CC BY
427
вал Ю.К. Толстой, имущество, находящееся в личной собственности или в пользовании граждан, не должно служить для извлечения
нетрудовых доходов, использоваться в ущерб интересам обще-
21
ства .
В отношении социалистической собственности было предусмотрено, что каждый гражданин СССР обязан ее беречь и укреплять (ст. 131).
В заключение следует отметить, что в Конституции СССР 1977 г. нашла отражение преемственность сформулированных в Конституции СССР 1936 г., проекте конституции СССР 1964 г. идей и принципов, касавшихся взаимоотношений между государством и личностью, прав и обязанностей граждан. При этом в ней были развиты и более четко сформулированы многие положения, существенным образом расширяющие объем прав и свобод граждан.
Е.В. Понизова*
ЛИШЕНИЕ ГРАЖДАНСТВА В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД**
Конституционно-правовой институт гражданства включает комплекс конституционных и обычных норм, которые нацелены на регулирование совокупности отношений, включая нормы, определяющие основания и порядок как приобретения, так и прекращения гражданства. Научно-практический интерес к институту гражданства в части его прекращения применительно к различным периодам, в том числе советскому, обусловлен различиями не только в подходах законодателя, но и в научных трактовках.
21 См.: Толстой Ю.К. Конституция СССР и право собственности // Сов. государство и право. 1978. № 7. С. 19.
Ученый секретарь Института государства и права РАН, старший научный сотрудник сектора теории конституционного права, кандидат юридических наук, доцент.
** Статья подготовлениа при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ («История науки русскоко конституционного (государственного) права»), проект № 12-03-00040а. 120
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2013
Гражданин РФ не может быть лишен российского гражданства или права изменить его; согласно ст. 15 Всеобщей декларации прав человека «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства». Данный принцип является сравнительно новым в законодательстве о гражданстве РФ. Впервые он был закреплен в Законе РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации»1. Все предшествующие нормативные акты закрепляли иные формы утраты гражданства.
Запрет на применение лишения гражданства закреплен в Конституции РФ, в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»2 и вытекает из права человека на гражданство, двустороннего характера связей между ним и государством, предполагающего недопустимость расторжения этих связей как той, так и другой стороной без взаимного согласия. Данный принцип показывает устойчивый характер гражданства как правовой связи индивида с государством. Признание за государством возможности лишить гражданина гражданства или права изменить гражданство означало бы серьезное ущемление как этого права человека, так и других его прав и свобод3.
Вместе с тем следует согласиться с Н.В. Витруком в том, что право изменить гражданство не является абсолютным, так как, исходя из определения гражданства, гражданин находится в устойчивой связи с государством, которая выражается наличием не только
прав, но и обязанностей гражданина перед государством и другими 4 тэ
лицами . В связи с этим гражданин может изменить свое гражданство только при условии получения от государства соответствующего разрешения на изменение гражданства.
Согласно ст. 20 Закона «О гражданстве...» 2002 г. выход из гражданства РФ не допускается в случаях, если гражданин: имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом; привлечен компетентными органами РФ в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежа-
1 Ведомости РФ. 1992. № 6. Ст. 243.
2 СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
3 См.: Конституционное право России. Курс лекций / Под ред. Ю.Л. Шульжен-ко. М., 2007. С. 164-165.
4 Подробнее см.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 165.
щий исполнению обвинительный приговор суда; не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
Характеризуя рассматриваемый институт, следует обратить особое внимание на такое существовавшее ранее основание прекращения гражданства, как его лишение. В этом аспекте представляет интерес денационализация или принудительное лишение гражданства лиц, которые приобрели гражданство по рождению. Известно, что денационализация является актом проявления суверенной воли государства и может осуществляться как автоматически (этот метод применяется лишь к лицам, которые приобрели гражданство в силу рождения по «праву крови» за границей), так и в результате отдельного индивидуального или коллективного акта
5
государства .
Как отмечает С.А. Авакьян, «лишение гражданства - это действие государства в лице его компетентного органа, прекращающего своим актом без учета воли гражданина его правовую связь со 6 п
своим государством» . С учетом этого лишение гражданства можно рассматривать как определенную санкцию за нарушение законодательства. Наряду с этим Конвенция о сокращении случаев безграж-данства 1961 г. и Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. ограничивают возможности государств инициировать утрату гражданства.
Согласно указанным международным актам любая подобная утрата гражданства должна сопровождаться процедурными гарантиями и не должна приводить к безгражданству7. Вместе с тем в Европейской конвенции о гражданстве содержится ряд положений, вызывающих сомнения. В частности, речь идет о нормах, наделяющих государство правом по собственной инициативе лишать своих граждан гражданства.
Так, в ст. 7 Европейской конвенции о гражданстве допускается, что в национальных законодательствах может быть предусмотрено лишение гражданства, если: имеют место добровольная служба в вооруженных силах иностранного государства; поведение,
5 См.: БоярсЮ.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. С. 30.
6 Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебник: В 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 515.
7 Из текста Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. следует, что лишение гражданства является обоснованным, только если оно было приобретено в результате сообщения ложных сведений или обмана.
причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства; отсутствие реальной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей; если до достижения ребенком совершеннолетия устанавливается, что предусмотренные внутренним законодательством условия, которые позволили ребенку приобрести гражданство государства, более не выполняются.
По сути, вышеназванная Конвенция в данном случае легализует древний институт изгнания, допуская смешение различных правовых институтов - гражданства и места жительства. Однако Конституция РФ однозначно исключает такую возможность. Учитывая, что положения ст. 6 Конституции РФ обладают безусловным приоритетом, нормы Конвенции в таком виде не могут быть инкорпорированы в отечественные законы.
Для иллюстрации целесообразно обратить внимание на то, что институт лишения гражданства широко использовался в ходе социалистических преобразований в советский период. Однако, как представляется, он использовался властью прежде всего в качестве инструмента политической борьбы с инакомыслящими, был включен в механизм политических репрессий. По мнению В.С. Шевцова, «вопросы лишения гражданства Советское государство вынуждено было решать уже в первые годы своего существования: необходимость в этом вызывалась революционными событиями, происходившими в стране, и последствиями мировой войны» .
В период советской власти был принят ряд специальных актов о лишении гражданства. Практика его применения в те годы носила массовый характер и распространялась на определенные категории граждан. Так, гражданства лишались подданные бывшей Российской империи, покинувшие пределы государства без разрешения компетентных государственных органов, так называемые невозвращенцы, и другие категории граждан.
Наглядным примером служит принятый 26 апреля 1918 г. декрет ВЦИК, в котором предусматривалось лишение советского гражданства лиц, самовольно покинувших ряды Красной Армии до истечения шестимесячного срока после их добровольного вступления в нее9. 28 октября 1921 г. был принят декрет СНК РСФСР «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находя-
8 ШевцовВ.С. Гражданство в советском союзном государстве. М., 1969. С. 152.
9 См.: СУ РСФСР. 1918. № 33. Ст. 445.
- 10 о
щихся за границей» . В соответствии с ним советского гражданства были лишены лица:
а) пробывшие беспрерывно за границей свыше пяти лет и не получившие от советских представительств заграничных паспортов или соответствующих удостоверений до 1 марта 1922 г.;
б) выехавшие после 7 ноября 1917 г. за границу самовольно, без разрешения советской власти;
в) добровольно служившие в армиях, сражавшихся против советской власти, или участвовавшие в какой бы то ни было форме в контрреволюционных организациях;
г) имевшие право оптации советского гражданства и не воспользовавшиеся этим правом к моменту истечения срока оптации;
д) находившиеся за границей и не зарегистрировавшиеся в предусмотренные декретом сроки в заграничных представительствах.
15 декабря 1921 г. было принято постановление ВЦИК и СНК
РСФСР «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц,
11
находящихся за границей» , в котором срок документационного оформления советского гражданства был продлен до 1 июня 1922 г. Лишение гражданства как мера наказания, назначаемая судом, было предусмотрено и в ряде статей УК РСФСР 1926 г. (прим. 1 к ст. 14, п. «а» ст. 20, ст. 27).
Следует отметить, что Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г., регулируя вопросы гражданства, все же четко не регламентировало порядок лишения гражданства, в нем не закреплялись полномочия союзных органов в этой области. Однако в данном Положении содержалось основание для лишения советского гражданства в отношении лиц, выехавших за пределы СССР как с разрешения, так и без разрешения органов СССР и не возвратившихся по требованию соответствующих органов власти.
В развитие указанного Положения был принят Консульский устав Союза ССР, утвержденный постановлением ЦИК и СНК СССР от 8 января 1926 г.12, который предоставил консулу право возбуждать вопрос о лишении советского гражданства лиц, отказавшихся по требованию консула вернуться на Родину.
10 СУ РСФСР. 1921. № 72. Ст. 578.
11 СУ РСФСР. 1922. № 1. Ст. 11.
12 СЗ СССР. 1926. № 10. Ст. 78. 124
Вопросы, касавшиеся лишения гражданства, регламентировались в Положении о гражданстве акт значительно ограничил полномочия союзных республик в данной сфере. Полномочия по лишению советского гражданства предоставлялись Союзу ССР, а также союзным республикам в лице ЦИК СССР и ЦИК союзных республик. Устанавливалось, что постановление ЦИК союзных республик о лишении гражданства подлежит утверждению ЦИК Союза ССР. Однако этот порядок был существенно изменен Положением о гражданстве СССР 1931 г.14, согласно которому лишение гражданства одной из союзных республик и тем самым гражданства Союза ССР могло происходить по постановлению Президиума ЦИК Союза ССР или Президиума ЦИК соответствующей союзной республики (ст. 17)15. Таким образом, устанавливалось, что Президиум ЦИК союзной республики самостоятельно мог лишить лицо гражданства своей республики и Союза ССР.
В соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 мая 1933 г.16 советского гражданства лишались все бывшие российские подданные, выехавшие за границу до 25 октября 1917 г. и принявшие иностранное гражданство или подавшие заявление о принятии их в иностранное гражданство. Это постановление было направлено на избавление от лиц, недостойных носить высокое звание советского гражданина, а также на предупреждение появления лиц с двойным гражданством.
В 1928 г. ЦИК СССР по представлению советских посольств за границей лишил советского гражданства 16 человек за активную антисоветскую деятельность17. Также было принято постановление ЦИК СССР от 20 февраля 1932 г. «О лишении гражданства СССР с
запрещением въезда в Союз ССР ряда лиц, проживающих за грани-
18
цей в качестве эмигрантов и сохранивших советские паспорта» .
13 СЗ СССР. 1930. № 34 Ст. 367.
14 СЗ СССР. 1931. № 24. Ст. 195.
15 Подробнее об этом см.: Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2003. С. 312.
16 СЗ СССР. 1936. № 34. Ст. 200.
17 Подробнее см.: Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 253-254.
18 СЗ СССР. 1932. № 13. Ст. 70.
В последующем в Законе о гражданстве СССР 1938 г.19 в специальных нормах также закреплялись положения о лишении гражданства. Так, согласно этому Закону (ст. 7) лишение гражданства СССР было возможно: а) по приговору суда - в случаях, предусмотренных законом; б) в силу особого в каждом случае указа Президиума Верховного Совета СССР. Таким образом, лишение гражданства в период действия указанного Закона применялось к лицам, которые совершали поступки, порочащие звание советского гражданина. Аналогичная формулировка содержалась и в Указе
Президиума Верховного Совета СССР от 25 февраля 1939 г.
20
«О лишении гражданства группы лиц» .
Д.А. Гайдуков, давая характеристику лишения гражданства как акта большой политической важности, считал, что, соответствуя высокому званию советского гражданина, такой порядок га-
21
рантирует тщательное и правильное разрешение этого вопроса . В связи с многими подобными характеристиками следует сказать и о том, что в советский период лишение гражданства нередко использовалось как дополнительная форма наказания, а также как средство борьбы с инакомыслием, как определенная форма репрессий, в том числе и непризнания за советскими гражданами права проживать за границей.
С принятием в 1958 г. Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик22 из уголовного законодательства было исключено лишение гражданства как мера уголовного наказания. Вместе с тем такая мера оставалась как вид так называемой конституционной ответственности, применяемой Президиумом Верховного Совета СССР к гражданам. Так, за проявление инакомыслия в своем творчестве были лишены советского гражданства известные представители интеллигенции - певица Г.П. Вишневская и ее муж, дирижер М.Л. Ростропович, писатель, философ А.А. Зиновьев, писатели А.И. Солженицын, В.Н. Войнович, В.П. Аксенов, художник О.Я. Рабин, режиссер Ю.П. Любимов и др. В последующем Указом Президента СССР от 15 августа 1990 г. № 568 «Об отмене Указов Президиума Верховного Совета СССР о лише-
19 Ведомости СССР. 1938. № 11.
20 Ведомости СССР. 1939. № 5.
21 См.: ГайдуковД.А. Гражданство СССР. М., 1940. С. 51.
22 Ведомости СССР. 1959. № 1. Ст. 15. 126
нии гражданства СССР некоторых лиц, проживающих вне пределов СССР»23 было возвращено гражданство практически всем лицам, утратившим его в период 1966-1988 гг.
В контексте отмеченного представляет интерес Указ Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. № 818-У11 «О выходе из гражданства лиц, переселяющихся из СССР в Израиль»24. Согласно этому акту лица, переселяющиеся из СССР в Израиль, считались выбывшими из гражданства с момента их выезда из СССР. Данный Указ носил закрытый характер. Покровы секретности с него были сняты только в начале перестройки по заключению Комитета конституционного надзора СССР.
Представляется целесообразным остановиться на Законе о гражданстве СССР 1978 г.25 Примечательно, что в нем не только предусматривались основания лишения гражданства, но и устанавливался соответствующий порядок применения данной меры. Так, согласно ст. 18 лишение гражданства могло иметь место в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности страны. Такая формулировка открывала простор
для произвола государственных органов и должностных лиц в
26
оценке поведения граждан .
Аналогичные формулировки содержались в Консульском уставе СССР, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1976 г.27. Так, в соответствии со ст. 41 Устава консул с согласия главы дипломатического представительства СССР в государстве пребывания может возбуждать ходатайство о лишении гражданства лиц, совершивших действия, порочащие высокое звание гражданина и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР. Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 15 июня 1979 г. «О порядке введения в действие Закона СССР о гражданстве СССР»28 лицо, лишенное
23 Ведомости СССР. 1990. № 34. Ст. 652.
24 Ведомости СССР. 1991. № 8.
25 Ведомости СССР. 1978. № 49. Ст. 816.
26 Подробнее см.: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 314.
27 Ведомости СССР. 1976. № 27. Ст. 404.
28 Ведомости СССР. 1979. № 25. Ст. 436.
гражданства СССР в соответствии со ст. 18 данного Закона, могло быть выдворено из пределов СССР.
Закон о гражданстве СССР 1990 г.29 стал последним актом, закреплявшим лишение гражданства и ограничивавшим возможность его применения. Эта мера могла быть использована только по отношению к лицу, проживающему за границей, если оно совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности СССР. Изменения претерпели и принципы советского гражданства. Так, закреплялся принцип, согласно которому никто не может быть произвольно лишен гражданства или права изменить гражданство. Однако данный принцип предусматривал только запрет на произвольное лишение гражданства, не отменяя сам институт лишения.
В Законе также был решен и не урегулированный ранее вопрос о том, кто вносит представление о лишении гражданства. Так, в соответствии со ст. 40 представления о лишении гражданства СССР вносились государственными органами Союза ССР, союзных и автономных республик, а также советскими дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями через Министерство иностранных дел СССР.
Данный Закон восполнил некоторые пробелы, имевшиеся в прежнем законодательстве. Например, если раньше решения по вопросам гражданства принимал Президиум Верховного Совета СССР, то теперь это было отнесено к полномочиям Президента СССР. Законодатель существенно смягчил формулировки, указав, что лишение гражданства СССР может иметь место лишь в исключительном случае в отношении лица, проживающего за границей (ст. 23). Иными словами, лишение гражданства с одновременным выдворением из СССР исключалось.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что целью института лишения советского гражданства являлось исключение из рядов граждан СССР враждебных элементов, противников социалистического порядка, а также изменников Родины. Нередко эта мера применялась в отношении творческой интеллигенции, критически оценивавшей деятельность КПСС, советского правительства.
Знакомство с зарубежной нормотворческой практикой свидетельствует о том, что отношение к такой мере, как лишение граждан-
29 Ведомости СССР. 1990. № 23. Ст. 435. 128
ства, в различных странах мира неодинаково. Есть страны, где эта санкция не применяется. Другие страны от нее не отказываются, хотя применяют только в крайних случаях (например, служба в армии иностранного государства, государственная служба в другой стране, совершение враждебных действий по отношению к своему государству).
Таким образом, лишение гражданства - это крайняя мера, к которой прибегает государство в случаях, когда поведение гражданина не согласуется с интересами и законами государства. И лишь изредка лишение гражданства может быть определено как мера в отношении более широкого круга лиц в случаях, предусмотренных законодательством. Например, отказ лиц, эмигрировавших из государства, до определенного срока вернуться на родину может означать, что они лишаются гражданства данного государства.
М.А. Кудрявцев*
ГОСУДАРСТВО И РЕЛИГИЯ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРОЕКТЕ И.А. ИЛЬИНА
В 2013 г. исполнилось 130 лет со дня рождения Ивана Александровича Ильина, выдающегося представителя отечественной правовой и политической мысли. На протяжении своей жизни И.А. Ильин органично сочетал в своей работе качества государ-ствоведа и правоведа, политического и социального философа, религиозного мыслителя, а также ученого, преподавателя, публициста и общественного деятеля. Широту и разнообразие научных интересов И.А. Ильина наглядно демонстрирует обширный круг тем, нашедших отражение в его творчестве: от морально-этических оснований права, проблем развития народного правосознания и поиска оптимального для России политико-государственного устройства до религиозно-мистических идеалов русского православия и
* Научный сотрудник сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
