CC BY
232
2005
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА серия Менеджмент, Экономика, Финансы
№88(6)
УДК 656.7.02
ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ КАК ОДНА ИЗ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ
Е.В. БАРЫШНЕНКОВА
Статья представлена доктором экономических наук, профессором Фридляндом А.А.
В данной статье освящены вопросы усиления роли государства в сфере гражданской авиации на период кризиса в экономике. В подтверждение данной позиции приведены примеры жесткого государственного регулирования в зарубежных странах при экономических условиях, сходных с российскими, и признана острая необходимость в совершенствовании и развитии системы лицензирования в РФ, а не отказ от неё.
Гражданская авиация РФ - это стратегически важная отрасль, она играет огромную роль для развития целого комплекса взаимосвязанных отраслей экономики, концентрирует высокие технологии и новейшие достижения научно-технического прогресса, решает мобилизационные задачи государства. Особого внимания требуют, конечно же, вопросы безопасности.
В гражданской авиации лицензирование нельзя заменить иными формами государственного регулирования (например, сертификацией, квотированием и др.), эти формы используются для решения разных задач. С помощью лицензирования государство регулирует деловую активность субъектов рынка, а в условиях кризиса это незаменимый инструмент, который позволяет напрямую воздействовать на соотношение спроса и предложения на том или ином рынке и не допускать выхода на рынок неэффективных и недобросовестных производителей.
Гражданская авиация глубоко интегрирована в мировую систему воздушного транспорта. На международном уровне основные положения деятельности гражданской авиации определены документами Международной организации гражданской авиации и Международной ассоциации воздушного транспорта. И наша страна, конечно, не может не учитывать этих требований в своей законодательной и нормативной базе.
В последние годы ГА переживает кризис перепроизводства. По данным независимых экспертов, уже сегодня предложение авиаперевозок и аэропортового обслуживания в 2-4 раза превышает спрос (на 20 млн. перевезенных за год пассажиров приходится более 50 млн. пассажиро-мест).
Сегодня отрасль не располагает необходимым внутренним ресурсом для развития. Высокая степень износа основных фондов гражданской авиации сопровождается падением инвестиций в их воспроизводство. Начиная с 1996 года, практически полностью прекратилось обновление парка воздушных судов авиакомпаний, в 2000 году было приобретено 4 самолета, что в 2 раза меньше показателя 1999 года и в 70,5 раза меньше показателя 1992 года. В половине аэропортов износ зданий и сооружений достигает 100%, машин и оборудования - 70 %, ресурс большей части аэропортовой техники продлевался 3-4 раза.
Какой же вывод напрашивается из всего вышеперечисленного? Государству необходимо принять срочные меры в этой сфере, как говорят, «взять быка за рога». Выход из кризиса невозможен без грамотной политики государственного регулирования. Опыт государственного регулирования в сфере воздушного транспорта в зарубежных странах также свидетельствует о необходимости усиления роли государства в периоды кризиса.
Большую часть проблем отрасли можно решить только с помощью сертификации и лицензирования. Поэтому провозглашаемое, по мнению некоторых специалистов, законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 дерегулирование по отношению к гражданской авиации представляется мерой неправильной и неадекватной экономической
ситуации в отрасли. Вся полнота государственного регулирования отрасли должна сохраниться за Воздушным кодексом РФ.
Система лицензирования нуждается в совершенствовании, а не в уничтожении. Особенно важно выработать четкие и обоснованные критерии лицензирования, сформулированные в соответствии с принципом равных условий конкуренции внутри отрасли и исключающие субъективизм или предвзятое отношение к соискателям лицензии.
Лицензирование - один из немногих рычагов реализации государственной политики в области воздушного транспорта, и в сегодняшней ситуации отказываться от него бессмысленно и губительно для отрасли. Мы получим сильные предприятия, качественные и доступные по стоимости услуги тогда, когда будут тщательно проработаны условия допуска на рынок услуг воздушного транспорта. Эти правила игры должны включать обоснованный, соответствующий целям государственной политики набор сертификационных и лицензионных требований, механизмы и процедуры сертификации и лицензирования, систему органов лицензирования, сертификации и контроля, а за несоблюдение требований должны предусматриваться жесткие меры ответственности.
Лицензирование гражданской авиации за рубежом в условиях кризиса
Происходящая во многих странах либерализация в сфере воздушного транспорта стала возможной только тогда, когда это решение было подсказано экономически. Когда же экономические условия в отрасли были сходными с российскими, государства устанавливали чрезвычайно жесткие правила игры на этом рынке.
Более того, в связи с событиями в США в 2001 году целесообразность отказа от жесткого регулирования ставится под сомнение, поскольку государственный контроль безопасности воздушного транспорта оказался слишком слабым.
Западная. ..Европа. .Следует отметить, что в Западной Европе изменения в регулировании воздушного транспорта во многом обусловлены созданием Европейского союза (далее Евросоюза), которое предусматривает унификацию законодательной базы государств-членов. В настоящее время отрасль регулируется трехуровневой системой:
- международное законодательство;
- законодательство Евросоюза;
- законодательство государства.
Основные положения и процедуры по лицензированию деятельности в области авиационных перевозок и наземного обслуживания в аэропортах разрабатываются Европейским союзом, при этом каждое государство устанавливает на их основе свои собственные положения и процедуры, а национальная процедура лицензирования иногда гораздо более детальна и строга, чем процедуры Европейского союза. Таким образом, европейская лицензионная политика обеспечивает защиту европейского рынка авиаперевозок и аэропортовых услуг от недобросовестных поставщиков. Достаточно отметить, что в качестве аналога термина «лицензирование» используется термин «доступ» (access).
Перечни видов обслуживания в аэропорту, подлежащих лицензированию, в разных странах - членах Европейского союза практически не отличаются друг от друга, причем существует тенденция расширения этих перечней. Традиционно подлежат обязательному лицензированию «Обработка опасных грузов» и «Техническое обслуживание воздушного судна», а планируется лицензировать еще «Контроль загрузки и средства связи» и «Производство полетов и работа с экипажами».
Схожая ситуация и в сфере государственного регулирования авиаперевозочной деятельности. Все коммерческие грузовые и пассажирские авиаперевозчики Западной Европы обязаны проходить жесткую процедуру допуска (лицензирования), которая состоит из следующих этапов:
1) Получение сертификата эксплуатанта (подтверждение профессиональной способности и организационных возможностей для обеспечения безопасной эксплуатации
воздушных судов при выполнении воздушных перевозок и авиационных работ, точно определенных этим документом).
При этом должны быть соблюдены все требования по сертификации летной годности воздушного судна, которая происходит при его регистрации в национальном реестре воздушных судов и служит для проверки безопасности и надежности судов. Только наличие сертификата дает право на использование воздушного судна его владельцу. С другой стороны, право собственности на воздушное судно не является условием для получения лицензии (согласно Директиве Совета ЕС 96/67/ЕС от 15.10.1996 «О доступе к рынку услуг наземного обслуживания в аэропортах стран Европейского сообщества»).
2) Получение эксплуатационной лицензии (на основе проверки финансовой состоятельности авиакомпании согласно Положению Совета ЕС 2407/92 от 23 июля 1992 года «О лицензировании авиаперевозчиков») разрешает авиакомпании осуществление коммерческих перевозок. При этом лицензия не наделяет сама по себе правом доступа на конкретные маршруты или рынки.
3) Лицензия на эксплуатацию маршрута дает авиакомпании право на эксплуатацию определенного маршрута (выдается после аналогичной финансовой проверки согласно Положению Совета ЕС 2343/90 от 24 июля 1990 года «О доступе авиаперевозчиков к регулярным маршрутам внутри Сообщества и о разделении пассажиропотока между авиаперевозчиками на регулярных маршрутах между государствами-членами» и Положения Совета ЕС 2408/92 от 23 июля 1992 года «О доступе авиаперевозчиков к воздушным маршрутам внутри сообщества»).
США.., В вопросе лицензирования авиаперевозчиков опыт этой страны весьма показателен. До начала 80-х годов воздушный транспорт США был одним из самых регулируемых со стороны государства секторов экономики. Такая государственная политика во многом определила устойчивое развитие внутреннего авиационного рынка в стране, которое сопровождалось ростом основных натуральных показателей авиакомпаний, достижением высокого уровня безопасности полетов. Вплоть до 1978 года Совет по гражданской авиации отвечал за формирование сети маршрутов, жестко контролировал количество авиационных предприятий на рынке, определяя их вхождение на ту или иную воздушную линию, выполнял функцию контроля за финансовым состоянием авиаперевозчиков, а вопросы безопасности полетов в 1958 году были выделены в отдельное направление под эгидой Федеральной авиационной администрации.
Американский опыт подтверждает необходимость жесткого государственного регулирования гражданской авиации в условиях кризисной экономики и при нестабильности в собственно авиации, которые сложились в США к концу 20-х годов. Авиаперевозки в это время были узким рынком с незначительной емкостью и слабой диверсификацией. Отсутствие государственного регулирования и так называемая свободная конкуренция привели к бесконтрольному появлению большого количества участников рынка и, как следствие, избыточному предложению. Единственно возможным методом выживания компаний в таких условиях становится ценовая конкуренция, направленная на снижение тарифов, что приводит к вынужденному снижению рентабельности и качества предоставляемых услуг.
Принцип дерегулирования был применен в США только после периода чрезвычайно жесткого регулирования, когда были созданы все предпосылки для защиты рынка от некачественных услуг и недобросовестной конкуренции. Дерегулирование может стимулировать дальнейшее развитие воздушного транспорта только при достижении авиационной отраслью достаточно высокой степени развития и только после формирования полноценного рынка перевозок, иначе гражданская авиация может разрушиться. США не могли позволить себе даже частичного дерегулирования вплоть до конца 70-х годов, когда начался стремительный рост объема воздушных перевозок (до 15% в год).
Но даже политика дерегуляции не означает, что государство не контролирует состояние дел в отрасли. Важнейшим инструментом регулирования и авиаперевозок, и аэропортовой
деятельности остается система сертификации и лицензирования, которые защищают рынок от некачественных продуктов и услуг, а также от недобросовестной конкуренции. В настоящее время осознание неэффективности государственного контроля над вопросами безопасности в США вновь возвращает авиационные власти страны к вопросу о степени государственного участия в регулировании отрасли. Можно ожидать, что за этим осознанием последуют практические меры по усилению роли государства на воздушном транспорте.
Индонезия.-. После экономического кризиса 1997 года положение дел в индонезийской авиации неуклонно ухудшается. В 1999 году отмечено падение объемов перевозки пассажиров на 9% по сравнению с 1998 годом, а пассажирооборот падает. Финансовое состояние
большинства из 114 авиакомпаний оценивается как неудовлетворительное. Министерство коммуникаций, которое занимается выдачей лицензий, ввело жесткий контроль за появлением на рынке новых авиаперевозчиков. Данная организация принимает решение о допуске того или иного перевозчика на маршрут, устанавливает максимальную частоту его использования. В ближайшее время, вводится стандарт для новых авиакомпаний. Для вступления на рынок авиаперевозок необходимо будет экономически обосновать предполагаемую сеть маршрутов, определить типы воздушных судов, которые планируется эксплуатировать, и способ их приобретения, а также предоставить банковские гарантии оборота предприятия.
Таким образом, в периоды структурных изменений в экономике и в кризисной ситуации роль лицензирования как административного рычага регулирования государством экономических отношений резко возрастает, во всех европейских странах существуют органы, ответственные за лицензирование в отрасли гражданской авиации, а также весьма строгий регламент процедуры лицензирования для разных видов деятельности. В большинстве развитых стран мира лицензируются все виды деятельности в области авиаперевозок и аэропортового обслуживания, причем в некоторых странах лицензионные стандарты установлены на более высоком уровне, чем в рекомендательных международных документах.
Следовательно, в ближайшее время отказ от существующей системы лицензирования в РФ будет не оправдан, напротив, есть острая необходимость в ее совершенствовании и развитии, а политика «открытого неба» будет давать экономический результат только при растущем спросе на авиаперевозки.
ЛИТЕРАТУРА
1. Воздушный кодекс РФ от 19.03.1997 № 60-ФЗ.
2. ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 № 128-ФЗ.
3. Постановление Правительства РФ от 24.01.1998 № 85 (в ред. от 03.10.2002 № 731), утвердившее Федеральные авиационные правила лицензирования деятельности в области гражданской авиации.
4. Распоряжение МТ РФ от 24.11.2000 № 90-р «О создании лицензионной комиссии ГСГА МТ РФ».
5. Распоряжение МТ РФ от 30.11.2001 № НА-417-р «Об утверждении Положения о конкурсных условиях выдачи эксплуатантам лицензий на выполнение международных перевозок».
6. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 396, утвердившее Положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта.
7. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 398, утвердившее Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта.
8. Распоряжение ФАВТ от 02.09.2004 № ШН-31-р «Об организации лицензирования деятельности в Федеральном агентстве воздушного транспорта».
9. Багандов А.Б. Лицензионное право РФ - М.: Эксмо, 2004.
10. Мельничук Г.В. Лицензирование предпринимательской деятельности - С-П.: Кадис, 2003.
11. Мисанченко Е.Н. Гражданская авиация: лицензирование необходимо М., Бюллетень Счетной палаты № 1, 2002.
12. Воздушные перевозки - М.: Право и закон, 2001.
13. Лицензирование перевозок - М.:Книга сервис, 2003.
Baryshnenkova E.V.
This artile s question is the domination of the state s part in the domain of civil aviation for the period of economic crisis. We set examples of hard state regulation in other countries with similar economic situation. We recognize that it is necessary to ameliorate and to develop the system of licensing in R.F. and non to renounce of it.
Сведения об авторе
Барышненкова Елена Владимировна, закончила МГТУ ГА (2000), ведущий юрисконсульт МГТУ ГА, аспирант МГТУ ГА, область научных интересов - формы государственного регулирования в сфере гражданской авиации, лицензирование деятельности на воздушном транспорте, сертификация, распределение квот на пассажирские перевозки.
