующего воздействия нормативно-правового массива на весь спектр социально-экономических отношений в сфере энергосбережения.
В Государственной программе энергосбережения до 2020 г. значительные ожидания связаны с региональным законодательством. В последнее пятилетие выросла нагрузка на региональное законодательство, которое представлено, как правило, и законами субъектов РФ, и актами региональных органов исполнительной власти (Ратнер, Яковина, 2014). Правовой инструментарий, используемый для целей правового регулирования на разных этапах развития специального законодательства в области энергосбережения, различен: от возложения императивных обязываний по разработке и принятию нормативных актов до инициации их принятия региональными органами власти в связи с реализацией отдельных масштабных энергосберегающих проектов с использованием института государственно-частного партнерства.
В этой связи может быть отмечена еще одна из тенденций развития законодательства в рассматриваемой сфере отношений: его взаимодействие с законодательством в области ГЧП. Ожидания более широкого применения института государственно-частного партнерства в сфере реализации федеральных и региональных проектов энергосбережения связаны, в том числе, и с принятием нового Федерального закона 224-ФЗ, ряд его новелл, по мнению авторов, будут способствовать повышению эффективности правового регулирования.
Развитие национального законодательства различных государств в области энергосбережения во многом предопределяется международными обязательствами, связанными с энергоэффективностью проектов.
В этих целях в западных странах создается специальное нормативно-правовое поле, регулирующее общие правовые, экономико-финансовые и технические вопросы в рамках реализации инвестиционных проектов ГЧП. Кроме того, законодательство гармонизируется и в сфере государственных закупок, налогообложения, различных сборов. При этом до формирования юридической основы формирование и управление ГЧП было возможно де -факто, это показывает наработанный опыт функционирования ГЧП для реализации инфраструктурных инвестиционных проектов, в частности, по строительству дорог и иной инфраструктуры. В частности, опыт Германии показывает, что до недавнего времени считалось, что реализации инвестиционных проектов с участием государства наиболее выгодно в форме государственного заказа (государственных закупок). Однако, в целях поддержки развития института партнерства в Германии было разработано и принято федеральное законодательство, которое позволило сформировать нормативно-правовую основу, разработать методики экспертных оценок эффективности реализации инвестиционных проектов ГЧП, а также развить сеть договорных отношений, повысив, тем самым, эффективность взаимодействия партнеров при строительстве инфраструктурных объектов.
В рамках развития федерального законодательства Германии, связанного с развитием института ГЧП, правительством была предусмотрена программа содействия компаниям среднего бизнеса. При правительстве страны была создана рабочая группа в целях изучения возможностей дальнейшего упрощения правовой основы, включая вопросы налогового, инвестиционного и спонсорского права. Институциональные полномочия в деятельности ГЧП Германии на федеральном уровне были распределены между Федеральным Министерством финансов, Министерством финансов и Partnerschaften Deutschland (Партнерством Германии). При этом Федеральное Министерство финансов отвечает за координацию деятельности государственно-частного партнерства в рамках Федерального правительства. Второй координатор тесно работает в этом вопросе с Федеральным министерством транспорта, строительства и городского развития. Министерство финансов играет ведущую роль в решении политических вопросов, включая разработку правительственной стратегии в отношении государственно-частного партнерства, правовые вопросы и координации действий между Федерацией и местными органами государственной власти специально созданная рабочая группа отвечает за координацию деятельности партнерства с Федеральным правительством, с другими странами и международными организациями.
В целях экспертных оценок эффективности реализации инвестиционных проектов ГЧП в Германии разработано и принято к действию Руководство для анализа эффективности проектов ГЧП, реализующие строительные и инфраструктурные проекты. При этом для каждой конкретной отрасли вводятся определенные стандарты, даются четкие методические рекомендации для работы экспертных групп, оценивающих эффективность того или иного
инфраструктурного проекта. Накопленный профессионалами экспертный опыт в сфере строительства в государственном секторе является основой для оценки уровня инновационной компоненты проектов и практической значимости для народонаселения.
В течение двух последних десятилетий модель ГЧП довольно активно развивается. Примером тому являются реализованные инфраструктурные проекты в Великобритании, Испании, Франции, Германии, Италии, Португалии, которые составляют около 90 % всего валового продукта Европейского союза.
Во многих странах здания и сооружения в целом представляют собой основный источник потребления энергии к общему его объему, который можно оценить, как один к двум по сравнению с другими потребителями (Гармстон, Панн, 2012). Поэтому повышение энергоэффективности зданий - является одной из первостепенных задач энергетической политики в региональном, национальном и международном аспектах. При этом одной из наиболее экономически эффективных и выгодных мер связано с сокращением выбросов углеродного газа С02. В данном направлении в странах Евросоюза имеются вполне реальные сдвиги в стандартизации использования энергии, принимаются энергетические кодексы, регламентирующие и ограничивающие потребление энергии. К примеру, в Великобритании строения занимают около 40 % от общего потребления энергии, при этом выбрасывая в атмосферу до 50 % углеродного газа. В этой связи правительством Великобритании поставлена стратегическая цель: к 2050 г. снизить выбросы газа в окружающую среду до 80 % к уровню 1990 г., а с 2016 г. ввести стандарт на предельно допустимый объем выбросов для вновь построенных зданий на уровне 0 %. Указанные цели являются сложно достижимыми, по сравнению со средними стандартами по странам Евросоюза: к 2020 г. сокращение выбросов парникового газа на 20 %, повышение энергоэффективности на 20 %, и достижение 20 % доли возобновляемых источников энергии (Гармстон, Панн, 2012).
Для достижения указанной цели в Великобритании были пересмотрены строительные нормы правила в отношении энергоэффективности в 2002 г., 2006 г., и в 2010 гг. в целях ужесточения требований стандартов энергоэффективности для зданий. Однако, несмотря на все более строгие требования энергетических стандартов, на практике наблюдается несоблюдение этих требований, очень медленно увеличивается количество зданий, которые регистрируются в государственных реестрах, как энергоэффективные здания.
Тем не менее, существует достоверные данные о том, что политика энергосбережения в Великобритании стала, в большей степени, распространенной по сравнению с началом последнего десятилетия. Достижение параметров, предъявляемых к новым строениям с 2016 г., потребует дальнейшего серьезного исследования в трех обозначенных в данной статье аспектах: выявление уровня соблюдения строительных норм и правил (СНиПов) в случае строительства нового жилья, изучение основных, базовых, проблем в реализации указанных требований к новым объектам жилой недвижимости, и определение возможных направлений решений выявленных проблем. Исследования английских ученых показывают, что к настоящему моменту в вышеуказанным требованиям с 0 % выбросов парникового газа энергоэффективности полностью соответствуют 376 вновь построенных жилых домов.
Среди возможных мер и решений следует отметить государственный контроль и контроль со стороны заинтересованных сторон, в том числе и общественных организаций, за соблюдением требований энергоэффективности строительных норм и правил, например, строительные организации-застройщики, проектные институты. Партнеры, реализующие проекты ГЧП, в первую очередь, должны обращаться внимание на экономию энергозатрат, обеспечивая энергетическую эффективность объектов на фоне более традиционных факторов оценки социально-экономической эффективности проектов ГЧП, таких как сметная стоимость строительства, качество строительных материалов, качество объемно-планировочного решения, безопасность объекта на всех стадиях возведения и эксплуатации (Бродов, Аронсон, 2009). Со стороны государственных органов власти должны соблюдаться следующие правила:
1) должны быть предоставлены государственная поддержка и государственные гарантии соблюдения всех требований и стандартов;
2) строительные организации-застройщики должны гарантировать соблюдение требований по повышению энергетической безопасности и эффективности;
3) все участники государственно-частного партнерства должны выработать необходимые гибкие связи формализованной коммуникации и взаимодействия в целях повышения эффективности управления инвестиционными проектами ГЧП для достижения показателей их энергоэффективности;
4) необходимо выбирать наиболее эффективные системы управления ГЧП, учитывающие требования повышения энергоэффективности объектов.
Правительство Великобритании в рамках ГЧП стремится к повышению энергоэффективности объектов жилой недвижимости посредством ужесточения строительных норм и правил. Тем не менее следует отметить, что недоработки в контексте уровня энергоэффективности связаны, в том числе, и с неэффективной работой и недоработками самого правительства, которое не учитывает ряд факторов, в том числе и широкий охват норм функционирующих СНиПов. Государству необходимо сконцентрироваться на гармонизации строительных норм и правил в направлении строительства безопасного для здоровья, доступного для граждан и комфортного жилья в рамках устойчивых и стабильных государственно-частных партнерств. Государственный контроль должен быть нацелен не только на обеспечение здоровой, безопасной и удобной среды обитания для человека, но и на повышение и энергоэффективности такой среды обитания.
Правительство Великобритании признает факт приоритета комфортности жилья над его энергоэффективностью, который может быть причиной отсутствия взаимопонимания по данному вопросу государства, застройщиков, и инвесторов. В достижении указанного взаимопонимания должно быть гармонизирована нормативно-правовая база и создано структурированное законодательство, отвечающее интересам государства, общества и частного бизнеса. Кроме того, правительством в рамках проектов ГЧП должны быть созданы такие условия, которые учитывали требования энергоэффективности и энергобезопасности объектов, разработаны и присвоены сертификаты соответствия энергоэффективности.
В заключении необходимо отметить, что разработка европейской теории действия энергоэффективных норм-стимулов и норм-стандартов повлекло интенсификацию развития российского специального законодательства в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе в области предоставления энергосервисных услуг, которые являются важным компонентом реализации Государственной энергетической стратегии России. Государственное регулирование в среднесрочной перспективе в сфере энергоэффективности будет обеспечиваться, в том числе, путем реализации государственных целевых программ в условиях ГЧП. Для российского рынка энергосервисных услуг важным является не метод воздействия на регулируемую область общественных отношений, а формирование условий и баланса интересов государства, частных лиц-партнеров и иных участников договорных обязательств в рамках реализации проектов ГЧП.
ЛИТЕРАТУРА
1. Березин А.Э., Городнова Н.В. Технико-экономическое обоснование энергоффективности инвестиционных проектов государственно-частного партнерства // Wschodnioeuropejskie Czasopismo Naukowe / Warsaw, Poland. EKONOMIA. 2016. № 6. С. 32-39.
2. Бродов Ю.М., Аронсон К.Э., Рябчиков А.Ю., Мурманский Б.Е. Оценка состояние и прогнозирование остаточного ресурса теплообменных аппаратов паротурбинных установок ТЭС // Надежность и безопасность энергетики. 2009. № 6. С. 12-18.
3. Городнова Н.В. Повышение энергоэффективности проектов развития территорий // Экономический анализ: теория и практика. 2015. № 5. С. 31-45.
4. Ратнер С.В. Яковина М.Ф. Экономические аспекты региональных программ энергосбережения // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2014. № 14. С. 2-11.
5. Скрипник О.Б. Роль государственно-частного партнерства в модернизации инфраструктуры жилищно-коммунального сектора // Российское предпринимательство. 2006. № 5 (77). С. 86-89.
6. Шаблова Е.Г., Городнова Н.В., Березин А.Э. Развитие модели государственно-частного партнерства: управление и правовое регулирование в рамках БРИКС. Wschodnioeuropejskie Czasopismo Naukowe (East European Scientific Journal). Warsaw, Poland. EKONOMIA. 2015. № 3. С. 26-30. 1
7. Dedicated Public-Private Partnership Units. A Survey of Institutional and Governance Structures. OECD. Paris. 2010. URL : www.oecd.org/publishing. (дата обращения 22.04.16).
8. Copiello S. Achieving affordable housing through energy efficiency strategy. Energy Policy. 2015. no 85. PP. 288-298.
9. Garmston H, Pann W. Building regulations in energy efficiency: Compliance in England and Wales. Energy Policy. 2012. no 45. PP. 594-605.
