CC BY
53
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
ИНФРАСТРУКТУРНЫЕ ПРОЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ
Гагарина Галина Юрьевна
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой национальной и региональной экономики РЭУ им. Г. В. Плеханова. Адрес: ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова», 117997, Москва, Стремянный пер., д. 36. E-mail: ganini1@yandex.ru
Гассий Виолетта Валерьевна
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Кубанского государственного универ ситета.
Адрес: ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет», 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, д. 149. E-mail: vgassiy@mail.ru
С каждым годом государственно-частное партнерство (ГЧП) становится все более востребованным инструментом территориального развития как в масштабах страны, так и на уровне регионов. На практике оно получило наибольшее распространение при реализации инфраструктурных проектов, в частности в сфере транспорта. В статье проанализирована практика использования различных форм государственно-частного партнерства, выделены общие тенденции и проблемы. Особая роль отведена рискам при реализации ГЧП в регионах России. Показана необходи-
INFRASTRUCTURE PROJECTS OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN REGIONAL ECONOMY
Gagarina, Galina Yu.
Doctor of Economics, Professor, the Head of the Department for National and Regional Economy of the PRUE.
Address: Plekhanov Russian University of Economics, 36 Stremyanny Lane, Moscow, 117997, Russian Federation. E-mail: ganinil@yandex.ru
Gassiy, Violetta V.
PhD, Assistant Professor of the Department for State and Municipal Administration of the Kubanskiy State University.
Address: Kubanskiy State University, 149 Stavropolskaya str., 350040, Krasnodar, Russian Federation. E-mail: vgassiy@mail.ru
State-private partnership has becoming more and more important as a tool of territorial development, both in the country in general and at regional level. In practice it reached the broadest proliferation while implementing infrastructural projects, for example in transport. The article analyzes the use of different forms of state-private partnership, shows common trends and problems. Special attention is paid to risks arising during implementation of such projects in Russian regions. The authors demonstrate the necessity to create optimal conditions for interaction between the authorities
мость создания оптимальных условий для взаимодействия органов власти и предпринимательства в области инвестирования в инфраструктурные проекты.
and entrepreneurship in the field of investment in infrastructural projects.
Ключевые слова: региональная экономика, инфраструктурные проекты, устойчивое развитие, инновации, риски.
Keywords: regional economy, infrastructural projects, sustainable development, innovations, risks.
Вначале XXI в. получили развитие процессы экономической глобализации, что проявляется в усилении тенденции активизации отношений между государством и бизнесом. При этом изменяются функции самого государства и его задачи, происходят процессы разгосударствления отдельных сфер экономики внутри страны, дальнейшего распространения и расширения влияния частного капитала на мировую экономику. В этой связи конструктивный диалог бизнеса, органов власти и общественных институтов становится неотъемлемым условием нормального функционирования многосекторной экономики смешанного типа. Особую роль в решении задач устойчивого экономического роста в России играет установление эффективных партнерских отношений между органами власти регионов и бизнеса. Сегодня именно на региональный и местный уровни переносятся акценты при формировании социально-экономического и институционального фундамента рыночной экономики, определении базовых параметров нового социального контракта. Одновременно идет апробация институтов и моделей взаимодействия органов власти, бизнеса и населения. В этих условиях ключевым фактором успешного проведения реформ модернизации экономики является потребность в совершенствовании системы регулирования и поддержки инструментария ГЧП. За годы реализации различных проектов в экономике и социальной сфере государственно-частное партнерство доказало свою эффективность.
В настоящее время накоплен определенный опыт реализации проектов в различных отраслях экономики в рамках государственно-частного партнерства. На практике такие проекты осуществляются преимущественно в целях создания и развития инфраструктуры (транспортной, социальной). Механизм ГЧП нацелен на осуществление общественно значимых проектов в наиболее короткие сроки, особенно в малопривлекательных сферах для привлечения частного финансирования. Такой механизм партнерства органов власти и бизнеса позволяет:
- повышать эффективность проектов за счет участия в них част-
ного бизнеса, как правило, более эффективного на рынке, чем государственные институты;
- обеспечивать снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей (коммерциализации предоставления услуг);
- предоставлять возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышения качества обслуживания конечных пользователей. Наконец, государственно-частное партнерство дает возможность концентрации внимания органов власти на наиболее свойственных им административных функциях, сокращая государственные риски за счет распределения их между представителями частного капитала и властью.
В последние годы на уровне отдельных субъектов Российской Федерации принимаются документы, создающие нормативно-правовую базу для такого партнерства. Несмотря на относительную новизну применения в практике территориального развития, механизм ГЧП уже доказал свою эффективность в решении социально-экономических проблем регионов. Например, в 2008 г. в Республике Алтай (одном из первых субъектов Российской Федерации) был принят Закон № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства». Его целью было создание условий для развития государственно-частного партнерства, привлечение частных инвестиций, обеспечение эффективности использования имущества для реализации приоритетных направлений развития экономики и социальной сферы.
В настоящее время основными формами государственной поддержки развития ГЧП в Республике Алтай являются:
- субсидии на возмещение части затрат или недополученных доходов, в том числе связанных с тарифным регулированием цен на товары (работы, услуги) и реализацией партнером товаров (работ, услуг) по установленным соглашением тарифам;
- предоставление государственных гарантий;
- предоставление налоговых льгот;
- размещение государственного заказа на подготовку и переподготовку кадров.
Вопросами развития ГЧП в регионе занимается Министерство экономического развития и инвестиций Республики Алтай. Сегодня из двадцати двух инфраструктурных проектов шестнадцать реализуются на основе государственно-частного партнерства. Одним из самых крупных является реализуемый проект «Развитие аэропортового комплекса «Аэропорт Горно-Алтайск», общим объемом 349 млн рублей.
В Республике Бурятия на основе ГЧП реализуются крупные проекты в сфере туризма и переработки отходов лесной промышленности. Предполагается, что их реализация создаст благоприятные экономиче-
ские условия для развития транспортной инфраструктуры и сферы услуг в республике. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 68 «О создании на территории муниципального образования «Прибайкальский район» Республики Бурятия особой экономической зоны туристско-рекреаци-онного типа» на основах государственно-частного партнерства создается особая экономическая зона туристско-рекреационного типа «Байкальская гавань». Правительство Российской Федерации согласно своим обязательствам уже вложило в развитие инфраструктуры данной почти 2 млрд рублей из запланированных 6,5 млрд рублей. Ожидаемый объем частных инвестиций составляет около 60 млрд рублей [3]. В рамках данного проекта задачей государства и муниципальных образований является создание инфраструктуры: строительство дорог, сетей энергоснабжения. Органы власти предоставляют в аренду участки земли под строительство туристско-развлекательных или рекреационных комплексов.
В целях активизации диалога между органами власти и бизнеса 29 февраля 2012 г. Народным Хуралом Республики Бурятия был принят закон «О государственно-частном партнерстве в Республике Бурятия». Он устанавливает основы правового регулирования, цели, принципы государственно-частного партнерства, порядок и условия участия республики, муниципальных образований в проектах ГЧП путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Данным законом устанавливается, что государственно-частное партнерство - это взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров в реализации общественно значимых проектов. Следует отметить, что под общественно значимыми понимаются такие инвестиционные проекты, которые реализуются в целях социально-экономического развития и предусматривают строительство, реконструкцию и (или) эксплуатацию социально значимых объектов в сферах образования, науки, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной, инженерной инфраструктуры и др.
На Юге России инфраструктурные проекты получили широкое распространение преимущественно в сферах ЖКХ, водоснабжения и водоотведения. Это объясняется привлекательностью данного региона страны для трудовой миграции и, как следствие, постоянным ростом численности населения, а также аграрной и туристско-рекреационной его специализацией. 26 мая 2010 г. был принят Закон Краснодарского края № 1989-КЗ «О государственной политике Краснодарского края в сфере государственно-частного партнерства». Он определил основные направления государственной политики Краснодарского края в сфере государственно-частного партнерства, меры по обеспечению стабиль-
ных условий развития всех его форм, механизмы привлечения и эффективного использования государственных и частных ресурсов, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, научно-технические ресурсы, для развития экономики и социальной сферы региона, повышения уровня жизни населения. В Ростовской области 22 июля 2010 г. был принят Закон № 448-ЗС «Об основах государственно-частного партнерства» (в редакции от 9 декабря 2011 г. № 764-ЗС), направленный на обеспечение стабильных условий развития различных форм ГЧП, привлечения и эффективного использования государственных и частных ресурсов для развития экономики и социальной сферы, повышения уровня жизни населения. При этом под государственно-частным партнерством в данном законе понимаются формы взаимодействия (сотрудничества) между областью либо областью и муниципальными образованиями, с одной стороны, и российским или иностранным юридическим или физическим лицом по договору о совместной деятельности с целью реализации общественно значимых проектов в экономике и социальной сфере - с другой.
Вместе с тем региональная практика реализации некоторых проектов в секторе водоснабжения и водоотведения показала, что экономические и законодательные условия не способствуют появлению проектов в сфере ГЧП, а инструментарий, находящийся в распоряжении частного инвестора, не позволяет использовать весь потенциал сектора. В данном случае можно говорить о двух основных причинах. Во-первых, сама по себе концессия как форма договорных отношений выделена законодательством как основная. Здесь следует упомянуть, что данная форма является наиболее затратной, сложной и высокочувствительной к экстерналиям.
Во-вторых, тарифы, ограничения на рост которых являются критичными для привлечения частного капитала. Органами власти Краснодарского края было заявлено о долгосрочном их установлении, однако на практике ситуация сложилась иная. Безусловно, реализация ГЧП проектов требует соответствующей тарифной обеспеченности. В настоящее время тарифы являются способом покрытия постоянных и переменных затрат. В данном случае имеется в виду арендная модель, когда частный оператор будет отвечать за экономию текущих издержек. У тех водоканалов, которые имеют тарифы на подключение либо ранее установленные инвестиционные надбавки, речь идет о долгосрочной аренде с инвестиционными обязательствами. И только те водоканалы, которые имеют в тарифной выручке чистую прибыль, могут рассчитывать на концессию либо контракты жизненного цикла.
Именно с проблемой реализации концессионного соглашения в условиях низкой тарифной обеспеченности столкнулись в Краснодарском крае при реализации проекта ГЧП «Реконструкция и эксплуата-
ция объектов водопроводно-канализационного хозяйства». Он представлял собой концессионное соглашение, которое было подписано в марте 2010 г. между администрацией Краснодарского края и ООО «Югводоканал» при участии ОАО «Евразийский». Объектами концессии стали четыре групповых водопровода на территории Кубани: Таманский, Троицкий, Ейский и Архипо-Осиповский. Предполагалось, что концессионер выполнит мероприятия по модернизации и реконструкции крупнейших объектов системы водоснабжения Краснодарского края. Срок концессионного соглашения составлял по договору 30 лет. Помимо объектов концессии по поручению администрации Краснодарского края ООО «Югводоканал» должен был вести работы на разводящих сетях в четырех городах Азово-Черноморского побережья. Дочерние общества компании по договору с муниципалитетами осуществляли услуги водоснабжения и водоотведения в Сочи, Новороссийске, в Крымском районе и Ейской зоне (г. Ейск, Ейский, Староминский, Щербиновский, Кущевский районы, часть Азовского района Ростовской области и др.). Реализация данного проекта предполагала общий объем финансирования 1 925 млн рублей, из которых 7 900 млн рублей должны были составить частные инвестиции [3].
В ходе осуществления данного проекта стало ясно, что экономическая модель, при которой тарифы не то чтобы повышаются, а снижаются, для реализации долгосрочной программы капиталовложений за счет кредитных ресурсов неприемлема. В соглашении были заложены нормы законодательства, которые позволяли бы претендовать частному инвестору на снижение размера инвестиционных обязательств либо перенос их на более поздние сроки в случае, когда тарифное регулирование не соответствует тарифной заявке. Однако краснодарскому тарифному регулятору и департаменту ЖКХ эта норма не показалась существенной. В течение трех лет тариф - единственно грамотный источник возврата не только сегодняшних, но и будущих инвестиций - не только не повышался, но и снижался по некоторым территориям. В итоге органы власти региона заявили о миллиарде безвозвратных вложений, и проект был приостановлен.
Тем не менее есть и позитивный опыт реализации проектов на основе ГЧП в сфере водоснабжения и водоотведения. В Ростовской области реализуется проект «Вода Ростова», инициированный местными властями в 2004 г. и совместно с частным инвестором выросший в крупнейший региональный проект в сфере ЖКХ. Это не концессия, а аренда с инвестиционными обязательствами. Данный проект предполагает реконструкцию и модернизацию очистных сооружений, увеличение их производительности. Учредителем холдинга «Вода Ростова» фондом «Евразийский» планируется строительство завода по сжиганию осадков после очистки сточных вод на территории ОАО «ПО Во-
доканал - Ростов-на-Дону». Региональный инвестиционный проект «Чистый Дон» реализуется при государственной поддержке за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Ответственными исполнителями регионального инвестиционного проекта «Чистый Дон» по компонентам, реализуемым за счет бюджетного финансирования, являются администрации Ростовской области и города Ростова-на-Дону. Со стороны частного инвестора выступает ООО «АБВК-Эко» - специальная проектная компания, созданная инициатором регионального инвестиционного проекта «Чистый Дон» ОАО «Евразийский». Средства на реализацию данного проекта выделяются как со стороны Инвестиционного фонда РФ в виде субсидии бюджету города Ростов-на-Дону, так и со стороны бюджета Ростовской области, а также из бюджета города Ростова-на-Дону. При этом основное финансирование осуществляется за счет проектной компании ООО «АБВК-Эко». И это не единственный позитивный пример реализации ГЧП в Ростовской области. Таким образом, государственно-частному партнерству в инфраструктурной сфере необходимы расширение возможностей по применению договорных моделей и гибкость при реализации тарифной политики.
Безусловно, развитие инфраструктуры в регионах России имеет первостепенное значение, так как в конечном счете этот элемент носит определяющий характер и для темпов экономического развития. Имеющиеся в настоящее время элементы инфраструктуры в регионах представляют собой наследие времен бывшего СССР. Во многих отраслях их мощности функционируют на пределе и практически достигли критической отметки. Если говорить о качестве инфраструктуры в целом, то следует отметить, что наше государство значительно отстает от развитых стран - об этом красноречиво говорит статистика. В рейтинге глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума Россия заняла 94-е место среди стран по показателю качества инфраструктуры (с индексом 3,6 по 7-балльной шкале, у остальных стран БРИКС - 3,8 балла)1. Причин отсутствия интенсивных темпов модернизации инфраструктуры множество, однако одной из основных является проблема с привлечением долгосрочных ресурсов. Кредитование проектов по развитию инфраструктуры не слишком выгодно для банков: предоставлять «длинные» деньги на сроки 10-30 лет готовы далеко не все. Помимо этого, государство, как правило, на год, а не на длительный срок устанавливает тарифы, от которых во многих сегментах инфраструктурной отрасли напрямую зависит выручка. Однако это не
1 См.: Программа Внешэкономбанка «Финансирование содействия проектам регионального и городского развития» на 2011-2015 гг. - URL: http://www.veb.ru/strategy/ PPP/pppserv/
означает полного отсутствия в российской практике инфраструктурного развития долгосрочного финансирования со стороны банковского сектора. Так, Внешэкономбанком России реализуется Программа по финансированию содействия проектам регионального и городского развития объемом 10,9 млрд рублей на период 2011-2015 гг. К таким проектам относят:
- проекты по развитию социальной, транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры, проекты по развитию инфраструктуры государственного управления;
- проекты комплексного развития территорий, в рамках которых увязаны вопросы развития общественной инфраструктуры и экономическое или социальное развитие территории1.
Кроме проблем с финансированием долгосрочных инфраструктурных проектов, не менее важным остается вопрос о разделении рисков между субъектами ГЧП и управлении ими при рассмотрении и утверждении региональных инвестиционных проектов. Эта проблема балансирует на грани двух фундаментальных направлений: необходимости выполнения социальных обязательств и потребности в получении прибыли, что может быть связано со значительными рисками для обеих сторон. В идеальной модели взаимодействия подразумевается, что государство принимает на себя правовые риски, предоставляя субъекту предпринимательской деятельности долгосрочные гарантии в отношении совместно реализуемого проекта, включая неизменность законодательства на срок его осуществления. Политические риски государство берет на себя. В случае если проект осуществляется в социально чувствительной сфере, например, в жилищно-коммунальном хозяйстве или строительстве платных дорог, государство, как правило, должно гарантировать минимальный уровень спроса для обеспечения рентабельности проекта.
Вопрос неадекватного управления проектами со стороны государства (к примеру, коррупция при отборе проектов на конкурс и последующих процессах) является еще одной ощутимой проблемой при реализации ГЧП. Существует опасность, что развитие ГЧП будет порождать коррупцию и стимулировать нечестную конкуренцию за рынок и собственно на рынке услуг. Особой значимостью для эффективного функционирования института ГЧП обладают прозрачность процедур отбора проектов и свободная конкуренция частных партнеров. Зачастую ввиду отсутствия необходимой культуры и регламентации исполнения административных функций по проектам государственно-частного партнерства именно на региональном уровне проявляются
1 См.: Лютова М., Стеркин Ф., Товкайло М. Кремль выступил против проекта закона о ГЧП [Электронный ресурс] // Ведомости. - 2013. - 16 декабря. - URL: http:// www.vedomosti.ru/ politics/news/20221041/partnery-podozhdut
определенные сложности в создании недискриминационных условий и обеспечении принципа равноправия участников партнерства. В таблице приведены риски по рангам (где 9 - максимальное значение), которые составляют доминантную группу на уровне субъектов Российской Федерации.
Риски при реализации проектов государственно-частного партнерства
в регионах России*
Ранг Вид риска
9 Недостаток долгосрочного финансирования
8 Слабая законодательная база
6-5 Политические и рыночные риски (недостаточно прозрачная процедура тендера)
4 Валютный риск (для иностранных инвестиций)
3 Способность государства погасить свои обязательства в долгосрочной перспективе
2 Коррупция
1 Неясный и непроверенный налоговый режим
0 Риск незаконного присвоения (хищения)
* Источник: URL: http://www.veb.ru/ strategy/PPP/ pppserv/
В распоряжении партнеров могут находиться инструменты управления рисками, которые также можно дифференцировать. К примеру, государство обладает способностью управлять и влиять на политические, правовые, макроэкономические риски, в то время как частный партнер может значительно эффективнее пользоваться инструментами хеджирования и страхования.
Таким образом, при условии оптимального распределения потенциальных рисков между обоими партнерами может быть достигнуто наиболее эффективное управление рисками. Это позволит обеспечить финансовую устойчивость проекта и привлечь необходимое финансирование на приемлемых условиях. В такой ситуации становится возможным привлечение частного партнера к участию в реализации проекта, которое способствует выполнению обоих условий участия частной компании в ГЧП-проекте.
В процессе реализации проекта возникает необходимость поиска более четких и понятных критериев для достижения наилучшего из возможных вариантов распределения рисков, соразмерных с возмож-
ностями каждого из партнеров. Стоит отметить, что раз каждый ГЧП-проект обладает индивидуальными характеристиками, следовательно, риски и их распределение между партнерами будут индивидуальными. Однако можно выделить риски, которые являются характерными для большинства сходных проектов, как и их желательное распределение. Это значит, что с большей степенью вероятности можно формализовать процесс распределения рисков, что позволит принимать более взвешенные решения, а также сэкономить время на проведение необходимых расчетов.
Решение указанных проблем является решающим для расширенного использования механизмов ГЧП в экономике. Наибольшую отдачу в плане повышения инвестиционной привлекательности территорий и реализации крупных инновационных инвестиций дает механизм государственно-частного партнерства, на основе которого создаются структурные элементы экономики, концентрируются финансовые ресурсы государства и частных инвесторов для развития регионального инвестиционного процесса. Особое внимание должно быть уделено содействию реализации проектов государственно-частного партнерства на территории регионов, областей.
Следует отметить, что необходимость принятия региональных законов ГЧП вызвана отсутствием на федеральном уровне единого нормативно-правового акта, регулирующего все многообразие форм государственно-частного партнерства, принятых в мировой практике. Наличие данного закона на федеральном уровне способствовало бы увеличению числа инвестиционных проектов, реализуемых на основе государственно-частного партнерства, а также позволило бы эффективнее решать проблему устранения инфраструктурных ограничений экономического роста региона.
В апреле 2013 г. Государственной Думой был принят в первом чтении (при условии его последующей доработки) проект Федерального закона о ГЧП в Российской Федерации. Ожидалось, что следующее заседание будет проведено 18 декабря, но оно не состоялось. К данному проекту возникло много вопросов и замечаний как со стороны Федеральной антимонопольной службы, так и со стороны Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, которое, в частности, предлагает на первом этапе опробовать механизм ГЧП только на федеральном и региональном уровне, а при условии, если опыт будет положительным, разрешить его использование и для муниципалитетов. Последняя редакция законопроекта позволяет муниципалитетам запускать проекты ГЧП наравне с федеральным центром и регионами. Однако публично-частное партнерство с участием муниципальных образований не может быть признано государственно-частным, поскольку местное самоуправление не входит в систему
органов государственной власти. К тому же полномочия между разными уровнями власти в проекте распределены нечетко, а функции муниципалитетов - несистемно и нелогично.
Стоит отметить, что, несмотря на возникшие правовые препятствия, все стороны обсуждения признают, что закон нужен и будет принят. Предполагается, что с его принятием будут расширены возможности для совместной работы государства и бизнеса, а также созданы условия для привлечения частного капитала в долгосрочные инфраструктурные проекты.
Список литературы
1. Балашов С. Опыт функционирования ГЧП в развитых странах // Вестник Института экономики РАН. - 2009. - № 4. - С. 377-383.
2. Вега А. Ю. Применение механизма государственно-частного партнерства для управления общественно значимыми проектами // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. - 2013. - № 6 (60). - С. 113-119.
3. Кондратьев А. Новые инфраструктурные проекты: по дороге к здравому смыслу [Электронный ресурс] // Бизнес России. - 2013. -№ 2. - URL: http://businessofшssia.com/июнь/item/239-novye-infrastrukturnye-proekty.html (дата обращения: 10.08.2014).
References
1. Balashov S. Opyt funktsionirovaniya GChP v razvitykh stranakh [The PPP Functioning Experience in Developed Countries], Vestnik Instituta ekonomiki RAN [Vestnik of Institute of Economics RAS], 2009, No. 4, pp. 377383. (In Russ.).
2. Vega A. Yu. Primenenie mekhanizma gosudarstvenno-chastnogo partnerstva dlya upravleniya obshchestvenno znachimymi proektami [The Use of Public-Private Partnerships for Managing Social Significant Projects], Vestnik Rossiyskogo ekonomicheskogo universiteta imeni G. V. Plekhanova [Vestnik of the Plekhanov Russian University of Economics], 2013, No. 6 (60), pp. 113-119. (In Russ.).
3. Kondrat'ev A. Novye infrastrukturnye proekty: po doroge k zdravomu smyslu [New Infrastructure Projects: on the Road to Common Sense], Biznes Rossii [Business of Russia], 2013, No. 2. (In Russ.). Available at: http://businessofrussia.com/iyun'/item/239-novye-infrastrukturnye-proekty.html (accessed 10.08.2014).
