CC BY
278
УДК 327.7, 327.8 Матвей ФЁДОРОВ
ЕС И УРЕГУЛИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ КОНФЛИКТОВ И КРИЗИСОВ: АДАПТАЦИЯ К НОВЫМ ВЫЗОВАМ
Аннотация. В статье анализируется влияние внешних и внутренних по отношению к Европейскому Союзу факторов на его деятельность по урегулированию региональных конфликтов и кризисов, реализуемую странами - членам ЕС в рамках общей политики безопасности и обороны (ОПБО). В последние годы обстановка во внешней среде безопасности ухудшилась - дестабилизация Северной Африки, Сахеля и Ближнего Востока спровоцировала рост неконтролируемой миграции и распространение терроризма. Новые вызовы, однако, не привели к существенным изменениям в работе антикризисного механизма ОПБО ЕС. Отсутствие подвижек объясняется прежде всего политическими разногласиями между странами - членами ЕС, которые не проявляют желания увеличивать свои обязательства в сфере урегулирования конфликтов и передавать какие-либо полномочия на наднациональный уровень, тем самым ограничивая свой суверенитет. В целом миротворчество в рамках ОПБО, предполагающее добровольное участие на основе общности интересов, имеет ограниченную эффективность. Активизации работы по противодействию кризисам и конфликтам могут способствовать новые форматы сотрудничества европейских стран, в том числе вне институциональных рамок ЕС.
Ключевые слова: ОПБО, ЕС, урегулирование кризисов, региональные конфликты, прогнозирование.
Одной из целей создания Европейского Союза (ЕС) в начале 1990-х гг. было увеличение международно-политического веса вошедших в него стран и приведение его в соответствие с их мощным экономическим потенциалом. Окончание холодной войны и разгоревшиеся в постбиполярном мире региональные конфликты, а также наметившееся отдаление США от европейских дел поставили вопрос об увеличении ответственности стран Старого Света за собственную безопасность и стабильность соседних регионов. Для решения всех этих задач в рамках ЕС была за-
© Фёдоров Матвей Сергеевич - аспирант кафедры интеграционных процессов МГИМО МИД России. Адрес: 119454, Россия, Москва, пр. Вернадского, 76. SPIN-код: 7879-4281. E-mail: fedorov.m.s@my.mgimo.ru DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope520188289
пущена общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). Неудачное участие "объединённой Европы" в урегулировании югославских конфликтов продемонстрировало, что коллективная дипломатия должна подкрепляться военной силой. Чтобы обрести способность проводить самостоятельные антикризисные операции и в целом повысить свою стратегическую автономию страны ЕС разработали общую политику безопасности и обороны (ОПБО), ставшую частью ОВПБ.
За время существования ОПБО (с 1998 г.) в её рамках было проведено 35 внешнеполитических акций: восемь военных операций, три военно-обучающие миссии и 24 гражданские миссии различных типов1. Несмотря на такой внушительный опыт, эффективность ОПБО оценивается неоднозначно. В недавнем прошлом ЕС оказался неспособен предпринять необходимые действия для урегулирования ряда острых конфликтов, затрагивавших его безопасность: в Ливии в 2011 г., в Мали в 2012-2013 гг., в ЦАР в 2014 г. Изменения внешней по отношению к ЕС среды безопасности требуют активизации ОПБО. На коллективную антикризисную деятельность также оказывают влияние политические процессы внутри Евросоюза. Анализ этих факторов позволяет оценить перспективы развития миротворческой деятельности ЕС.
В отечественной исследовательской литературе сохраняется интерес к обозначенной проблематике [Журкин, 2014; Арбатова, Кокеев, 2017; Данилов, 2017; Institute of Europe, 2017]. Представляется необходимым продолжить освещение и осмысление событий и тенденций последних нескольких лет в области ОПБО и, в частности, уделить внимание вероятным сценариям её эволюции.
Политические аспекты развития антикризисной деятельности ЕС на современном этапе
Антикризисная деятельность (гражданские миссии и военные операции) является одним из направлений ОПБО наряду с развитием совместного оборонного потенциала и военно-техническим сотрудничеством стран Евросоюза. На политико-стратегическом уровне развитие этих областей задают Европейский совет и Совет ЕС.
После принятия Лиссабонского договора и вплоть до 2013 г. вопросы интеграции в сфере обороны оставались на втором плане политической повестки ЕС, тогда как основное внимание было сосредоточено на финансово-экономических трудностях. За это время в сфере безопасности накопилось немало проблем, в том числе связанных с реакцией ЕС на дестабилизацию Северной Африки, Сахеля и Ближнего Востока в первой половине 2010-х гг. В декабре 2012 г. после многолетней паузы Евросоюз вернулся к обсуждению вопросов ОПБО на высшем уровне [European Council Conclusions, 2012].
В 2013 г. в экспертных кругах обсуждались различные проекты обновления ОПБО, однако на саммите Европейского совета в декабре 2013 г. был заявлен "минимальный уровень амбиций" в этой области, что указывало на существовавшие у членов ЕС расхождения по поводу будущего оборонной интеграции. Против разви-
1 Полицейские, по развитию правоохранительных органов, реформе государственных институтов, помощи в организации пограничного контроля.
Современная Европа, 2018, №5
тия наднациональных структур безопасности вновь выступила Великобритания, опасавшаяся, что это может привести к отвлечению ресурсов от НАТО и соответственно к ослаблению альянса. В итоге акцент был сделан на более оперативном задействовании "боевых групп" и гражданских специалистов, укреплении материальной базы миротворчества [European Council Conclusions, 2013: 4]. Следует, однако, отметить, что, несмотря на некоторые ограничения (связанные прежде всего со стратегическим транспортом, системами связи и наблюдения), страны ЕС в целом обладают достаточным потенциалом для вмешательства в конфликты невысокой интенсивности. Это подтверждают ряд операций, проведённых в индивидуальном порядке Францией в Африке ("Сервал" в Мали, "Сангарис" в ЦАР, "Бархан" в Сахеле).
С начала 2014 г. развитие ОПБО проходило в изменившейся геополитической обстановке. Новые внешние вызовы в разной степени повлияли на общеевропейский антикризисный потенциал. Так, события на Украине не оказали на него прямого воздействия, а скорее активизировали дискуссии о роли НАТО в Европе. Это вполне естественно, поскольку возможности полноценно задействовать механизмы ОПБО в сложившейся ситуации были невелики. Евросоюз ограничился отправкой в Киев консультативной гражданской миссии EUAM Ukraine, цель которой заключается в оказании помощи по реформированию украинских правоохранительных органов (действует с 1 декабря 2014 г., насчитывает около 150 европейских специалистов). Появление ИГИЛ и распространение терроризма также не привели к заметной активизации ОПБО: страны ЕС предпочли наносить удары по исламистам в составе коалиции, возглавляемой США, а противодействие экстремистам внутри Евросоюза остаётся прерогативной национальных правительств.
Иначе обстоит дело с таким вызовом, как неконтролируемые миграционные потоки, беспрецедентное увеличение которых в 2015 г. (когда число беженцев в Европу превысило 1 млн человек) обернулось для Союза масштабным кризисом и высветило стирание границы между внутренней и внешней безопасностью для стран -членов ЕС. Противодействие нелегальной миграции не входит в перечень "петерс-бергских задач", перечисленных в ст.43 Договора о ЕС, однако острая ситуация требовала применения широкого набора инструментов. В изменившихся условиях ОПБО должна была пройти своеобразную проверку на дееспособность. Изначально эта политика была нацелена на работу с региональными конфликтами за пределами ЕС, то есть на внешнюю среду безопасности. Теперь было необходимо адаптировать её для противодействия новым вызовам непосредственно на границах Союза. Соображения по этому поводу были изложены в докладе Высокого представителя Ф. Могерини, представленном 8 июня 2015 г. [HRVP, 2015] Вопросам развития ОПБО предполагалось посвятить саммит Европейского совета 25-26 июня 2015 г., однако его главной темой стало противодействие "миграционному кризису". В частности, лидеры одобрили проведение морской операции ОПБО "София", которая началась 22 июня 2015 г. и была направлена на перехват и спасение мигрантов в Средиземном море.
Евросовет, проходивший в июне 2015 г., также поручил Высокому представителю разработать к лету 2016 г. новую стратегию внешней безопасности ЕС. Документ был представлен главам стран ЕС 28 июня 2016 г. Его полное название -"Общее видение, совместные действия: более сильная Европа. Глобальная страте-
гия для внешней политики и политики безопасности ЕС" (Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy). Следует отметить, что последняя аналогичная стратегия была принята в 2003 г. "Глобальная стратегия" (ГС) содержала концептуальное осмысление трансформаций во внешней среде. Подчёркивалось, что необходимо "укрепить ЕС как сообщество безопасности" (security community): "Европейцы должны быть способны защищать Европу, отвечать на внешние кризисы <...> реагировать на вызовы, имеющие (для ЕС. - М.Ф.) как внутреннее, так и внешнее измерение" [European Union, 2016: 19]. Отмечалось, что НАТО остаётся главной военной и оборонной структурой, однако Евросоюз должен обрести способность действовать самостоятельно, то есть проводить собственные операции и миссии [European Union, 2016: 20]. Таким образом, страны ЕС декларировали намерение активизировать антикризисную деятельность и укрепить потенциал ОПБО. На деле, однако, эти планы были реализованы в ограниченных масштабах.
Вторым значимым событием 2016 г. для ОПБО стало решение Великобритании начать выход из Европейского Союза. Это дало двойственный эффект. С одной стороны, исчезновение "вето Лондона" в Совете ЕС открывало возможности для укрепления структур планирования и управления ОПБО. Так, в соответствии с заключениями Совета по иностранным делам 14 ноября 2016 г. и Европейского совета 15 декабря 2016 г. в июне 2017 г. начало работу "Подразделение военного планирования и управления", ПВПУ (Military Planning and Conduct Capability, MPCC) -постоянный орган, фактически представляющий собой оперативный штаб для "неисполнительных" военных операций (обучающих, консультативных). ПВПУ стал аналогом ПГПУ ("Подразделение гражданского планирования и управления", CPCC) и перенял функции деактивированного оперативного центра ОПБО, взяв на себя централизованное управление на стратегическом уровне военными обучающими миссиями Евросоюза в Мали, Сомали и ЦАР. Появление ПВПУ стало знаковым политическим событием: многолетний запрет на создание военных структур штабного типа был прёодолён.
С другой стороны, Великобритания наряду с Францией является ведущей военной силой ЕС: она имеет самый большой оборонный бюджет (около 55 млрд долл. в 2017 г., примерно 25% от суммарных расходов стран Евросоюза [NATO, 2018: 7]), на неё приходится значительная доля различных типов вооружений "объединённой Европы" (например, почти 50% тяжёлой военно-транспортной авиации [Giegerich B., Molling C., 2018: 7]). В то же время вклад британской стороны в антикризисную деятельность ЕС весьма скромен: Лондон обеспечил всего 2,3% личного состава всех операций и миссий ОПБО (или 4,3% личного состава 25 из 35 миссий и операций, в которых Великобритания принимала участие), взял на себя около 15% общих расходов на военные операции и гражданские миссии [House of Lords, 2018: 36-42]. В настоящее время Великобритания наиболее активно вовлечена в морскую операцию "Аталанта" по противодействию пиратам у берегов Сомали (штаб операции расположен в британском Нортвуде), в морскую операцию "София" (предоставила значительную часть судов), а также играет важную роль в осуществлении операции "Алтея" в Боснии и Герцеговине (руководство операцией осуществляется с использованием штабных структур НАТО по формуле "Берлин-плюс" - ей командует заместитель главнокомандующего ОВС НАТО
в Европе, пост которого традиционно занимает британский генерал). Перечисленные операции стали своего рода исключениями, при этом Лондон, по всей видимости, заинтересован в продолжении участия в них и готов определить особый формат взаимодействия с ЕС по линии ОПБО в случае завершения выхода из Союза [House of Lords, 2018: 58-59].
Пример Великобритании ещё раз показывает, что вплоть до сегодняшнего дня страны Евросоюза использовали лишь малую часть своих военных возможностей для проведения самостоятельных операций (говоря простыми словами, могут больше, но не хотят). В этом контексте представляется, что механизм "постоянного структурированного сотрудничества" в сфере ОПБО, активированный в конце 2017 г., также не окажет в ближайшей перспективе существенного воздействия на миротворческую деятельность европейцев, поскольку он направлен в первую очередь на углубление сотрудничества в области "внутренней обороны".
Актуальный опыт урегулирования конфликтов средствами ОПБО
Произошедшие за последние пять лет изменения во внешней среде безопасности предполагали активизацию антикризисной деятельности ОПБО. Соответствующее намерение было подтверждено странами ЕС на политическом уровне. Европейцы сосредоточили внимание на неконтролируемых миграционных потоках и нестабильности в Южном Средиземноморье. Для противодействия этим главным вызовам ЕС задействовал инструменты ОПБО на ливийском направлении.
22 мая 2013 г. Европейский Союз запустил в Ливии гражданскую миссию EUBAM (EU Border Assistance Mission) по оказанию помощи и консультированию ливийских властей в вопросах обеспечения безопасности сухопутных, морских и воздушных границ страны [European Union, 2013: 15]. Специалисты ЕС организовали курсы для местных пограничников и таможенных работников. В первые месяцы численность миссии составляла около 100 человек, через год она уменьшилась вдвое, а в августе 2014 г. в связи с резким ухудшением обстановки в Ливии европейские эксперты были эвакуированы в Тунис. К апрелю 2015 г. в составе EUBAM насчитывалось всего три человека, её проведение было приостановлено. В середине 2016 г. миссия была перезапущена, в настоящее время в ней задействовано около 40 специалистов, остающихся в Тунисе. Их деятельность сводится к налаживанию взаимодействия между различными ливийскими органами пограничного контроля и правоохранительными инстанциями [EEAS, 2018а]. При этом государственность Ливии по-прежнему не восстановлена, регионы страны контролируются противоборствующими военно-политическими группировками.
Вторым и главным коллективным начинанием ЕС, направленным на регулирование миграционных потоков на ливийском направлении, является военно-морская операция ОПБО "София" (EUNAVFOR MED - EU Naval Force in Southern Central Mediterranean), начатая 18 мая 2015 г. Задача операции - "ликвидация бизнеса по незаконной перевозке людей через центральную часть Средиземного моря, <...> поиск, задержание и изъятие судов и оборудования, используемых для нелегальной транспортировки" [European Union, 2015: 32]. Выполнение этой задачи разделено на несколько этапов. 7 ноября 2015 г ЕС перешёл к фазе 2-а, предполагающей про-
тиводействие контрабандистам в открытом море (международные воды). Следующим шагом - фаза 2-6 - должна стать работа в территориальных и внутренних водах Ливии. На третьем этапе с контрабандистами будут бороться на ливийской территории. Изначально в EUNAVFOR MED было задействовано более 2 200 военных и обслуживающего персонала из 25 стран ЕС, в середине 2017 г. их численность составляла около 1 600 человек. [European Union Institute... 2017: 25]. Задачи операции выполняет многонациональная корабельная группа с ротирующимся составом (в мае 2018 г. в неё входили пять кораблей, два вертолёта и четыре самолёта) [EEAS, 2018b]. Патрулирование осуществляется на территории площадью в 525 000 км2 - от Туниса до Греции вдоль ливийского побережья. В 2016 г. в мандат операции было включено обучение береговой охраны Ливни. К середине 2017 г. в общей сложности силами "Софии" была прекращена эксплуатация около 500 судов, задержаны более 100 контрабандистов, спасены свыше 33 000 мигрантов (большинство из них были доставлены в лагеря беженцев в Европе), обучены около 100 ливийских пограничников [House of Lords, 2017: 10]. Но на фоне общей статистики эти результаты выглядят скромно. Так, например, за 2015 г. в Италию по морю прибыли почти 154 000 мигрантов, за 2016 г. - 181 000 человек, за 2017 г. -120 000 человек. [International Organization for Migration, 2018].
Эффективное противодействие нелегальной транспортировке мигрантов требует работы непосредственно на ливийском побережье. Сегодня "София" фактически представляет собой спасательную операцию, а европейские военные корабли (в том числе итальянский авианосец "Гарибальди") охотятся за резиновыми лодками. Переход к следующим фазам EUNAVFOR MED связан с затруднениями политического и правового характера: для расширения своих действий Европейскому Союзу необходимо получить либо санкцию Совета Безопасности ООН, либо запрос ливийских властей. Переговоры с СБ ООН не дали конкретных результатов, а сформированное в конце 2015 г. и получившее международное признание Правительство национального единства Ливни не контролирует всю страну и не спешит давать европейским военно-морским силам возможность проводить силовые акции (то есть "хозяйничать") на своей территории. Кроме того, сами страны ЕС не проявляют желания более активно вмешиваться в нестабильную ситуацию в Ливии.
* * *
Проведённый анализ показывает, что изменения во внешней среде безопасности и различные политические факторы, имеющие отношение к ОПБО, оказали незначительное влияние на антикризисную деятельность ЕС, масштабы которой в целом не позволяют дать полноценный ответ на региональную нестабильность и новые вызовы, прежде всего на беспрецедентный наплыв мигрантов. Безусловно, нельзя ожидать от ЕС прямого вмешательства в, например, внутриливийский конфликт, однако Евросоюз мог оказать более существенную помощь местным официальным властям в установлении контроля над мятежными районами.
Попытки европейцев углубить интеграцию в оборонной и военно-промышленной сфере также не привели к активизации миротворческих усилий ЕС. Укрепление материально-технической базы ОПБО повышает её потенциал, однако
на практике страны Евросоюза не использовали в полной мере существующие у них военные возможности. Не меняет ситуации и появление новых структур общей политики безопасности и обороны - ПВПУ.
Таким образом, главной проблемой механизма реагирования ЕС на региональные конфликты и кризисы представляется его сильная зависимость от политических отношений между членами ЕС. Надежды на то, что 28 (или 27) стран будут осуществлять коллективные внешнеполитические акции ради "общего блага" -безопасности (в том числе в ситуациях, не имеющих сиюминутных последствий для тех или иных государств) оказались преувеличенными, как и оценки единства интересов Старого Света. Призывы укрепить ОПБО наталкиваются на нежелание стран Евросоюза ограничивать свой суверенитет и передавать полномочия наднациональным органам. В результате кризисное регулирование в рамках ОПБО осуществляется по принципу "наименьшего общего знаменателя".
Одним из вариантов активизации коллективной миротворческой деятельности представляется создание новых форматов сотрудничества наиболее заинтересованных европейских государств вне институциональных рамок Евросоюза. Так, 25 июня 2018 г. девять стран (Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Испания, Нидерланды, Португалия, Франция, Эстония) подписали "Письмо о намерении по развитию европейской инициативы по вмешательству" (Letter of intent concerning the development of the European Intervention Initiative). Участники соглашения договорились о более тесном взаимодействии в военной сфере для оперативного развёртывания совместных операций. Фактически, речь идёт о клубе стран, готовых к более решительным действиям в миротворческой области.
С учётом сказанного весьма вероятно, что миротворческая деятельность, осуществляемая с помощью структур ЕС, в ближайшие несколько лет не претерпит существенных изменений: она будет представлена в основном консультативными миссиями, направленными на развитие внутреннего потенциала безопасности стран - реципиентов помощи, тогда как военные операции ОПБО будут проходить (если будут) в виде вспомогательных акций по урегулированию конфликтов низкой интенсивности.
Список литературы
Глобальная стратегия безопасности ЕС 2016. Аналитический доклад [Сетевое издание] (2017) / Под ред. Н.К. Арбатовой, A.M. Кокеева. М.: ИМЭМО РАН, 31 с.
Данилов ДА. (2017). Глобальная стратегия ЕС: восточный вектор. Современная Европа. №1 (73). с.10-21.
Журкин В.В. (2014). Военная политика Евросоюза. М.: Международные отношения: Институт Европы РАН. 256 с.
References
Danilov D. (2017). Global'naja strategija ES: vostochnyj vektor [EU's Global Strategy: Eastern Vector]. Sovremennaja Evropa. No.1, Vol.73. p.10-21.
EEAS (2018a). EU Integrated Border Assistance Mission in Libya (EUBAM Libya) [Factsheet]. April 2018.
EEAS (2018b). EUNAVFOR MED "Sophia" [Factsheet]. 10 April 2018.
European Council Conclusions (2012). EUCO 205/12. 14 December. Brussels. 12 p.
European Council Conclusions (2013). EUCO 217/13. 20 December. Brussels. 25 p.
European Union (2013). Council Decision (CFSP) 2013/233/CFSP of 22 May 2013. Official Journal of the European Union. L 183, 24.5.2013. pp. 15-18.
European Union (2015). Council Decision (CFSP) 2015/778 of 18 May 2015 on a European Union military operation in the Southern Central Mediterranean (EUNAVFOR MED). Official Journal of the European Union. L 122, 19.5.2015. pp. 31-35.
European Union (2016). Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy. 60 p.
European Union Institute for Security Studies (2017). Yearbook of European Security 2017. May 2017, Paris. 163 p.
Giegerich B., Mölling C. (2018). The United Kingdom's contribution to European security and defence. The International Institute for Strategic Studies. February. 16 p.
Arbatova N., Kokeev A. (eds.) (2017). Global'naja strategija bezopasnosti ES 2016. Analiticheskij doklad [EU Global Strategy 2016. Analytical Report]. Moscow. IMJeMO RAS. 31 p.
House of Lords, European Union Committee (2018). Brexit: Common Security and Defence Policy missions and operations. 16th Report of Session 2017-19. (HL Paper 132). 93 p.
House of Lords, European Union Committee (2017). Operation Sophia: a failed mission. 2nd Report of Session 2017-19. (HL Paper 5). 12 July. 29 p.
HRVP/Head of the EEAS (2015). Report ahead of the June 2015 European Council. 19 p. Available at: http://eeas.europa.eu/archives/docs/csdp/documents/pdf/report-ahead_european-defence-agency.pdf (accessed 14.06.2018)
Institute of Europe RAS (2017). The EU Global Strategy: Implications for Russia. Ed. by Olga Potem-kina. Institute of Europe RAS, Egmont - The Royal Institute for International Relations. 90 p.
International Organization for Migration (2018). Mixed Migration Flows in the Mediterranean and Beyond. URL: http://migration.iom.int/europe/ (accessed 14.06.2018)
NATO (2018). Defence Expenditure of NATO Countries (2010-2017) [Press release]. 15 March. 15 p.
Zhurkin V.V. (2014) "Voennaja politika Evrosojuza" [EU's Military Policy]. Mezhdunarodnye otnoshenija. Institute of Europe, RAS. Moscow. 256 p.
EU and Crisis Management: Adaptation to New Challenges
Author: Fedorov M., PhD student, Department of Integration Studies, Moscow State Institute of International Relations. Address: 76 Prospect Vernadskogo, Moscow, 119454, Russia. E-mail: fedo-rov.m.s@my.mgimo.ru
Abstract. The article analyses the influence of external and internal factors on the European Union's crisis management activities within the framework of the Common Security and Defence Policy (CSDP). Despite the deterioration of external security conditions caused by illegal migration and the spread of terrorism, the EU members do not succeed in improving their collective crisis management capabilities. The UK decision to leave the EU did not influence the CSDP either though for many years London had been blocking the development of defence structures that could be used for carrying out CSDP operations and missions. The inability to intensify crisis management efforts can be explained by political disputes among the EU members, which do not want to take more responsibilities in the security field and to strengthen supranational structures thus limiting their sovereignty. The whole CSDP mechanism, based on volunteer participation and converging interests, seems to have restricted capacity. In order to intensify crisis management efforts, the European countries may boost cooperation outside the EU's institutional framework. One of the recent examples of that is the development of the "European Intervention Initiative".
Key words: CSDP, EU, CFSP, crisis management, regional conflicts, forecasting.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope520188289
