CC BY
146
ЛИССАБОНСКИЙ ДОГОВОР: ЭВОЛЮЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ ПОЛИТИКИ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБОРОНЫ
© Годенов И.С.*
Томский государственный университет, г. Томск
История развития Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО) продемонстрировала, что основных результатов в этой сфере государства-члены Евросоюза достигли вне рамок центральных Договоров о Европейском Союзе. Ключевыми моментами в эволюции ЕПБО стали саммиты ЗЕС (1992 г.) и НАТО (1994 г.), встречи государств ЕС в Сан-Мало (1998 г.), Кельне и Хельсинки (1999 г.) и др. Лиссабонский Договор с этой точки зрения представляет собой особый шаг в развитии ЕПБО, т.к. призван внести значительные изменения в эту сферу политики ЕС. Принимая во внимание эти тезисы, обнаруживается ряд вопросов касательно характера изменений, привносимых «Договором о реформе» в сферу ЕПБО. Цель статьи - проанализировать, служит ли Договор для ЕС новой ступенью в политике обороны и безопасности либо только закрепляет предыдущие достижения в развитии ЕПБО.
Объединенные в отдельный раздел Лиссабонского Договора - «Общая политика безопасности и обороны» (ОПБО), вопросы безопасности и обороны остаются частью более широкой сферы Евросоюза - Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ). Поэтому многие положения ОПБО тесно связаны с нововведениями в этой области. В соответствии с Договором ОПБО нацелена на оперативное обеспечение гражданских и военных возможностей Союза, используя ресурсы, предоставляемые государствами-членами [1, р. 34]. Первым значительным отличием Лиссабонского Договора от предыдущих документов является положение статьи 27(2), которое предусматривает, что поступательное формирование политики безопасности приведет, а не как раньше предусматривает возможность, к общей обороне, если так решит Европейский совет [1, р. 34].
Институциональные изменения, касающиеся сферы безопасности и обороны, основываются на реформе центральных органов ЕС с целью повышения их эффективности и согласования в отношении внешних связей. Одно из таких нововведений - создание поста Президента Европейского Совета, который должен сменить ротационную позицию председателя Совета. Президент несет ответственность за подготовку и последующее проведение встреч Европейского Совета - центрального органа ОВПБ
* Аспирант кафедры Мировой политики.
и ОПБО. Он также является представителем Евросоюза на международном уровне по вопросам ОВПБ [1, р. 18].
Еще одна новая должность, которой Лиссабонский Договор отводит особую роль в сфере ОПБО - это пост Высокого представителя ЕС по вопросам внешней политики и политики безопасности. Новый пост объединит функции Генерального секретаря и Высокого представителя по ОВПБ и Вице-президента Еврокомиссии по вопросам внешней политики. Более того, новый Верховный представитель (ВП) заменит пост председателя Совета по внешней политике. ВП наделяется правом вносить предложения по вопросам ОВПБ и ОПБО наравне с государствами-членами [1, р. 27]. Он несет ответственность за координацию военных и гражданских аспектов операций по урегулированию конфликтов, поэтому может привлекаться во все формы сотрудничества в этой области [1, р. 36]. Именно по предложению ВП после утверждения Советом ЕС будет осуществляться финансирование операций ОПБО, которое теперь предполагает создание так называемых «стартовых фондов», формирующихся из взносов государств-членов [1, р. 33].
Практически без изменений Лиссабонский Договор оставил механизм принятия решений. В области ОВПБ и ЕПБО продолжает применяться правило единогласия за небольшим исключением [1, р. 35]. Голосование квалифицированным большинством (ГКБ) вводится для положений, касающихся учреждения «долговременного структурного сотрудничества» [1, р. 37] и финансирования миссий ОПБО [1, р. 33]. Причем, процедура ГКБ в этих случаях требует предварительной консультации с ВП или его непосредственной инициативы. К остальным решениям, имеющим военное или оборонное значение, ГКБ не применяется [1, р. 130]. Договор также сохраняет принцип «конструктивного воздержания» (появившийся в Амстердамском Договоре), что позволяет государствам-членам воздерживаться от голосования, не блокируя единогласного решения, и открывает возможность продолжить действия большинству.
Шагом назад можно назвать изменения, коснувшиеся полномочий Европейского Парламента и Европейской Комиссии. Прежде всего, Договор исключил законотворческие функции институтов ЕС из сферы ОВПБ [2 р. 40], что означает, что вопросы внешней политики и безопасности остаются делом исполнительных органов и межгосударственных отношений. Компетенции Европарламента теперь не предусматривают его участия в процессе выработки и принятия решений, а сводятся только к информированию и консультациям с институтами ОВПБ и ОПБО [2, р. 48]. Значительно сократилась вовлеченность Европейской Комиссии в связи с расширением функций ВП и созданием Европейской службы по внешней деятельности (ЕСВД). В частности, Еврокомиссия потеряла право представитель-
ства ЕС по вопросам ОВПБ [1, р. 19]. Декларация к Статье 27 Договора о ЕС оставляет открытым вопрос о функциях ЕСВД для дальнейших переговоров между ВП, Европейской Комиссией и государствами-членами. Однако предполагается, что в компетенцию ЕСВД войдут отношения с третьими странами и регионами, многосторонние переговоры, политика добрососедства и политико-стратегические направления урегулирования конфликтов посредством ЕПБО и других инструментов ЕС [3, р. 62].
Наряду с институциональными изменениями Лиссабонский Договор привносит следующие преобразования в области ОПБО. Во-первых, был расширен объем «Петерсбергских задач», составляющих основу ОПБО, список пополнился операциями (уже упоминавшихся в «Гражданской головной цели 2008» [4, р. 2] и «Головной цели 2010» [5, р. 2]) по разоружению, предотвращению конфликтов и постконфликтной стабилизации, военной консультации и помощи. Договор также связывает «Петерсбергские задачи» (гуманитарные и спасательные операции, операции по поддержанию мира, миротворчество, а также военное вмешательство для урегулирования конфликтов) с борьбой против международного терроризма [1, р. 35].
Во-вторых, в Договоре появилась статья 28 А(7) о взаимопомощи в случае вооруженной агрессии против государств-членов ЕС в соответствии со статьей 51 Устава ООН. Однако положение Лиссабонского Договора имело ряд оговорок. Договором предусмотрено, что обязательства по данной статье не должны наносить ущерб специфической политике государств-членов (например, политике нейтралитета или неприсоединения). Другим условием статьи является необходимость ее согласования с обязательствами тех государств-членов ЕС, которые входят в НАТО, т.к. они являются частью соглашения Североатлантического альянса о коллективной обороне [1, р. 35]. Особое значение для ОПБО имеет новый пункт Лиссабонского Договора, тесно связанный со статьей о взаимопомощи. Так называемая «клаузула солидарности» предусматривает, что Европейский Союз и его государства-члены обязуются поддержать государство-член, являющегося объектом террористической атаки или жертвой природной или техногенной катастрофы, привлекая все необходимые средства, включая и военную помощь [1, р. 100].
В-третьих, Лиссабонский Договор повысил гибкость механизма разработки и координации решений. Так Совет ЕС может возложить выполнение операции на группу государств-членов, изъявивших желание и обладающие для этого необходимыми возможностями. Эта группа может работать совместно с Высоким представителем, регулярно уведомляя о своих действиях Совет ЕС [1, р. 35]. Таким образом, так называемый «механизм расширенного сотрудничества» позволяет на обычных условиях принимать на себя обязательства в области ОПБО ограниченной группе
государств-членов, готовой к более тесному сотрудничеству и активным действиям военного и оборонного характера.
Более того, в Статье 25 Е Лиссабонский Договор предусматривает еще более гибкий механизм совместных действий государств-членов в форме «долговременного структурного сотрудничества» [1, р. 37-38]. Основная идея нового механизма заключается в возможности создания на постоянной основе групп государств ЕС, изъявивших желание и отвечающих необходимым критериям, для выполнения обязательств военного характера, установленных в Дополнительном Протоколе о «долговременном структурном сотрудничестве». В соответствии с Протоколом, государства, входящие в группы долговременного структурного сотрудничества, обязуются выполнять широкий спектр задач: согласование деятельности своих военных ведомств (включая возможные изменения в их национальных процедурах принятия решений), проведение необходимых совместных учений и тренировок, объединение военных ресурсов, взаимное содействие в осуществлении конкретных мер военного характера [1, р. 153-155]. Особое значение в этой связи приобретают задачи развития военных потенциалов государств-членов и Евросоюза в целом, поставленные перед Европейским оборонным агентством (ЕОА) [6, р. 179-181]. В соответствии с Договором, ЕОА активно сотрудничает с органами ЕС, может создавать специальные межгосударственные группы для осуществления совместных проектов [1, р. 36-37].
Давая общую оценку Лиссабонскому Договору, можно говорить о создании условий для более эффективного процесса принятия политических решений в области ЕПБО. В Договоре для всех направлений внешней политики ЕС был положен единый набор принципов и целей, впервые представленных в Европейской стратегии безопасности [7]. Это направлено на улучшение повсеместного согласования и взаимодействия органов ЕС в области внешних связей.
Однако детальное рассмотрение отдельных положений «Договора о реформе» позволило выявить неоднозначный характер преобразований в сфере ЕПБО. По-прежнему фиксируется прерогатива интересов государств-членов ЕС в области внешней политики и обороны, что отражается во множестве ограничений и исключений, присущих положениям Договора. Очевидно сокращение роли центральных органов ЕС в вопросах безопасности и обороны: Еврокомиссии и Европарламента. Полномочия Европейского Совета и Совета ЕС остались без значительных изменений. Несмотря на создание двух новых постов (ВП и Президента Европейского Совета) в Лиссабонском договоре отсутствует детальное регулирование их деятельности, что оставляет широкое поле для взаимного согласования и совместной работы с другими институтами ЕС. В свою очередь такое по-
ложение грозит возникновением трений и противоречий в пересекающихся областях ответственности ВП и Президента Европейского Совета.
Договору также не удалось сделать решительный шаг в сторону интенсификации механизма принятия решений, принцип единогласного принятия решений государствами-членами ЕС остается центральным. Немаловажным изменением стало применение голосования квалифицированным большинством по вопросам финансирования операций ЕПБО и учреждения долгосрочного структурного сотрудничества. Новые механизмы расширенного и долгосрочного сотрудничества, безусловно, являются самым существенных преобразованием в сфере ЕПБО, предусмотренных Договором.
Положения договора о взаимопомощи и солидарности государств-членов, несмотря на довольно ограниченный характер, подчеркивают устойчивое стремление к непременному формированию общей обороной политики ЕС.
Изменения, предусмотренные Лиссабонским Договором, складываются из достижений, встречающихся в предшествующих сериях документов по ОВПБ и ЕПБО: «Европейской стратегии безопасности», «Совместном действии по учреждению Европейского оборонного агентства», «Конечной цели 2010» и др. Можно заключить, что Лиссабонский Договор - это новая ступень в развитии ЕПБО, т.к. он закрепляет предыдущие результаты, достигнутые в области безопасности и обороны и наполняет эту сферу новыми положениями, имеющие ключевое значение для ЕПБО, несмотря на определенные ограничения и отступления.
Список литературы:
1. Treaty of Lisbon // Official Journal of the European Union. - 2007. -Vol. 50. - 271 p.
2. Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union. Council of the European Union. Brussels, 30 April 2008. - 665/1/08. - REV 1. - 478 p.
3. Giovanni Grevi. ESDP institutions // European Security and Defence Policy: the First 10 Years (1999-2009). European Union ISS, 2009. - P. 19-68.
4. Civilian Headline Goal 2008. Council of the European Union. Brussels, 7 December 2004. - 15863/04. - BH/mf. - 7 p.
5. Headline Goal 2010. Council of the European Union. Brussels, 4 May 2004. 6308/6/04. - REV 6. - 9 p.
6. Council Joint Action 2004/551/CFSP on the Establishment of the European Defence Agency. Brussels, 12 July 2004//Chaillot Paper: EU Security and Defence Core Documents 2004. - 2005. - Vol. V. - P. 175-197.
7. A Secure Europe in a Better World. European Security Strategy. Brussels, 12 December 2003. - 14 p.
