CC BY
23
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
ЛИБЕРАЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИИ СОВЕТСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
Л.Ф. Мурашева,
соискатель ВЭПИ (г. Воронеж) Научная специальность: 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве E-mail: [email protected]
Аннотация. На основе анализа развития института советского административного судопроизводства в 1920-1980-е годы показана общая либеральная направленность эволюции материальных и процессуальных форм, медленно но последовательно обеспечивавших все больший реальный объем прав и свобод граждан СССР.
Ключевые слова: административное судопроизводство, административная юрисдикция.
LIBERAL TENDENCIES IN THE DEVELOPMENT OF SOVIET ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS
L.F.Murasheva,
competitor of VEPI (Voronezh)
Annotation. Based on the analysis of the Soviet Institute of Administrative Justice in the 1920-1980-s shows the general direction of liberal evolution of substantive and procedural forms, slowly but consistently ensured a growing volume of real rights and freedoms of citizens of the USSR. Keywords: administrative procedure, administrative jurisdiction.
Общим место в историко-правовой литературе, не говоря уже о юридической и политической публицистике, стало утверждение о декларативности прав и свобод советских граждан, особенно в части их взаимоотношений с государством. Определенная теоретическая заданность (с учетом негативного фона 1930-начала 1950-х годов) сформировала представление о советском административном судопроизводстве как репрессивно-карательном институте, что, на наш взгляд не соответствует действительности. Для установления истины мы рассмотрели советское административное судопроизводство в развитии и пришли к неожиданным, с точки зрения обозначенных выше позиций, выводам.
В первые годы советской власти меры административного воздействия применялись преимущественно органами исполнительной власти без детальной регламентации. Официально считалось,
что аппарат пролетарского государства, в отличие от буржуазного, работает исключительно в интересах трудящихся, а вмешательство судов в его деятельность будет только мешать работе на благо человека труда. Именно поэтому проекты создания Верховного Административного Суда и соответствующих судов в губерниях и областях не получили развития.
Таким образом, институт административной юстиции, существовавший в дореволюционном законодательстве, длительный период времени почти не развивался в силу разных причин, в том числе и идеологических. В начале 1920-х годов Д.М. За-гряцков отмечал, что административной юстицией именуется особый порядок рассмотрения жалобы на незаконные административные акты, осуществляемые с участием жалобщика как стороны и имеющие своим последствием отмену или исправление актов»1.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
В 1920- е годы меры административного воздействия основывались на подзаконных актах наркоматов. В соответствии с Инструкцией по применению постановления ВЦИК об административной высылке, этот вид административного принуждения применялся по представлению органов Главного Политического Управления (далее — ГПУ) и Административно-организационного Управления Народного комиссариата внутренних дел (далее — НКВД) Особой Комиссией, которая принимала решение, немедленно приводимое в исполнение2.
Нормативные акты, устанавливающие порядок применения мер административного принуждения, издавали разные советские органы: Совет Народный Комиссаров РСФСР (СССР) (далее — СНК СССР), Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (далее — ВЦИК), в дальнейшем - Совет Министров РСФСР (СССР). Отдельные нормы принимались Всероссийским Центральным Советом Профсоюзов (далее — ВЦСПС), наркоматами. В соответствии со Сводным Законом от 28 марта 1927 г. «О реквизиции и конфискации имущества» конфискация могла производиться как по постановлению суда, так и в предусмотренных законом случаях - по решению административных органов (в административном порядке)3. Обжалование применения конфискации в административном порядке предусматривалось лишь вышестоящему должностному лицу органа, осуществляющего конфискацию (реквизицию). Обжалование постановления суда о производстве конфискации не предусматривалось (п. 20 указанного закона). В последующие годы основная нагрузка по рассмотрению дел об административных правонарушениях легла на административные комиссии, деятельность которых была детально регламентирована4.
В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве, принятых в 1939 г., ст. 18 предусматривала возможность учреждения союзными республиками особых «судей по административному и исполнительному производству», состоящих при районных судах, что на практике не получило развития.
В 1950-е годы дела об административных правонарушениях стали рассматриваться в судах. Так если ранее одним из самостоятельных видов административного пресечения, не подлежавшего судебному контролю, являлось выселение из самоуправно занятых жилых помещений с санкции прокурора, то с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10 сентября 1953 года «Об отмене административного выселения из домов государственных предприятий, учреждений и организаций рабочих, служащих, прекративших трудовые отношения» было установлено, что выселение производится на
основании судебного решения. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19.12.1956 года «Об ответственности за мелкое хулиганство» также закрепил правила рассмотрения материала судьей. Постановление судьи об административном правонарушении обжалованию не подлежало и приводилось в исполнение немедленно5.
Назревшая необходимость унификации юрис-дикционных полномочий различных органов власти в области применения мер административной ответственности вылилась в принятие Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении штрафов, налагаемых в административном порядке»6. Указ установил требования обязательного составления протокола (акта) в каждом случае совершения административного проступка (п. 14 Указа), кроме случаев взыскания штрафа на месте. Порядок производства по делам об административных правонарушениях теперь устанавливался законодательством союзных республик, что ограничило права исполкомов местных Советов на принятие актов, устанавливающих административные санкции7
Право гражданина на судебное обжалование постановления о наложении штрафа, вынесенного исполнительным органом, закрепленное в п.п. 18, 19 Указа стало новеллой в законодательстве об административной ответственности.
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 года «О дальнейшем ограничении штрафов, применяемых в административном порядке» конкретизировал полномочия государственных органов в области административных правонарушений. Указом предусмотрена более детальная процедура обжалования в суде постановления об административном правонарушении. Принятое судом решение по итогам рассмотрения жалобы не могло быть обжаловано и опротестовано (п. 24)8.
Принятие Указа Президиума Верховного Совета СССР 26 июля 1966 года «Об усилении ответственности за хулиганство» обозначило тенденцию передачи на рассмотрение судьи дел об административных правонарушениях, где мерой наказания могли быть административный арест, исправительные работы. В п. 2 Указа закреплена обязанность начальника милиции направлять материалы о мелком хулиганстве в суд, если он сам не сочтет возможным наложить штраф на нарушителя9. Судья при рассмотрении материала в качестве наказания мог наложить штраф или подвергнуть лицо административному аресту, исправительным работам.
Судебный порядок рассмотрения дела об административном правонарушении предполагал более высокий уровень гарантий участникам процесса, чем рассмотрение дела административным органом. Суд разрешал административное дело в сжа-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
тые сроки, постановление оглашалось немедленно. В то же время, как справедливо отметила Т.М. Ко-бисская, явно недостаточная процессуальная основа разрешения этих дел не позволяла, в строгом смысле, называть эту деятельность судей отправлением правосудия10.
Постановление судьи по делу об административном правонарушении не содержало общих свойств, присущих судебным актам в других процессуальных производствах: оно не обжаловалось и в ряде случаев не опротестовывалось. Постановление могло быть отменено по протесту прокурора самим народным судьей, равно как и председателем вышестоящего суда. Отсутствовало в тогдашнем законодательстве и норма о невозможности поворота обжалуемого решения к худшему.
В связи с растущим масштабом и социальной опасностью отдельную группу дел по применению мер административного пресечения составляли принудительные меры в отношении лиц, страдающих алкоголизмом, наркоманией, склонных к бродяжничеству, не работавших (тунеядцев). На административное пресечение данных явлений было направлено принятие ряда указов Президиума Верховного Совета РСФСР11. Решение о направлении алкоголиков и наркоманов в воспитательно-трудовой профилакторий принимал суд. Инициировать данное административное производство могли общественные организации, трудовые коллективы, государственные органы и члены семьи гражданина, который подлежал направлению в данное учреждение. Материалы для рассмотрения ходатайства в суде готовили органы внутренних дел.
Процессуальная форма рассмотрения такого рода дел была достаточно свободной. Устанавливался лишь срок рассмотрения — до 10 дней с участием лица, в отношении которого решался вопрос. В случае его неявки осуществлялся привод данного лица органами внутренних дел. Форма ходатайства органов внутренних дел как инициатора данного производства не регламентировалась, возможность обжалования судебных постановлений, принятых по итогам рассмотрения дела не предусматривалась, требования к содержанию постановлений также не формулировались.
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июля 1962 г. «О безвозмездном изъятии домов,
дач и других строений, возведенных или приобре-
12
тенных гражданами на нетрудовые доходы»12 установил, что процедура рассмотрения материалов о безвозмездном изъятии у граждан домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы, производится народным судом в открытом судебном заседании с участием прокурора и представителей общественных организаций.
Постановлением народного суда собственник мог быть лишен имущества и совместно проживающие с ним члены семьи могли быть лишены права пользования жилой площадью в этом строении. Права гражданина, предоставляемые ему в процессе рассмотрения данного дела, не регламентировались, а постановление судьи не обжаловалось.
В 1960-е годы Верховный Суд СССР стал осуществлять контроль и обобщать практику судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях. В частности, постановлением от 23 октября 1963 г. было запрещено заочное рассмотрение данной категории дел. Верховный Суд СССР указал на то, что привлекаемому к ответственности лицу должна быть предоставлены процессуальные права:
- знакомиться с материалами дела;
- возбуждать ходатайство об истребовании дополнительных данных, документов, вызове в суд свидетелей;
- дать дополнительные пояснения после опроса свидетелей и исследования имеющихся в деле доказательств;
13
- привлекать к участию в деле защитника13
С принятием Основ законодательства об административных правонарушениях14 Союза ССР произошла унификация процедуры производства по делам об административных правонарушениях: оформились единые процессуальные требования к протоколу об административном правонарушении, к постановлению, выносимому по результатам рассмотрения дела. В ст. ст. 18, 19 Основ закреплялось исключительное право суда на назначение наказания в виде административного ареста и исправительных работ. Кроме того, разграничивались компетенции Союза ССР и союзных республик в сфере законодательства об административной ответственности, был закреплен круг органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Указанные нормы частично носили бланкетный характер. В Основах назывались участники административного производства: суды, административные комиссии, органы внутренних дел. В тоже время круг дел, отнесенных к компетенции судов, не был законодательно закреплен.
Рассмотрение дела об административном правонарушении проходило по общим (и кратким) правилам ст. 36 Основ. Здесь впервые появилась процессуальная фигура потерпевшего, ранее в нормативных актах об административной ответственности не упоминавшаяся. Права потерпевшего были закреплены в ст. 248 КоАП РСФСР, появилась процессуальная фигура адвоката, законного представителя лица, привлекаемого к ответственности, переводчика, эксперта. Новеллой стала статья, определявшая права лица, привлекаемого к административной от-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
ветственности. Таким образом, Основы стали первым правовым актом, где предпринималась попытка комплексного решения процессуальных вопросов рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности.
Теоретические вопросы административного судопроизводства и административной юстиции в России с 1950-х годов в СССР рассматривались в работах А. Т. Боннера, П. Ф. Елисейкина, Н. Г. Са-лищевой, Д. М. Чечота и ряда других ученых.
Принятие в 1984 г. первого Кодекса об административных правонарушениях РСФСР (КоАП РСФСР) продолжило развитие норм процессуального законодательства об административной ответ-ственности15.
В КоАП РСФСР были подробнее изложены требования к протоколу об административном правонарушении. Выделялись виды постановлений: о наложении взыскания или о прекращении производства (ст. 262 КоАП РСФСР). Существенно подробнее излагалась процедура рассмотрения дел об административном правонарушении, появился новый этап — подготовка. Начиная с середины 1980-х годов в КоАП РСФСР вносились многочисленные изменения и дополнения.
Развитие отечественной административной юрисдикции и административного судопроизводства в советский период эволюционно шло в направлении расширения прав сторон (особенно привлекаемого к административной ответственности), все более полной и детальной законодательной регламентации процессуальной части, а соответственно — к более эффективной защите прав и свобод граждан. В связи с этим существенные изменения 1990-х — 2000-х годов не представляются нам революционными, а в большей степени (может быть на ином качественном уровне) лишь продолжают тенденции, наметившиеся ещё во второй половине XIX в., а затем продолженные со второй половины 1950-х годов,
В связи с этим развитие законодательства об административной ответственности с принятием в 2001 году КоАП РФ, также представляется дальнейшим эволюционным движением в направлении обеспечения защиты прав человека и гражданина в административном судопроизводстве.
1 Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве // Административная юстиция. Ч. 1. Воронеж, 2004. С. 240.
2 Инструкция по применению постановления ВЦИК СССР «Об административной высылке». Утв. Наркомом внутренних дел 3 января 1923 г. // СЗ СССР. 1923. № 8. Ст. 108. С. 185-187.
3 Сводный Закон «О реквизиции и конфискации имущества» от 28.03.27 г.// СУ СССР. Ч. 1. 1927. №38. Ст. 248. Сводный Закон был принят совместным Постановлением ВЦИК и СНК и соответственно отменял Декрет СНК РСФСР «О реквизициях и
конфискациях»/ Декрет СНК РСФСР «О реквизициях и конфискациях» от 3.01.1921 г. // СУ РСФСР. 1921. № 5. Ст. 37.
4 Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся РСФСР и порядке производства по делам об административных правонарушениях. Утв. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30.03.1962 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1962. № 13. Ст. 166.
5 Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19.12.1956 г. «Об ответственности за мелкое хулиганство» от 19.12.1956 г. // Хронологическое Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и Постановлений Правительства РСФСР 19541956 гг. М.: Госюриздат, 1957. С. 674-675.
6 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21.06.1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 35. Ст. 368.
7 Сохранились полномочия принимать акты с административными санкциями в сфере борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями.
8 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1962. № 9. Ст. 121.
9 Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 30. Ст. 595.
10 Кобисская Т. М. Рассмотрение мировыми судьями дел об административных правонарушениях: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Челябинск, 2006. С. 14.
11 Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О принудительном лечении и трудовом перевоспитании больных наркоманией» от 25 августа 1972 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1972. № 35. Ст. 870; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О принудительном лечении и трудовом перевоспитании хронических алкоголиков» от 1 марта 1974 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1974. № 10. Ст. 287.
12 Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1962. № 30. Ст. 464.
13 Сборник Постановлений Пленума Верховного Суда СССР, 1924-1963 гг. М.: Госюриздат, 1964. С. 317-329.
14 Основы законодательства об административных правонарушениях от 23 ноября 1980 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 44. Ст. 909.
15 Кодекс РСФСР об административных правонарушениях РСФСР от 20 июня 1984 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1987. № 27. Ст. 909.
