CC BY
170
2005
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА серия Менеджмент, Экономика, Финансы
№88(6)
УДК 656.7:658
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ПЕРЕВОЗОК ВОЗДУШНЫМ ТРАНСПОРТОМ В ТРУДНОДОСТУПНЫЕ И МАЛОНАСЕЛЕННЫЕ РАЙОНЫ
И.Е. АСТРАХАНКИНА
Статья представлена доктором экономических наук, профессором Фридляндом А.А.
В статье рассматриваются вопросы государственного финансирования перевозок воздушным транспортом в труднодоступные и малонаселенные районы на примере зарубежного опыта. Приводится анализ организации управления государственными услугами в отношении авиационных сообщений с труднодоступными регионами страны.
США и Канада, а также государства Скандинавии, имеющие на своей территории труднодоступные и малонаселенные местности, в той или иной степени уделяют внимание политике развития перевозок воздушным транспортом в эти районы.
Специальных методик оказания помощи труднодоступным аэропортам с низкими показателями воздушного движения практически не существует, хотя во всех рассматриваемых странах существуют методики общего характера для определения потребностей таких аэропортов и перевозчиков. Кроме того, в Швеции имеется модель определения необходимых инвестиций, исходя из экономического развития этих районов, населения, трудовых ресурсов и т.д.
При этом в Канаде и скандинавских странах федеральная помощь оказывается как аэропортам, так и авиаперевозчикам, которые получают такую помощь в результате конкурса, или, если докажут необходимость или эффективность предоставления им финансовой помощи при лицензировании. В США предпочтение отдано реализации программы обязательных воздушных перевозок, где поощряются назначенные авиаперевозчики для полетов в эти регионы.
В Канаде имеется 726 сертифицированных аэропортов. В настоящее время Министерство транспорта Канады осуществляет владение, эксплуатацию и финансирование 150 сертифицированными аэропортами, начиная с международного аэропорта им. Лестера Б. Пиэрсона и заканчивая грунтовыми аэропортами. Подавляющее же большинство аэропортов в Канаде принадлежит и эксплуатируется местными властями.
При этом 94% пассажирских потоков и грузов проходит через 26 аэропортов, которые формируют основную сеть аэропортов, известную под названием «Национальная система аэропортов». Национальная система аэропортов включает аэропорты, расположенные в национальной, региональных и территориальных столицах. Эти аэропорты связывают пункты на территории страны от побережья до побережья, а также с пунктами в других странах и считаются важными для развития местных территорий и обеспечения международной конкурентоспособности. Только они покрывают свои эксплуатационные расходы за счет получаемого ими дохода, в то время, как значительное количество федеральных ресурсов используется для поддержки крупной сети аэропортов, обслуживающих только 6% пассажиров.
В настоящее время в Канаде принята и осуществляется государственная программа развития национальной системы аэропортов. Эта программа четко определяет роль федерального правительства в развитии аэропортов. Выполнение программы позволяет федеральному правительству таким образом структурировать авиатранспортную систему, чтобы она могла способствовать росту конкурентоспособности Канады на мировых рынках.
В соответствии с НАП (национальная аэропортовая политика) федеральное правительство сохраняет свою регулирующую роль, но меняет функции владельца и эксплуатанта аэропорта на функции владельца аэропорта и землевладельца. Так, Федеральное правительство сохраняет владение 26 аэропортами, но они передаются в аренду канадским аэропортовым полномочным
органам. Эти местные эксплуатанты несут ответственность за вопросы финансирования и оперативного руководства. Право на владение региональными, местными и другими аэропортами делегировано в соответствии с региональными интересами.
Таким образом, НАП:
устанавливает национальную систему аэропортов, которая обеспечивает безопасность, эффективность, надежность в долгосрочном плане;
переносит стоимостной акцент эксплуатации аэропортов Канады с плеч налогоплательщиков на тех, кто фактически использует средства обслуживания;
способствует введению рыночных отношений в область развития и эксплуатации аэропортов. Такая программа была принята потому, что аэропорты, находящиеся в местном владении и эксплуатируемые местными властями, способные функционировать с большей рентабельностью, в большей степени реагируют на местные потребности и лучше приспосабливают уровни обслуживания к местным условиям. Опыт работы четырех существующих аэропортовых полномочных органов и опыт работы многочисленных аэропортов, которые существовали без федеральной поддержки с начала их эксплуатации, ясно демонстрирует эти реальности.
Федеральный бюджет продолжает оказывать финансовую помощь удаленным аэропортам, обеспечивающим круглогодичную транспортную связь с населенными пунктами, до которых можно добраться только самолетами и для которых наличие такой связи жизненно важно.
В начале 80-х годов правительство Канады приняло решение о либерализации государственного контроля в области гражданской авиации. В соответствии с принятым законодательными актами, основные принципы политики либерализации, принятые Правительством, в полной мере применяются в районах Южных территорий Канады, границы которых четко определены .
При этом для северных и отдаленных районов Канады в связи с исключительной потребностью в гражданской авиации, являющейся в этих районах основным средством транспортировки пассажиров и грузов, правительство признает необходимость сохранения государственного регулирования воздушных сообщений.
На практике государственное регулирование заключается в том, что федеральное правительство Канады предоставляет гражданской авиации Северных районов прямую или косвенную финансовую помощь по представлению Министерства транспорта, которое в своей заявке должно показать, что местные воздушные сообщения, играют в данном районе ключевую роль и их функционирование не обеспечивается коммерчески. По решению Правительств необходимые субсидии по мере возможности предоставляются на конкурсной основе.
Основные принципы дерегулирования на воздушном транспорте, применяемые на южных территориях Канады, постепенно будут распространяться и на северные территории. Тем не менее, государственное регулирование сохранится, так как:
авиаперевозчики, желающие получить государственную лицензию на осуществление северных перевозок, должны удовлетворять определенным требованиям по безопасности полетов и страхованию;
в выдаче государственной лицензии на осуществление северных перевозок может быть отказано, если указанная в заявке авиатранспортная услуга может нанести ущерб местному авиатранспорту в целом. Основанием для такого отказа может служить обращение других авиаперевозчиков, местных властей и т.д. При этом в таком обращении должно быть убедительно показано, что введение новой услуги вызовет значительное ухудшение или дестабилизацию работы местного авиатранспорта;
государственная лицензия устанавливает ограничения на вид авиаперевозок (регулярные или чартерные), в ней указываются конкретные маршруты, пункты следования, расписание или периодичность рейсов;
формально тарифы на авиауслуги в северных территориях устанавливают сами авиаперевозчики, однако, можно отменить любое изменение авиатарифов, если оно будет признано необоснованным;
авиаперевозчик обязан публично известить о прекращении предоставления или сокращении объема авиауслуг по меньшей мере за два месяца.
Таким образом, регулирующие функции государства выражаются в обеспечении финансовой поддержки местному воздушному транспорту в интересах государства (регулирование цен и объемов перевозок).
Удаленные аэропорты обеспечивают единственно надежную круглогодичную связь с удаленными населенными пунктами. Аэропорты, получающие в настоящее время помощь, будут продолжать получать поддержку федерального правительства по крайней мере еще несколько лет. При этом будут приниматься меры для повышения их эксплуатационной эффективности. Со временем федеральное правительство намерено пересмотреть свою долгосрочную программу, касающуюся удаленных аэропортов. Что касается арктических аэропортов, то в соответствии с существующей трансфертной программой, касающейся арктических аэропортов, федеральные аэропорты в регионе Арктики останутся в ведении территориальных правительств.
Программа обязательных воздушных сообщений США с небольшими населенными пунктами, осуществление которой началось приблизительно 15 лет назад, гарантирует подпадающим под действие этой программы населенным пунктам регулярные воздушные перевозки. Цель программы заключается в установлении обязательных воздушных сообщений с небольшими, как правило, удаленными населенными пунктами по приемлемой для потребителей цене, давая при этом авиаперевозчикам возможность получать доходы, достаточные для продолжения коммерческой деятельности при минимальных затратах со стороны правительства США. Осуществление программы совпало с процессом дерегулирования деятельности авиакомпаний, в рамках которого авиаперевозчики самостоятельно решают вопрос об обслуживании тех или иных рынков, не нуждаясь при этом в предварительном разрешении правительства. Это означало, что многие небольшие населенные пункты могли бы лишиться регулярных воздушных сообщений при отсутствии программы защиты и государственных гарантий таких сообщений. Комитет гражданской авиации, являющийся федеральным ведомством, которое ранее регулировало деятельность авиакомпаний, был уполномочен учредить программу обязательных воздушных сообщений и контролировать ее осуществление. Конгресс США первоначально установил для программы десятилетний срок, а затем продлил его до сентября 1998 года, в то время как Президент предлагал завершить программу до конца 1995 года.
Программа в целом распространяется на всю страну, однако, в случае Аляски для выбора обслуживаемых авиаперевозками населенных пунктов применяются особые критерии и подходы, что связано с особой труднодоступностью территорий и низкой численностью населения этого штата. В программу обязательных воздушных сообщений для Аляски были включены те населенные пункты, с которыми до начала процесса дерегулирования уже были установлены регулярные воздушные сообщения с использованием, по крайней мере, одной, но не более двух авиакомпаний.
Учитывая огромную территорию Аляски при отсутствии достаточно развитой авто и железнодорожной сети, Комитет установил, что регулярные авиагрузовые и почтовые перевозки имеют для сельских районов этого штата такое же важное значение, как и пассажирские перевозки. При этом населенные пункты зачастую нуждаются в большем количестве рейсов в летние месяцы, когда осуществляются строительные работы и ведется лов рыбы, чем это необходимо в зимние месяцы. Для каждого населенного пункта установлены два объема перевозок: один - для летних месяцев-пик и второй, как правило, меньшего объема, - для внепикового сезона. Данные о динамике изменений воздушного движения были использованы в качестве основы для определения объемов перевозок и установления трасс, связывающих населенные пункты с конкретным узловым центром, который традиционно удовлетворял культурные и социальные потребности населения.
На Аляске были выбраны 17 региональных узловых пунктов, каждый из которых был связан трассой с более крупным распределительно-узловым центром, через который обеспечивался выход в основную транспортную сеть.
Поскольку программа обязательных воздушных сообщений начала осуществляться приблизительно в то же время, когда начался процесс дерегулирования деятельности авиакомпаний, ряд небольших местных авиаперевозчиков получил право осуществлять регулярные коммерческие перевозки и был приглашен участвовать в программе. Заинтересованных перевозчиков просили представить свои предложения относительно обслуживания каждого узлового пункта при наличии федерального субсидирования и без него. При этом многие авиаперевозчики, стремясь расширить свою деятельность и осуществлять регулярные авиаперевозки, предложили осуществлять обслуживание удаленных населенных пунктов без субсидирования. Отчасти это стало возможным потому, что почтовое ведомство США оплачивает перевозку почты.
Тарифы на авиапочтовые перевозки по всей стране, кроме Аляски, устанавливает Комитет гражданской авиации; тарифы на авиапочтовые перевозки в пределах Аляски устанавливает в настоящее время Министерство транспорта. Приблизительно половина всех авиагрузовых перевозок из Анкориджа (крупнейший центр штата Аляска) в региональные узловые пункты приходится на почту. Из-за преобладания почтовых перевозок лишь немногие населенные пункты Аляски прибегают к услугам авиаперевозчиков, субсидируемых на федеральном уровне.
С теми перевозчиками, которые были выбраны для выполнения субсидируемых авиаперевозок, были заключены двухгодичные контракты. Участвовавшие в конкурсе перевозчики должны были представить свои предложения по выполнению авиаперевозок с использованием воздушных судов разной пассажировместимости. Каждый участник конкурса должен был рассчитать сумму субсидии, необходимую для обеспечения конкретного объема перевозок, и представить свой расчет доходов и расходов компании, включая 5-процентный коэффициент прибыльности, в постатейной разбивке на несколько лет вперед. В частности, перевозчик и Министерство транспорта согласовывали конкретную сумму субсидии, которую необходимо будет выделить данному перевозчику, если он будет выбран для обеспечения перевозок. Министерство транспорта принимало окончательное решение о выборе перевозчика на основе собственного заключения и рекомендаций властей штата и администрации конкретного населенного пункта. Участник торгов, предлагавший наименьшую цену, не всегда добивался успеха: решение принималось в пользу тех перевозчиков, которые брались предоставить услуги наилучшего состава и качества при минимальном объеме федеральной субсидии.
Размер субсидии, как правило, устанавливается в зависимости от длины маршрута и вместимости воздушного судна, используемого для его обслуживания. Например, если выбрано 9-местное воздушное судно для маршрута длиной 120 миль, что составляет 240 миль туда и обратно, то при размере субсидии 0,47313 долл. за место-милю перевозчик получит 1022 долл. за рейс (=120*2*9*0,47313), а если для обслуживания того же маршрута было выбрано судно с меньшей вместимостью, то перевозчик получает меньшую сумму. Каждый случай рассматривается отдельно, исходя из конкретных условий и рекомендаций местных властей. Комитет стремится быть как можно более справедливыми по отношению к перевозчику, но в то же время гарантировать населению получение того обслуживания, которое ему требуется. Затем Министерство транспорта выпускает официальный документ, в котором содержится подробная информация о результатах конкурса и о субсидиях, выделяемых победителям.
Субсидируемые перевозчики выставляют Министерству транспорта счета раз в месяц. Прежде чем утвердить перевод денег перевозчику, Министерство транспорта анализирует представленные счета с тем, чтобы убедиться, что выполненные перевозки удовлетворяют конкретным критериям, изложенным в официальном документе о выборе перевозчика.
В условиях дерегулирования авиаперевозчики получают полную свободу действий на рынке и другой перевозчик может выйти на рынок и непосредственно конкурировать с субсидируемым перевозчиком. При выполнении большинства перевозок в пределах Аляски
правительство полагается на перевозчиков, которые не получают никакой федеральной субсидии. На рынок может выйти любой. Однако перевозчику, обслуживающему конкретный населенный пункт, может быть запрещено прекращать обслуживание закрепленного за ним маршрута без предварительного письменного уведомления. Такое уведомление приводит в действие механизм защиты интересов населения. Субсидируемый перевозчик может счесть, что он предложил услуги по заниженной цене в результате либо недооценки планируемых расходов, либо переоценки ожидаемых поступлений, и поэтому он намерен прервать двухгодичный контракт. Субсидируемый перевозчик должен представить уведомление за 180 дней. В течение этих 180 дней он должен продолжать предоставлять предусмотренный контрактом объем услуг, и ему будет по-прежнему выплачиваться контрактная сумма при одновременном изучении вопроса о возможности пересмотра условий контракта и предоставлении других вариантов компенсации. В частности, если представив в положенный срок уведомление о намерении прервать контракт, перевозчик сумеет обосновать объективный характер роста своих издержек или сокращения доходов от перевозок, такие потери будут ему компенсированы.
Несубсидируемые перевозчики также должны представлять уведомление, но за 90 дней, и в этот период они не вправе прекратить регулярное обслуживание закрепленных за ним маршрутов. За это время комитет объявляет новый конкурс на обслуживание соответствующего маршрута. Нередко перевозчик, подавший уведомление о прекращении обслуживания несубсидируемого маршрута, успешно участвует в конкурсе и получает контракт на обслуживание того же маршрута, но маршрут при этом становится субсидируемым.
Авиаперевозчики, претендующие на получение государственной субсидии, проходят специальную проверку, которая должна показать прочность их финансовой позиции и умение вести дела.
Кроме того, все перевозчики, получающие государственную субсидию, обязаны регулярно представлять в Министерство транспорта статистические и финансовые отчеты, на основании которых Министерство транспорта принимает решение о необходимом объеме перевозок. 19местное воздушное судно не будет оплачиваться, если потребности населенного пункта вполне могут быть удовлетворены 9-местным воздушным судном.
В 1984 году на обслуживание 35 населенных пунктов на Аляске потребовалось немногим более 4,5 млн. долл. государственных субсидий. В настоящее время объем субсидий на обслуживание 29 населенных пунктов составляет менее 2 млн. долл. Помимо Аляски в США имеется еще 79 населенных пунктов, охваченных субсидируемыми авиаперевозками, при этом ежегодный объем субсидий на обслуживание всех этих населенных пунктов составляет около 27 млн. долл.
Когда программа обязательных воздушных сообщений только начиналась, штат сотрудников, занимавшихся реализацией программы в масштабах страны, составлял приблизительно 40 человек. Сегодня управление программой осуществляют 12 человек, так что накладные расходы минимальны, учитывая, что всего программа обязательного обслуживания авиаперевозками охватывает свыше 700 населенных пунктов.
Анализ опыта США и Канады в области отношения к проблеме осуществления грузовых и пассажирских перевозок в районах с ограниченными возможностями использования других видов транспорта позволяет сделать выводы об организации управления государственными услугами в отношении авиационных сообщений с труднодоступными регионами страны.
Роль государства в регулировании работы воздушного транспорта на территориях с ограниченным доступом значительно выше, чем на других территориях. При этом вмешательство государства осуществляется в основном в форме регулирования авиатарифов и объемов перевозок. Прежде, чем предоставлять финансовую помощь, правительство проводит большую работу по определению необходимого объема такой помощи, исходя из необходимого объема авиаперевозок.
Финансовая поддержка, как правило, оказывается как аэропортам, так и авиаперевозчикам, на конкурсной основе и при выполнении ими определенных условий не зависимо от формы собственности.
Не существует единого подхода в отношении того, кому нужно оказывать финпомощь: аэропортам или авиакомпаниям, хотя в большей степени предпочтение отдается последним.
Astrachankina I.E.
In the article questions of state financing of carriages by an air transport in remote and sparsely populated areas are considered by the example of foreign experience. The analysis of organization of management is resulted by state services concerning air messages with remote regions of country.
Сведения об авторе
Астраханкина Ирина Евгеньевна, окончила Калининский государственный университет (1984), аспирантка МГТУ ГА, заместитель начальника управления кадрового и финансового обеспечения ФСНСТ, область научных интересов - экономический механизм управления государственными финансами.
