CC BY
287
МИРОВАЯ ПОЛИТИКА
ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОПБО ЕС: СТРУКТУРА И СПЕЦИФИКА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
М.С. Фёдоров
Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России. Россия, 119454, Москва, пр. Вернадского, 76.
В статье рассматриваются особенности системы органов управления деятельностью ЕС по урегулированию региональных кризисов, которая реализуется в рамках общей политики безопасности и обороны (ОПБО). Анализируются структура и специфика функционирования органов и подразделений, составляющих эту систему.
Автор выделяет три основных фактора, оказавших влияние на её конфигурацию. Во-первых, это проблема соотношения национального и наднационального уровней управления в ЕС. Учитывая чувствительный характер сферы обороны и безопасности, страны-члены союза предпочли оставить за ОПБО исключительно межгосударственной статус, что накладывает определённую специфику на принятие решений в этой области.
Во-вторых, ключевым внешним фактором стали отношения ЕС с НАТО и США. С одной стороны, при создании институциональной системы ОПБО альянс выступал в качестве образца для европейских стратегов. С другой, в Вашингтоне рассматривали стремление ЕС создать свой военно-оборонный потенциал как некое дополнение к НАТО и стремились удержать эти интеграционные процессы в рамках альянса.
В-третьих, конфигурация механизма ОПБО отражает концептуальный подход ЕС к урегулированию региональных кризисов, который предполагает сочетание военных и гражданских инструментов (так называемая «военно-гражданская синергия»). Были созданы две цепочки подразделений - для управления военными операциями и гражданскими миссиями соответственно.
Анализируя работу политических и исполнительных подразделений, реализующих антикризисную деятельность ЕС, автор приходит к выводу, что в целом созданная система органов отвечает потребностям союза в рассматриваемой сфере. По всей видимости, причины известной неэффективности ОПБО лежат в иной плоскости: в силу различных причин политического характера странам ЕС не удаётся использовать в должной мере те механизмы, которыми они располагают.
Ключевые слова: ОПБО, ЕС, ОВПБ, международная безопасность, региональные конфликты, урегулирование конфликтов, миротворчество, институты ЕС, военные операции, гражданские миссии.
Окончание холодной войны и распад биполярной системы мирового порядка породили множество надежд и иллюзий по поводу наступления качественно нового, бесконфликтного периода в МО и «конца истории». Реальность оказалась менее радужной: напротив, число различного рода конфликтов существенно возросло практически во всех регионах мира, включая Европу. Такая тенденция стала серьёзным вызовом для международного сообщества, в том числе для Европейского союза (ЕС), и потребовала наращивания деятельности по урегулированию кризисов.
Вот уже более 15 лет ЕС развивает и реализует на практике общую политику безопасности и обороны (ОПБО), главной задачей которой является осуществление антикризисного реагирования. За это время в рамках ОПБО было проведено более 30 военных операций и гражданских миссий. Действия ЕС в рассматриваемой области имеют широкий географический охват, что позволяет союзу позиционировать себя в качестве международного актора в сфере безопасности.
ОПБО получила достаточно широкое освещение в зарубежной и отечественной научной литературе: был изучен процесс её формирования [3, 6, 17, 19], практическая деятельность по урегулированию кризисов (операции и миссии) [2, 6, 11, 12], проблемы, с которыми столкнулись европейские страны на данном направлении [19, 20, 22]. Среди отечественных работ, посвящён-ных ОПБО, следует особо выделить труды В.В.Журкина, Д.А.Данилова, В.Г.Барановского, Н.К.Арбатовой. При этом большинство исследований носят преимущественно исторический характер: они сосредоточены на эволюции общей политики в области безопасности и анализируют её на «макроуровне». В то же время конфигурация и особенности функционирования механизма управления ОПБО зачастую остаются без должного внимания. В настоящей статье сделана попытка рассмотреть специфику этого механизма и более детально проанализировать работу различных органов и подразделений, которые реализуют деятельность ЕС по управлению кризисами на практике.
В качестве методологической основы анализа в статье используются теоретические положения социологического институционализма. В рамках данного направления акцент сделан на том, что зачастую строение и функционирование институтов определяется не столько соображениями рациональности и эффективности, сколько «логикой соответствия», социально-политическими и культурными установками их участников.
Особенности структуры органов ОПБО
Процесс формирования структуры органов ОПБО был трудным и длительным, на него оказывали влияние как внутренние, так и внешние по отношению к ЕС факторы, определившие, в
конечном итоге, особенности институционального дизайна общей политики в сфере обороны и безопасности. Остановимся на трех наиболее важных аспектах становления этих структур.
Во-первых, в рамках Европейского союза строительство ОПБО как составной части общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) стало одним из наиболее ярких проявлений проблемы соотношения полномочий между национальным и наднациональным уровнями политического управления. В связи с тем, что сферы внешней политики, безопасности и обороны являются наиболее чувствительными для любого государства - страны ЕС не являются исключением - ОПБО практически целиком носит межгосударственный характер [4, с. 62]. Так, все решения в рамках этой политики принимает Совет ЕС - межгосударственный орган, а три основных комитета, разрабатывающих вопросы ОПБО - Комитет по политике и безопасности, а также подотчётные ему Военный комитет и Комитет по гражданским аспектам кризисного регулирования - состоят из представителей стран ЕС, т.е., по сути, тоже являются межгосударственными. Что касается наднациональной составляющей механизма ОПБО, то её олицетворяет Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности вместе с находящимися в его ведении профильными подразделениями Европейской службы внешних действий (ЕСВД). Однако следует отметить, что эти подразделения являются исполнительными и отвечают за «оперативную» фазу планирования и осуществления военных операций и миссий, в то время как «политико-стратегическое» управление антикризисной деятельностью остаётся исключительной прерогативой межгосударственных органов. С одной стороны, это обеспечивает странам ЕС надёжный контроль за сферой безопасности и обороны, но с другой, принцип консенсуса при голосовании в Совете ЕС затрудняет принятие решений, в том числе в ситуациях, требующих быстрой реакции1. Таким образом, деление процесса планирования и реализации ОПБО на политико-стратегическую и оперативную фазы, которое многие исследователи небезосновательно считают искусственным, негативно сказывается на эффективности антикризисного механизма ЕС.
Во-вторых, определяющим внешним фактором для строительства общей политики безопасности и обороны стали отношения Евросоюза с НАТО и США. Североатлантический альянс изначально выступал в качестве некоего образца для европейских стратегов, что во многом объясняет схожесть системы органов управления ОПБО со структурами альянса. Действительно, во главе стоят политические комитеты, состоящие из послов-представителей, которые в своей работе опираются на военные комитеты. Эти комитеты, в свою очередь, руководят воен-
1 В этом плане очень показателен пример обострения ситуации в Мали в начале 2013 г.
ными штабами (в случае ЕС таким же образом организованы подразделения, занимающиеся гражданскими аспектами кризисного урегулирования). Создание механизма ОПБО «по образу и подобию» НАТО было логичным и закономерным решением. Во-первых, альянс является одной из наиболее эффективных (по крайней мере, по мнению его государств-членов) военно-политических организаций в мире. Руководство ЕС не могло позволить себе экспериментировать с институциональной структурой ОПБО, поскольку в случае неудачи развитие интеграции в новой области могло оказаться под угрозой. Во-вторых, Евросоюз был заинтересован в том, чтобы его собственные структуры обороны и безопасности были совместимы с натовскими и могли легко координировать совместные действия. В то же время строительство ОПБО как «второго НАТО» не могло не вызвать обеспокоенность США, которые явно не желали, чтобы ЕС зашёл слишком далеко в реализации поставленной родоначальниками новой политики задачи - обретении относительной самостоятельности в военно-политической сфере. Подтверждением этого тезиса является и формула для ОПБО, на которой изначально настаивал Вашингтон, -«separable, but not separate» [21], т.е. «отделяемый, но не отдельный» от НАТО потенциал. Кроме того, позиция США сыграла не последнюю роль в политических разногласиях между странами ЕС по поводу создания постоянного оперативного штаба [22, p. 7]. Его отсутствие также негативно сказывается на способности союза осуществлять антикризисную деятельность.
Наконец, конфигурацию механизма органов управления ОПБО определила специфика подхода ЕС к урегулированию конфликтов. Концепция общей политики в области обороны эволюционировала, и вместе с ней изменялась и
адаптировалась система её подразделений: изначально европейское руководство делало акцент на военной составляющей [14, p. 132], однако к середине lOOO-х гг. на первый план вышла идея сочетания военного потенциала с гражданским, так называемая «военно-гражданская синергия» [2O, p. 13]. Гражданский компонент ОПБО включает в себя помощь проблемным странам в правоохранительной, судебной, таможенной сферах, строительство современных демократических институтов, наблюдение за соблюдением прав и свобод человека. На сегодняшний день из Зб операций и миссий, организованных в рамках ОПБО, 2б носили гражданский характер. Их проведение было бы невозможным без соответствующей институциональной базы, основой для которой стал созданный ещё в 2OOO г. Комитет по гражданским аспектам кризисного регулирования (Civilian Crisis Management Committee, Civcom). Однако вплоть до второй половины lOOO-х гг. это был, по сути, единственный орган, отвечавший за гражданскую составляющую антикризисной деятельности. Ситуация улучшилась с появлением в 2OO7 г. Подразделения по гражданскому планированию и управлению (Civilian Planning and Conduct Capability, CPCC), в результате чего в рамках общей политики безопасности окончательно сформировались две сопоставимые друг с другом «ветви» подразделений управления - военная и гражданская. Тем не менее перед европейским руководством возникла ещё одна проблема, заключавшаяся в координации действий этих двух «ветвей». Связующим звеном стал образованный в 2OO8 году Директорат по вопросам кризисного реагирования и планирования (Crisis Management and Planning Directorate, CMPD) - последнее крупное нововведение в управленческой структуре ОПБО.
Таким образом, все подразделения ОПБО можно разделить на две группы. Первую груп-
Структура органов управления ОПБО
Ве
рх
ов
но
е
гл
ав
но
ко
ма
нд
ов
ан
ие
О
В
С
Н
А
Т
А 1
пу составляют политические органы: Комитет по вопросам политики и безопасности (КПБ); Военный комитет Европейского союза (ВКЕС); Комитет по гражданским аспектам кризисного регулирования (СИВКОМ). Вторая группа -оперативные, или исполнительные подразделения, к которым относятся: Военный штаб Европейского союза (ВШЕС); Подразделение по гражданскому планированию и управлению (ПГПУ); Директорат по вопросам кризисного реагирования и планирования (ДКРП).
Политические органы ОПБО
Комитет по вопросам политики и безопасности, КПБ (Political and Security Committee, PSC) является главным орг аном в институциональной системе ОПБО. Его особый статус подчёркивает тот факт, что это единственный комитет, созданный на основе Договора о Европейском союзе (ДЕС). В ст. 38 ДЕС определены основные компетенции КПБ: «... следит за международной обстановкой в сферах, относящихся к ОВПБ, <...> осуществляет наблюдение за осуществлением согласованной политики, <.> политический контроль и стратегическое руководство в отношении операций по урегулированию кризисов». Более подробно компетенция КПБ раскрыта в решении Совета ЕС 2001/78/ CFSP от 22 января 2001 г.
КПБ состоит из чиновников в ранге послов от стран-членов ЕС. В комитете председательствует представитель ЕСВД либо высокий представитель. Заседания проходят дважды в неделю, либо чаще, если это необходимо.
Впервые КПБ был временно созван в марте 2000 г., а в январе 2001 г. уже стал постоянным органом ЕС. Его создание заложило прочную основу для развития системы управления ОПБО. КПБ является постоянно действующим органом с чёткой специализацией, ротация представителей стран в нём происходит в среднем раз в три года. Всё это позволяет решить проблему фрагментации процесса принятия политических решений в области внешней политики и безопасности, которая имела место до образования комитета. В частности, эта проблема была обусловлена частой сменой национальных министров и чиновников, принимавших участие в работе на европейском уровне. К тому же заседания политического комитета, предшественника КПБ, проходили в разных местах в зависимости от того, какая страна председательствовала в ЕС. Этот на первый взгляд технический момент на деле весьма негативно сказывался на эффективности работы подразделения.
Особый интерес при рассмотрении работы КПБ представляют собой факторы, которые влияют на способность представителей стран ЕС находить компромиссные решения. Согласно некоторым зарубежным исследованиям, ключевую роль в этом процессе играет высокий уровень внутренней социализации - члены КПБ обладают устойчивой групповой идентичностью,
осознают свою принадлежность к единому коллективу [16, p. 14]. В результате они уже не просто представляют свои страны в комитете, но ассоциируют себя с наднациональным уровнем и, таким образом, приобщают свои национальные правительства к выработке общеевропейской позиции.
Военный комитет Европейского союза, ВКЕС (European Union Military Committee, EUMC) - занимает подчиненное по отношению к КПБ положение и занимается военными аспектами ОПБО и кризисного урегулирования.
ВКЕС был учрежден 22 января 2001 г. решением Совета ЕС 2001/79/CFPS. Миссия комитета заключается в консультировании КПБ и подготовке для него рекомендаций по военным вопросам. Кроме того, ВКЕС руководит всей военной деятельностью, осуществляемой в рамках структур ЕС.
Формально комитет состоит из глав военных ведомств стран Евросоюза, однако большую часть времени работу от их лица ведут военные представители. Члены ВКЕС обладают схожим образованием и опытом, разделяют общие ценности, характерные для людей с военным менталитетом. Всё это в значительной степени способствует внутреннему сплочению комитета, положительно влияет на его работу и на его способность находить компромиссные решения [19, p. 17].
Процесс принятия решений во ВКЕС обладает определённой спецификой. По военным вопросам технического характера у представителей практически не возникает расхождений. Главным препятствием для работы комитета, по словам самих его членов, являются политические разногласия, исходящие от КПБ, а также жёсткие инструкции от национальных правительств, которые получают военные представители [16, p. 23]. Задача ВКЕС, таким образом, заключается в том, чтобы обойти политические трения и вписать военные рекомендации в общий проект кризисного регулирования. Ещё одна особенность работы ВКЕС заключается в том, что на принятие решений в комитете значительное влияние оказывает высокий уровень социализации его членов (выражается в схожем мировоззрении, ценностях, доверии друг к другу и т.д.), который, в свою очередь, возникает благодаря разнообразным форматам совместной работы представителей и тесным личным контактам. Так, помимо формальных заседаний члены ВКЕС регулярно собираются на неформальные встречи, участвуют в конференциях, семинарах, полевых мероприятиях, на которых они могут согласовать свои позиции. Следует также отметить уникальный двойной статус членов ВКЕС, которые совмещают должности представителей и в ЕС, и в НАТО. Это позволяет улучшить координацию между организациями, хотя в некоторых случаях вынуждает военных представителей фокусироваться на одной работе в ущерб другой.
Военный комитет также выполняет функцию своеобразного «фильтра» политических
инициатив в области ОПБО. В некоторых случаях предложения, исходящие от политических и дипломатических руководителей ЕС, не могут быть должным образом реализованы на практике. Так, например, в конце 2008 г. звучали призывы о переброске боевой группы ЕС в провинцию Киву (Конго) для защиты беженцев и оказания им помощи. ВКЕС проголосовал против этой операции, ввиду того, что численность личного состава готовившейся к отправке группы (1500 чел.) была явно недостаточной, а район развертывания был слишком удалённым и в нём практически отсутствовали дороги. Таким образом, военная экспертиза влияет на принятие политических решений в ЕС и позволяет избежать неудач, которые могут привести к продолжительному кризису в ОПБО.
Комитет по гражданским аспектам кризисного регулирования, СИВКОМ2 (Civilian Crisis Management Committee, Civcom) - подразделение, находящееся в институциональной иерархии ОПБО на одном уровне с ВКЕС.
Несмотря на то, что Сивком был создан на год раньше ВКЕС - решением Совета ЕС 2000/354/CFSP от 22 мая 2000 г. - его принято считать более молодым комитетом, поскольку он работает в принципиально новой области антикризисной деятельности. Главная функция Сивком - «подготовка информации и рекомендаций для КПБ по гражданским аспектам кризисного регулирования» [7, р. 1].
Специфика Сивком заключается в том, что, в отличие от ВКЕС, в нём не сложилась четко выраженная профессиональная культура. Такая особенность, впрочем, вполне естественна: ЕС является пионером в проведении гражданских миссий по кризисному урегулированию, у государств-членов совсем немного опыта в этой сфере, и у людей, работающих на этом направлении, еще не успела сформироваться своя «профессиональная идентичность» [18, р. 26]. Большинство членов комитета являются дипломатами и приобретают специализированные знания и опыт в области гражданского кризисного регулирования непосредственно по ходу работы. Несмотря на то что постепенно деятельность Сивком приобрела менее концептуальный и более практический характер, количество профильных, или прикладных, специалистов в комитете остается небольшим.
Исполнительные органы ОПБО
Военный штаб Европейского союза, ВШЕС
(European Union Military Staff, EUMS) представляет собой один из центральных органов в структуре ОПБО, которому уделяется повышенное внимание со стороны экспертов и исследователей. ВШЕС можно назвать достижением стратегов европейской интеграции в области безопасности и обороны. Изначально ставка делалась на развитие именно оперативного потен-
циала - предполагалось создать контингент для проведения крупных миротворческих операций. И лишь потом на первый план стала выходить синергия гражданских и военных аспектов антикризисной деятельности. Поэтому создание штаба давало большие надежды на дальнейшее развитие возможностей кризисного реагирования с применением военных сил и средств.
ВШЕС является одним из первоначальных органов ОПБО (так же, как и КПБ, ВКЕС и Сивком). Политическое решение о его создании было принято на саммитах в Кельне 3-5 июня и Хельсинки 10-11 декабря 1999 г., которые дали старт практическому этапу интеграции в области безопасности [15, p. 43]. ВШЕС был окончательно утвержден решением Совета ЕС 2001/80/ CFSP от 22 января 2001 г. Впоследствии несколько раз в него вносились поправки, последняя из которых была сделана в 2008 г. Главные задачи ВШЕС - раннее предупреждение, оценка ситуации и стратегическое планирование миссий и задач по антикризисному реагированию, в соответствии со ст. 17 ДЕС.
В случае возникновения ситуации, требующей антикризисного вмешательства, ВШЕС собирает информацию из всех доступных источников, участвует в разработке первоначального руководства по планированию (Initial Planning Guidance) и директив по планированию (Planning Directives), инициированных КПБ, а также подготавливает варианты урегулирования ситуации для ВКЕС, который затем представит их КПБ.
Изначально Военный штаб создавался в качестве органа для обеспечения работы ВКЕС, однако затем он был переведен в ЕСВД. Таким образом, на сегодняшний день он проводит военную экспертизу для Высокого представителя, но одновременно руководство им осуществляет ВКЕС.
В состав ВШЕС входит более 200 военных специалистов и гражданского персонала из всех стран ЕС. Его возглавляет генеральный директор (трёхзвездный генерал). Среди подразделений ВШЕС особого внимания заслуживает ячейка ЕС при Верховном главнокомандовании ОВС НАТО в Европе. Аналогичным образом при Военном штабе располагается группа планирования и связи НАТО. Через эти подразделения осуществляется координация действий между двумя организациями.
Подразделение по гражданскому планированию и управлению, ПГПУ (Civilian Planning and Conduct Capability, CPCC). До создания ПГПУ оперативным планированием гражданских миссий занимались назначаемые руководители этих операций, которые отчитывались напрямую КПБ. Отсутствие чёткой командной цепи приводило к снижению эффективности антикризисной деятельности гражданского характера.
Необходимость создания нового органа была озвучена на неформальном саммите глав
2 В отечественной исследовательской литературе для обозначения этого органа используется аббревиатура-транслитерация «Сивком».
стран ЕС в Хэмптон Корт (Великобритания) в октябре 2005 г. [9]. Европейские лидеры выделили приоритетные области развития ОВПБ, включая укрепление антикризисных структур. Руководствуясь этими заключениями, Хавьер Солана, занимавший в то время пост высокого представителя, направил 13 июня 2006 г. письмо председателю Европейского совета с предложением ввести должность командующего гражданскими операциями и создать соответствующее подразделение в рамках структур Совета ЕС, занимающихся ОПБО.
ПГПУ было сформировано в августе 2007 г. после того, как Совет ЕС принял документ под названием «Руководство для структуры управления и контроля за гражданскими операциями ЕС по кризисному регулированию» [10, р. 15]. Образование нового органа оказалось непростой задачей, поскольку его пришлось создавать с нуля, тщательно подбирая кадры. В итоге ПГПУ было создано преимущественно из сотрудников Директората IX «Гражданское кризисное урегулирование» (2/3 его персонала были переведены в ПГПУ) и экспертов, предоставленных странами ЕС. В 2009 г. наряду с другими подразделениями Генерального директората «Е» главного секретариата Совета ЕС ПГПУ было переведено в ЕСВД.
Главная задача ПГПУ - разработка и осуществление гражданских миссий ОПБО. На сегодняшний день в ПГПУ работает около 70 человек. Непосредственное руководство миссиями осуществляют главы миссий, которые ответственны перед командующим гражданскими операциями. ПГПУ восполнило пробел в системе управления гражданскими миссиями, взяв на себя функцию оперативного штаба. Кроме того, отныне структуры военной и гражданской «ветвей» ОПБО были приведены к общему знаменателю и стали сопоставимыми.
Директорат по вопросам кризисного реагирования и планирования, ДКРП (Crisis Management and Planning Directorate, CMPD) -структурное подразделение ЕСВД под непосредственным руководством высокого представителя, занимающееся стратегическим планированием миссий и операций ОПБО.
Развитие ОПБО, увеличение числа военных операций и гражданских миссий потребовали интеграции процесса их стратегического планирования, а также большей координации работы различных звеньев механизма кризисного урегулирования. В идеале для этого было необходимо создать единый оперативный штаб ЕС. С такой инициативой Франция, Германия, Бельгия и Люксембург выступали ещё на неформальной встрече лидеров этих стран в Тервюрене в 2003 г. Однако она не нашла должного отклика у других членов ЕС, испытывавших давление со стороны США [6, с. 91]. Несогласие Вашингтона было вполне оправданным, так как появление общеевропейского штаба значительно усилило бы военный потенциал ЕС и открыло бы перспективу обретения европейцами большей самостоятельности в военной сфе-
ре. В 2003 году из-за политических разногласий всё закончилось созданием внутри ВШЕС гра-жданско-военной ячейки - результат компромисса между Германией и Францией, с одной стороны, и Великобританией - с другой. Это подразделение позволило восполнить некоторые пробелы в процессе разработки и осуществления гражданских и гражданско-военных операций, однако, будучи интегральным компонентом военного штаба, ячейка не могла осуществлять детальное планирование чисто гражданских аспектов миротворческой деятельности - эта задача перекладывалась на самих руководителей гражданских операций.
Дискуссии в ЕС об улучшении гра-жданско-военной координации возобновились в 2005 г. В европейских институтах они получили название процесса «Хэмптон Корт» (по месту, где проходил неформальный саммит лидеров стран ЕС). В конце 2008 г. перспектива возвращения Франции в военные структуры НАТО и изменение отношения США к ОпБО в положительную сторону воскресили надежды на создание в какой-либо форме оперативного штаба ЕС. Однако и на этот раз ничего не произошло, а вместо штаба был создан Директорат по вопросам кризисного реагирования и планирования - ДКРП.
Решение о создании ДКРП было принято в декабре 2008 г. В мае 2009 г. уже Совет ЕС одобрил организационные изменения, предпринятые высоким представителем [8, р. 24]. ДКРП был сформирован из Директората VIII «Аспекты обороны», остатков Директората IX «Гражданское кризисное урегулирование», а также части военно-гражданской ячейки. На сегодняшний день в нём работает около 80 военных и гражданских экспертов.
Главная задача ДКРП - обеспечение целостного процесса стратегического планирования. При разработке «классических» гражданских миссий (полицейские, миссии по укреплению правового государства, гражданской администрации, гражданской защите), а также «гибридных» гражданско-военных миссий ДКРП тесно сотрудничает с ПГПУ и Оперативным центром ЕС. Что касается стратегического планирования военных операций, то здесь «солирует» ВШЕС. По выражению голландских исследователей Маргариет Дрент и Дика Зандее, ДКРП «не объединяет разные миры (военный и гражданский - М.Ф.), но определенно укрепляет связь между ними» [19, р. 36].
Некоторые эксперты отмечают, что в ДКРП существует диспропорция в соотношении между военными и гражданскими специалистами в пользу военных [19, р. 81]. Это обусловлено тем, как и из каких подразделений был создан директорат. Дисбаланс приводит к некоторой «милитаризации» процесса стратегического планирования и приуменьшению гражданского аспекта антикризисной деятельности [13].
Возможности ДКРП по интеграции стратегического планирования и управления имеют
определённые институциональные ограничения. Это становится заметным в ситуациях, когда военные и гражданские операции ОПБО проходят одновременно на одной территории. Например, в Боснии, где параллельно проводились военная и полицейская операции ЕС, на определённом этапе возникли проблемы в виду недостаточного уровня координации. ДКРП обладает формальными инструментами для того, чтобы обеспечить взаимосвязь военных и гражданских действий в рамках одной операции, однако он не может
соединить две раздельные цепочки командования. * * *
В целом ЕС удалось создать полноценную институциональную базу для осуществления деятельности по урегулированию кризисов. Безусловно, она обладает своей спецификой, обусловленной средой её формирования. Эти особенности могут стать поводом для критики эффективности работы системы ОПБО, в частности, если рассматривать их отдельно от общего контекста. Тем не менее в общем и целом выбранный институциональный дизайн отвечает потребностям ЕС в сфере антикризисного реагирования. В нём сочетаются межправительственные и наднациональные элементы, представлены две сопоставимые цепочки подразделений управления для военных и гражданских операций, присутствуют органы координации действий этих «ветвей». Эффективность созданных структур ОПБО, несмотря на отмеченные сбои и сложности в их работе, подтверждается статистикой - 36 миссий в разных регионах мира за 16 лет (для сравнения под эгидой ООН за 68
лет - с 1948 года - была организована 71 операция по поддержанию мира [23]).
Вместе с тем открытым остаётся вопрос о том, каково влияние институциональной структуры на конечный результат антикризисной деятельности и эффективности ОПБО в целом. По всей видимости, главные причины объективных неудач общей политики в области безопасности и обороны лежат в других плоскостях, прежде всего, в политической [1]. Создав дееспособный механизм, страны ЕС, как показывает практика, часто не обладают достаточной политической волей и желанием задействовать его в полной мере. Другими словами, возникает ситуация, когда обилие институтов сопровождается дефицитом политики.
Отдельная проблема - соответствие институтов ОПБО современным реалиям в области безопасности, которые характеризуются обилием новых вызовов и угроз, прежде всего, таких, как терроризм и миграция. Эти угрозы не были напрямую включены в сферу ответственности ОПБО (в ст. 43 Договора о Европейском союзе только сказано, что миссии «могут способствовать борьбе с терроризмом»). Очевидно, что сегодня требуется усиление противодействия новым деструктивным явлениям, однако структуры ОПБО, «ориентированные на кризисное реагирование» [5, с. 84], не слишком приспособлены для выполнения этой задачи. В конечном счёте дальнейшая судьба институтов ОПБО будет зависеть от того, смогут ли страны ЕС задействовать их для проведения более самостоятельной и последовательной политики в области безопасности и обороны.
Список литературы
1. Данилов Д.А. Европейский союз в поисках ответов на вызовы Арабской весны // Индекс безопасности. 2012. Т. 18, № 3-4 (102-103). С. 107-140.
2. Европейский Союз и региональные конфликты / Отв. ред. - Н.К. Арбатова, А.М. Кокеев. М.: ИМЭМО РАН, 2011. 143 с.
3. Кавешников Н.Ю. Влияние расширения ЕС на процесс институциональной реформы // Расширение Европейского Союза и Россия / Под ред. О.В.Буториной, Ю.А.Борко. М.: Издательский Дом «Деловая литература», 2006. С. 43-102.
4. Кавешников Н.Ю. Лиссабонский договор и его последствия для развития ЕС/ Н.Ю.Кавешников // Актуальные проблемы Европы. № 2. 2010. С. 54-67.
5. Фененко А.В. Современная история международных отношений: 1991-2015. М.: Издательство «Аспект Пресс», 2015. 384 с.
6. Журкин В.В. Военная политика Евросоюза. М.: Международные отношения: Институт Европы РАН, 2013. 256 с.
7. Council Decision (CFSP) 2000/354/CFPS of 22 May 2000. Official Journal of the European Union. - L 127. 25.5.2000.
8. Council Conclusions. General Affairs and External Relations 18-19 May 2009. Press release No. 137.
9. CPCC Factsheet. EEAS, April 2011. URL: http://www.eeas.europa.eu/csdp/documents/pdf/110412_ factsheet_-_cpcc_-_version_4_en.pdf (accessed 10.05.2016)
10. Draft Guidelines for Command and Control Structure for EU Civilian Operations in Crisis Management. Doc. 9919/07, Council of the European Union. Brussels, 23 May 2007. 15 p.
11. EU Conflict Prevention and Crisis Management. Roles, institutions and policies. Ed. by Eva Gross and Ana E. Juncos. Routledge, London, 2011. 192 p.
12. European Security and Defence Policy. The First 10 Years (1999-2009) / Ed. by Giovanni Grevi, Damien Helly, and Daniel Keohane. Paris: EUISS, 2009. - 448 p.
13. EPLO Statement on Civilian-Military Integration in European Security and Defence Policy Available at:: http://www.eplo.org/assets/files/2.%20Activities/Working%20Groups/CSDP/EPLO_Statement_Civilian-Military_Integration_in_European_Security_and_Defence_Policy.pdf (Accessed 3.03.2016)
14. From Nice to Laeken. European Defense: core documents. - Compiled by Maartje Rutten. Institute for Security Studies, EU. Chaillot Paper No. 51. Paris, April 2002. 198 p.
15. From Saint-Malo to Nice. European Defense: core documents. - Complied by Maartje Rutten. Institute for Security Studies, WEU. Chaillot Papers No. 47. Paris, May 2001. 225 p.
16. Howorth Jolyon. The Political and Security Committee: a case study in'supranational intergovernmentalism'? Cahiers européens de Sciences Po. 2010, No. 1. 23 p.
17. Keukeleire St., MacNaughtan J. The Foreign Policy of the European Union. Hampshire, New York: Palgrave Macmillan, 2008. 374 p.
18. Mai'a K. Davis Cross. Cooperation by committee: the EU military committee and the committee for civilian crisis management. EU Institute for Security Studies. Occasional paper No. 82. February 2010. 39 p.
19. Margriet Drent, Dick Zandee. Breaking pillars. Towards a civil-military security approach for the European Union. Netherlands Institute of International Relations 'Clingendel'. January 2010. 93 p.
20. Mattelaer Alexander. EUnity of Command - The Planning and Conduct of CSDP Operations. Egmont, Royal Institute for International Relations. - January 2011. 36 p.
21. NATO. 3 June 1996: Final Communiqué of the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council. Paragraph 6. URL: http://www.nato.int/docu/pr/1996/p96-063e.htm (Accessed 10.05.2016)
22. Simón L. Command and control? Planning for EU military operations. - EU ISS, Occasional Paper. -January 2010, No. 81. 48 p.
23. UN Peacekeeping Operations. Fact Sheet (31 January 2016). URL: www.un.org/ru/peacekeeping/resources/ statistics/factsheet.shtml (accessed: 2.04.2016)
Об авторе
Федоров Матвей Сергеевич - аспирант кафедры интеграционных процессов МГИМО МИД России. E-mail: [email protected].
Статья подготовлена при финансовой поддержке РНФ 14-18-02973 "Долгосрочное прогнозирование развития международных отношений".
THE INSTITUTIONAL SYSTEM OF THE COMMON SECURITY AND DEFENCE POLICY (CSDP) OF THE EUROPEAN UNION: STRUCTURE AND MECHANICS
M.S. Fedorov
Moscow State Institute of International Relations (University), 76 Prospect Vernadskogo, Moscow, 119454, Russia.
Abstract: The article deals with the system of EU's functional units responsible for conducting crisis management within the framework of the Common Security and Defense Policy (CSDP). It analyses their structure and particular features.
The author puts forward three main factors, which affected the shape of this system. First, it is the exclusively intergovernmental nature of the CSDP and the veto-power of EU member states in this field.
Second, the EU-US and the EU-NATO relations have also influenced the shape of the CSDP organizational structures. On the one hand, the Alliance has served as an example of a successful security organization for the European integration strategists. On the other, Washington has always sought to embed the European security and defense integration into NATO and to control it.
Third, the CSDP institutional system embodies a specific approach towards crisis management, elaborated by the EU - a combination of both military and civil instruments of peacemaking (the so-called "civil-military synergy"). Thus, there are two chains of units within the CSDP, designed for planning and conducting military operations and civil missions respectively.
Having analyzed political and operational units of the CSDP the author concludes that, overall, the created institutional system is well-suited to the ambitions of the EU in the field of crisis management. However, the EU member states cannot use the potential of this system to the full because of the political differences that divide them.
Key words: CSDP, EU, CFSP, international security, regional conflicts, crisis management,
peacemaking, EU institutions, military operations, civil missions.
References
1. Danilov D.A. Evropejskij sojuz v poiskah otvetov na vyzovy Arabskoj vesny. [EU seeking response to the challenges of the Arab Spring]. Indeks bezopasnosti - Security Index. 2012. Vol.18, no. 3-4. Pp. 107-140. (In Russian).
2. Evropejskij Sojuz i regional'nye konflikty [European Union and regional conflicts]. Ed. N.K. Arbatova, A.M. Kokeev. Moscow, IMJeMO RAN. 2011. 143 p. (In Russian).
3. Kaveshnikov N.Ju. Vlijanie rasshirenija ES na process institucional'noj reformy [EU Enlargement and its Influence on the Process of Institutional Reform]. RasshirenieEvropejskogoSojuzaiRossija [EU Enlargement and Russia] Ed. by O.V.Butorina, Ju.A.Borko. Moscow, Izdatel'skij Dom «Delovaja literatura» ["Business literature" Press], 2006. Pp. 43-102. (In Russian).
4. Kaveshnikov N.Ju. Lissabonskij dogovor i ego posledstvija dlja razvitija ES [The Lisbon Treaty and its consequences for the development of the EU]. Aktual'nye problemy Evropy - Europe's actual problems, 2010, No. 2, Pp. 54-67. (In Russian).
5. Fenenko A.V. Sovremennaja istorija mezhdunarodnyh otnoshenij: 1991-2015 [Contemporary history of international relations: 1991-2015]. Moscow, Aspekt Press, 2015, 384 p. (In Russian).
6. Zhurkin V.V. Voennaja politika Evrosojuza [Military policy of the EU]. Moscow, Mezhdunarodnye otnoshenija: Institut Evropy RAN [International relations: Institute ofEurope of the Russian Academy of Science]. 2013, 256 p. (In Russian).
7. Council Decision (CFSP) 2000/354/CFPS of 22 May 2000. Official Journal of the European Union. - L 127. 25.5.2000.
8. Council Conclusions. General Affairs and External Relations 18-19 May 2009. Press release No. 137.
9. CPCC Factsheet. EEAS, April 2011. URL: http://www.eeas.europa.eu/csdp/documents/pdf/110412_fact-sheet_-_cpcc_-_version_4_en.pdf (Accessed 10.05.2016)
10. Draft Guidelines for Command and Control Structure for EU Civilian Operations in Crisis Management. Doc. 9919/07, Council of the European Union. - Brussels, 23 May 2007. 15 p.
11. EU Conflict Prevention and Crisis Management. Roles, institutions and policies. Ed. by Eva Gross and Ana E. Juncos. Routledge, London, 2011. 192 p.
12. European Security and Defence Policy. The First 10 Years (1999-2009). Ed. by Giovanni Grevi, Damien Helly, and Daniel Keohane. Paris: EUISS, 2009. 448 p.
13. EPLO Statement on Civilian-Military Integration in European Security and Defence Policy Available at:: http://www.eplo.org/assets/files/2.%20Activities/Working%20Groups/CSDP/EPL0_Statement_Civilian-Military_Integration_in_European_Security_and_Defence_Policy.pdf (accessed: 3.03.2016).
14. From Nice to Laeken. European Defense: core documents. Compiled by Maartje Rutten. Institute for Security Studies, EU. ChaillotPaper. No. 51. Paris, April 2002. 198 p.
15. From Saint-Malo to Nice. European Defense: core documents. Complied by Maartje Rutten. Institute for Security Studies, WEU. Chaillot Papers. No. 47. Paris, May 2001. 225 p.
16. Howorth J. The Political and Security Committee: a case study in 'supranational intergovernmentalism'? Cahiers européens de Sciences Po. 2010, No. 1. 23 p.
17. Keukeleire St., MacNaughtan J. The Foreign Policy of the European Union. Hampshire, New York: Palgrave Macmillan, 2008. 374 p.
18. Mai'a K. Davis Cross. Cooperation by committee: the EU military committee and the committee for civilian crisis management. EU Institute for Security Studies. Occasional paper No. 82. - February 2010. 39 p.
19. Margriet D., Dick Z. Breaking pillars. Towards a civil-military security approach for the European Union. Netherlands Institute of International Relations. 'Clingendel'. January 2010. 93 p.
20. Mattelaer A. EUnity of Command - The Planning and Conduct of CSDP Operations. Egmont, Royal Institute for International Relations. January 2011. 36 p.
21. NATO. 3 June 1996: Final Communiqué of the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council. Paragraph 6. URL: http://www.nato.int/docu/pr/1996/p96-063e.htm (Accessed 10.05.2016)
22. Simón L. Command and control? Planning for EU military operations. EU ISS, Occasional Paper. January 2010, No. 81. 48 p.
23. UN Peacekeeping Operations. Fact Sheet (31 January 2016). URL: www.un.org/ru/peacekeeping/resources/ statistics/factsheet.shtml (Accessed 2.04.2016).
About the author
Matvey S. Fedorov - PhD student, Department of the European Integration, Moscow State Institute of
International Relations (University). E-mail: [email protected]
