CC BY
81
ФИНАНСЫ
ЛИБЕРАЛИЗАЦИЯ ВАЛЮТНЫХ ОПЕРАЦИЙ: МИРОВОЙ ОПЫТ И РОССИЯ
Кардинальные изменения, произошедшие к концу XX столетия в валютном регулировании стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также ряда развивающихся стран (в первую очередь тех, где ставка изначально была сделана на подъем экономики за счет внешних рынков), и очевидный прогресс в экономическом развитии в этих странах привели к тому, что валютный контроль практически во всех его формах стал рассматриваться как пережиток прошлого, атрибут отсталости и свидетельство неэффективности экономической политики.
Либерализация потоков капитала
Мощными катализаторами процесса либерализации явились разработка и утверждение концепции единого рынка и углубление европейской интеграции. В 1988 году Европейским сообществом (ЕС) был принят документ, провозглашающий свободное движение капитала обязательным в странах сообщества.
Для развивающихся стран и стран с переходной экономикой присоединение к различным международным организациям подразумевало принятие определенных обязательств. Так, ст. VIII Устава Международного валютного фонда (МВФ) требовала обеспечения конвертации валют по текущим операциям. Учитывая, что позиция Фонда, определявшего экономическую политику в большинстве развивающихся стран, в отношении потоков капиталов также была в поддержку либерализации, общая направленность в эту сторону становится вполне понятной.
Многочисленные кризисы 90-х годов, особенно кризис, потрясший Юго-Восточную Азию и вслед за ней практически все развивающиеся страны, заставили многих экономистов и поли-
А.Г. САРКИСЯНЦ, кандидат экономических наук
тиков пересмотреть свое отношение к валютному контролю. Этому способствовал также опыт ряда стран: во-первых, Чили, Индии, Китая, использовавших практику валютных ограничений в прошлом и менее болезненно переживших азиатский кризис, во-вторых, таких, как Малайзия, установившая достаточно жесткий валютный контроль после кризиса и успешно преодолевшей его последствия.
В результате радикальный взгляд уступил место более взвешенному подходу к вопросу либерализации и более трезвой оценке связанных с ним опасностей и последствий. В настоящее время наличие тех или иных ограничений на проведение валютных операций является характерной чертой большинства развивающихся стран и стран с переходной экономикой. Так, например, требование обязательной продажи части валютной выручки присутствует в Бразилии, Китае, Малайзии, Таиланде, Кипре и ряде других стран.
Общепринятая позиция в отношении либерализации потоков капиталов, разделяемая в том числе и МВФ, состоит в следующем.
Первое. В условиях развитых рыночных механизмов либерализация валютных операций является позитивным моментом и выгодна как развитым странам, так и развивающимся. Свободное движение капитала способствует эффективному распределению финансовых ресурсов, сглаживанию бизнес-циклов и ускорению темпов экономического развития за счет привлечения иностранных ресурсов в период интенсивного роста. С притоком капитала в форме прямых инвестиций связаны инновации и технологический прогресс. Портфельные инвестиции обеспечивают развитие и рост ликвидности финансового сектора, что в свою очередь повышает эффективность финансового посредничества
и снижает стоимость заемных средств для предприятий реального сектора экономики.
Второе. Опасности, связанные с либерализацией, состоят в том, что в условиях мобильности капитала диспропорции и проблемы, вызванные несовершенством рыночных механизмов, многократно усиливаются.
Третье. Либерализация должна быть тщательно подготовлена. Условиями успеха, помимо общей макроэкономической стабильности, являются повышение устойчивости финансовой системы, усиление норм пруденциального надзора, следование принципам корпоративного управления и открытости, а также улучшение качества государственной статистики.
Четвертое. Скорость проведения либерализации должна соответствовать скорости возникновения и закрепления необходимых для нее предпосылок. Соответственно, для разных стран оптимальная скорость либерализации может быть разной. Общепринятым является положение, что либерализация должна проводиться постепенно и осторожно.
Пятое. Наиболее безопасным и полезным с точки зрения развития экономики считается приток прямых инвестиций. За ним следуют вложения в акции и долгосрочные заимствования. Поток краткосрочного капитала подвержен наиболее сильным и зачастую не связанным с ситуацией и тенденциями, характеризующими данную страну, колебаниям и потому признается самым рискованным. Негативное влияние роста процентных ставок вследствие оттока краткосрочного капитала может быть смягчено политикой валютного курса, направленной на поддержание конкурентоспособности отечественных производителей. В то же время девальвация является обоюдоострым инструментом политики в силу того, что обратной стороной роста конкурентоспособности, как правило, оказывается падение реальных доходов населения.
Шестое. Контроль и регулирование потоков краткосрочного капитала считается допустимым, а в некоторых случаях даже желательным. Предпочтение отдается мерам, направленным на ограничение притока иностранного капитала в страну. Контроль, основанный на рыночных механизмах (например, посредством проведения определенной налоговой политики) является более эффективным, чем меры чисто административного характера. В качестве примера можно привести опыт Чили, Индии и Китая, где действовавшие в отношении портфельных инвестиций нормы позволили ограничить резкие колебания в интенсивности и направленности
краткосрочных потоков и избежать разрушительного воздействия Азиатского кризиса.
Валютный контроль может быть лишь временной мерой. Серьезные негативные моменты, связанные с использованием практики ограничений, свидетельствуют о нецелесообразности его применения в долгосрочном периоде. Тем более, что с течением времени эффективность контроля значительно снижается.
Опыт использования валютного контроля в других странах
В период Второй мировой войны и в послевоенные годы все страны ОЭСР в той или иной степени использовали практику валютных ограничений. На первом этапе необходимость введения чрезвычайных мер была вызвана последствиями войны - масштабными разрушениями, образовавшимся дефицитом жизненно важных товаров. Валютный контроль в сочетании с ограничениями на проведение экспортно-импортных операций был нацелен на восстановление истощенных золотовалютных резервов и обеспечение импорта товаров первой необходимости - продуктов питания и энергоресурсов.
В 50-е годы конвертируемость по счету текущих операций была восстановлена, однако контроль за движением капитала сохранился в системе мер государственного регулирования. Валютные ограничения гармонично вписывались в общую политику, опирающуюся на активное вмешательство государства в развитие экономики с целью поддержки экономического роста (включая субсидирование процентных ставок, регулирование финансового сектора, сохранение контроля над ценами). В условиях дефицита эффективных инструментов денежно-кредитного регулирования, контроль за капитальными потоками выступал необходимым элементом стабилизационной политики, направленной на снижение инфляции и обеспечение устойчивости национальных валют.
Ограничения на движение капитала широко использовались и в дальнейшем - вплоть до конца 80-х годов. Контроль признавался законным инструментом, обеспечивающим условия для проведения независимой макроэкономической политики.
Несмотря на то, что Римское соглашение, устанавливающее принципы свободного движения капитала в пределах ЕС, было подписано еще в 1957 году, а Кодекс либерализации капитальных потоков принят странами ОЭСР в 1961 году, активные шаги в направлении либерали-
зации стали предприниматься лишь с конца 70-х годов (за исключение Канады, Германии, США и Швейцарии, где валютный контроль использовался в ограниченных пределах и в течение относительно непродолжительного периода времени). Этому способствовали такие факторы, как пересмотр целей и принципов осуществления денежно-кредитной политики, отказ от популистских решений (например, увеличение денежного предложения ведет к ускорению экономического роста и увеличению занятости, и, следовательно, популярности правительства, но лишь в краткосрочном периоде и с последующим ростом инфляции), а также переориентация политики центральных банков на достижение долгосрочной стабильности цен.
В 50 - 60-е годы государственная экономическая политика многих стран строилась исходя из предположения о наличии обратной связи между уровнем безработицы и инфляцией. Однако практика показала, что простое соотношение действует лишь в ограниченных пределах. В длительном периоде попытки удержать безработицу на низком уровне за счет более высокой инфляции ведут к неограниченному росту последней по мере того как экономические агенты, корректируя свои инфляционные ожидания, пересматривают трудовые контракты и цены.
Многочисленные эпизоды высокой инфляции и стагнация 70-х годов заставили экономистов пересмотреть также ряд положений экономической теории, касающихся влияния инфляции на экономический рост. Так, если в 60-е годы доминирующей была идея о том, что ограниченная инфляция оказывает положительное воздействие на экономику, то позднее, в 80-е и 90-е годы, возобладала теория о негативном влиянии инфляции и связанной с ней неопределенности. При этом отрицательный эффект наблюдался и в случае развитых, низко инфляционных стран.
Необходимость повышения доверия к политике правительства. Отмена валютных ограничений призвана была стать сигналом, свидетельствующим о жесткой приверженности правительства объявленной программе экономической стабилизации. В отсутствие ограничений любое отклонение от целевых ориентиров и попытка использования инфляционных механизмов воздействия на экономику имеет быстрые и серьезные последствия в виде оттока капитала. Не случайно во многих странах либерализация валютного контроля совпала с принятием программ, нацеленных на снижение инфляции и стабилизацию обменного курса национальной валюты.
Развитие финансовой системы. Повышение эффективности финансового сектора и обеспечение привлекательности национальных рынков и инструментов требовали либерализации валютного контроля. Существовавшие ограничения грозили потерей части рынка, снижением конкурентоспособности финансовых институтов на международной арене, ростом издержек финансового посредничества.
Свободный перелив капитала, напротив, создавал возможности для диверсификации портфелей, более эффективного распределения финансовых ресурсов, снижения рисков и стоимости заемных средств.
Нарастание негативных тенденций, связанных с валютным контролем, в реальном секторе экономики. Ограничения на движение капитала снижали доступ к финансовым ресурсам и прибыльность корпоративного сектора. Капитал, ограниченный рамками национальной экономики, использовался неэффективно. Убыточные и нежизнеспособные предприятия искусственно поддерживались на плаву. Следствием валютного контроля была дискриминация малого и среднего бизнеса: кредитные организации отдавали предпочтение крупным, ориентированным на экспорт и транснациональным компаниям, которые обладали значительно большей свободой в проведении валютных операций. Например, Бельгия перешла к единому валютному рынку в 1990 году одновременно с принятием решения о более жесткой привязке кроны к немецкой марке. Италия ограничила колебания лиры узким коридором в 2,25%, отменив при этом все действовавшие до тех пор меры валютного контроля. Швеция привязала курс кроны к ЭКЮ после снятия валютных ограничений.
Опыт ОЭСР показал, что эффективность контроля снижается в периоды нестабильности. В случае нарастания кризисных явлений ограничения административного плана оказываются не в состоянии предотвратить отток капитала. Этот факт представляется особенно досадным, учитывая, что действенный контроль наиболее необходим именно в случае кризисов.
С течением времени эффективность контроля снижается из-за появления путей обхода существующих ограничений.
Обеспечение эффективности ограничительных мер в долгосрочном периоде требует устранения всевозможных лазеек в законодательстве. Учитывая уровень развития финансового сектора, это означает неизбежное вмешательство в текущие валютные операции и допускаемые за-
конодательством методы управления рисками, связанными с движением обменных курсов.
Высокий уровень развития финансового сектора снижает результативность административных методов контроля за движением капитала. Валютный контроль оказался наиболее эффективным и действовал на протяжении длительного периода времени в Греции и Исландии -странах, характеризовавшихся низкой развитостью рынков капитала. Однако даже Греция не смогла миновать серьезного кризиса платежного баланса в 80-х годах. В период валютного кризиса 1992 года, несмотря на ужесточение контроля, Банк Греции был вынужден проводить масштабные интервенции на валютном рынке, а ставки межбанковского рынка выросли на 10 процентных пунктов.
Разработка международных норм и подписание соглашений. Членство в международных организациях требует от действительных или потенциальных участников следования признанным данной организацией нормам. Так, принятие в 1988 году Директивы, провозглашающей свободное движение капитала обязательным для стран ЕС, и разработка концепции единого рынка явились мощными катализаторами процессов либерализации в европейских странах. Принятие обязательств в отношении либерализации всеми участниками является вполне разумным, поскольку в случае снятия барьеров одними странами и сохранения их другими эффект либерализации может быть не столь благоприятным.
Продолжительность процесса либерализации. В подавляющем большинстве стран процесс либерализации был постепенным. В послевоенный период возврат к полной конвертируемости по счету текущих операций занял более 10 лет. Испания и Португалия присоединились к ст. VIII Устава МВФ только в конце 80-х годов, Турция и Греция - в 1990 и 1992 году соответственно.
Снятие ограничений по счету капитальных операций потребовало длительного подготовительного периода и также шло постепенно. Япония присоединилась к Кодексу либерализации ОЭСР в 1964 году, однако отмена валютного контроля осуществлялась шаг за шагом и заняла 16 лет. В Дании процесс либерализации капитальных потоков начался в 70-х годах и завершился лишь через 15 лет. В Голландии полная отмена контроля потребовала 10 лет поэтапных ослаблений с 1977 по 1986 год Австрия также действовала постепенно.
Быстрой была либерализация в Канаде (в течение полутора лет, с сентября по декабрь 1951 года). Германия провозгласила полную конвер-
тируемость своей валюты как по счету текущих, так и капитальных операций в 1958 году. Великобритания в 1979 году, Австралия и Новая Зеландия в начале 80-х годов осуществили программу либерализации в течение полугода.
С середины 80-х годов процесс либерализации даже в случае поэтапного его проведения заметно ускорился. Франция, Финляндия, Норвегия и Швеция приступили к ослаблению наиболее жестких из действовавших ограничений в 1986 - 1987 годах и пришли к полной отмене валютного контроля уже через 5 лет. Италия, которая сохраняла достаточно жесткие нормы контроля вплоть до принятия Директивы 1988 года, завершила процесс либерализации в течение двух лет.
Объясняется это, во-первых, вступлением в силу указанной выше Директивы 1988 года, сделавшей либерализацию обязательной для стран ЕС, во-вторых, развитием финансового сектора, в-третьих, существенным снижением актуальности контроля, поскольку свободный доступ на международный рынок капитала позволяет решать вопросы финансирования дефицита бюджета и платежного баланса.
Обратимость процесса. Либерализация не была исключительно поступательным процессом. Многие страны ОЭСР в период нестабильности и серьезных трудностей предпринимали шаги в обратном направлении, приостанавливая выполнение отдельных положений Кодекса либерализации. Такие действия считались допустимыми, особенно если предпринимались одновременно несколькими странами, как это было в конце 60-х - начале 70-х годов, в период кризиса Брет-тон-Вудской системы.
В 80-е годы возврат к отмененным ранее валютным ограничениям в одностороннем порядке происходил во Франции, Скандинавских странах, Испании (1992 год), т.е. странах, характеризовавшихся наибольшей интенсивностью валютного контроля на тот период.
Странам, где процесс либерализации практически завершен, труднее вернуться к практике валютных ограничений. Во-первых, технически, так как административная система, осуществлявшая контроль, уже отменена. Во-вторых, в связи с тем, что нерезиденты могут иметь в распоряжении значительный объем активов, деноминированных в национальной валюте этих стран. В этом случае возврат к ограничениям может серьезным образом подорвать доверие и провоцировать еще большую панику среди иностранных инвесторов, усилив их стремление реструктурировать портфели и сбросить утратившие свободу активы.
Даже если временное восстановление контроля возможно, последствия таких действий могут быть крайне негативными. Исследования, проведенные МВФ, показали, что в ответ на использование странами административных ограничений, пусть даже на коротком интервале времени, инвесторы требуют более высокой премии за риск, компенсируя тем самым отсутствие гарантии ликвидности валют этих стран в будущем.
Учитывая все негативные последствия и опыт других страны, можно сделать вывод, что даже в условиях кризиса лучше воздержаться от возврата к валютному контролю. Так, в период войны в Персидском заливе Турция испытала масштабный отток капитала, однако приняла решение не вводить ограничений на конвертируемость своей валюты. Тем самым страна подтвердила свою приверженность принципам либерализации, что способствовало быстрому восстановлению доверия к национальной валюте и возвращению капитала.
Последовательность мер. Страны ОЭСР, проводившие отмену валютного контроля последовательно, традиционно начинали процесс либерализации с операций, наименее подверженных резким колебаниям и являющихся необходимым элементом любого бизнеса. Так, прямые инвестиции за рубеж были либерализованы в первую очередь, портфельные - позже. Точно также снятие ограничений на торговые кредиты произошло раньше, чем на финансовые.
В случае ускоренной либерализации такой характерной последовательности не наблюдалось. Турция отменила все барьеры на пути долгосрочного и краткосрочного капитала одновременно. По мере развития и роста ликвидности финансовых рынков явные различия между финансовыми инструментами стирались. В результате последовательность либерализации, нацеленная в прошлом на сглаживание волатильности капитальных потоков, потеряла актуальность. Швеция либерализовала операции с короткими государственными ценными бумагами в тандеме с длинными в 1989 году. Италия и Исландия сняли ограничения на операции с акциями и государственными ценными бумагами также в одно и то же время.
Наиболее долго (в частности, во Франции и Норвегии) сохранялись ограничения на предоставление нерезидентам займов в национальной валюте. Эта мера была призвана снизить возможности спекулятивного давления на валюту этих стран. В течение длительного времени оставались в силе ограничения на выпуск за преде-
лами страны ценных бумаг, деноминированных в национальной валюте. Контроль за этим типом операций действовал во Франции, Швейцарии и Германии вплоть до начала 90-х годов. Также в числе последних обычно снимались ограничения на открытие депозитов за рубежом, что было связано с вопросами налогообложения.
Традиционно в странах ОЭСР снятие ограничений на валютные операции юридических лиц предшествовало либерализации операций на валютном рынке частных лиц. Объясняется это тем, что доступ на международный рынок капитала является гораздо более актуальным для корпоративного сектора, чем для населения. Кроме того, с точки зрения налоговых органов и статистических служб, отследить операции крупных предприятий гораздо проще, чем многочисленные и незначительные по объему операции частных лиц.
Также кредитные организации и финансовые институты были освобождены от ограничений на проведение валютных, операций после предприятий реального сектора экономики. Вплоть до начала 90-х годов нормы пруденциального контроля содержали ограничения на размер открытой валютной позиции банков. Между тем, банки, авторизованные осуществлять финансовое посредничество на валютном рынке, естественным образом оказываются вовлеченными во весь спектр валютных операций.
Последствия либерализации
Краткосрочный эффект либерализации на направление и интенсивность капитальных потоков. Непосредственно после проведения либерализации некоторые страны (в частности, Великобритания, Швеция, Франция) испытали резкое увеличение интенсивности капитальных потоков. Однако существенного изменения в объемах чистого притока капитала не происходило. В случае стран ОЭСР масштабного вывоза капитала, чего многие боялись, не наблюдалось. Следует отметить, что положительный опыт ОЭСР, к сожалению, не может автоматически быть распространен на другие страны.
Отсутствие резких колебаний в движении капитала вслед за отменой ограничений может объясняться несколькими факторами:
• валютный контроль был менее эффективным, чем принято было считать;
• некоторые ограничения по сути были формальными, и их отмена не имела сколько-нибудь существенного реального эффекта;
• происходивший отток капитала был частично компенсирован возвращением в страну ранее вывезенного капитала;
• повышение доверия инвесторов к освобожденной от ограничений валюте привело к увеличению притока иностранного капитала.
Однако, следует еще раз подчеркнуть, что рассчитывать на действие указанных факторов можно только в случаях: (а) - проведения правительством страны согласованной и пользующейся доверием экономических агентов политики; (б) - следования признанным мировой практикой принципам регулирования финансового сектора; (в) - проведения адекватной налоговой политики.
Поспешная либерализация. Экономическая теория и практика многих стран свидетельствуют о том, что необходимыми условиями успеха либерализации являются:
1. Макроэкономическая стабилизация, посредством полного перехода бюджета на казначейскую систему и проведения жесткой денежно-кредитной политики должна предшествовать либерализации рынков. Высокая инфляция снижает информативность цен, что, в свою очередь, оказывает негативное влияние на рынки, подрывая их эффективность.
2. Вторым этапом является постепенное сокращение вмешательства государства в функционирование рынков, начиная с либерализации торговли, реформирования рынка труда. Дерегулирование финансового сектора должно происходить позднее, поскольку скорость трансформаций здесь намного выше, чем на других рынках.
3. Перед тем, как снять ограничения на движение капитала, должна быть проведена реформа финансовой системы, с тем, чтобы минимизировать проблемы, связанные с неэффективным распределением ресурсов, которые многократно усиливаются в условиях свободного рынка капитала.
Следуя указанным выше принципам, либерализация может характеризоваться как поспешная в случае, например, Новой Зеландии. Здесь отмена валютного контроля была осуществлена в условиях высокой инфляции и низко эффективного рынка труда. Ряд экспертов считает, что комбинация таких факторов, как отсутствие контроля за движением капитальных потоков, высокие процентные ставки (следствие жесткой денежно-кредитной политики, направленной на снижение инфляции) и жесткость цен (результат неэффективности рынка труда), и стала причиной резкого реального укрепления австралий-
ского доллара и роста безработицы в последовавший за либерализацией период.
Необходимость проведения финансовой реформы и установления жестких норм пруденциального контроля доказывает опыт Финляндии. Движение капитальных потоков здесь было либерализовано в 1986 году в период устойчивого экономического роста. В условиях благоприятной макроэкономической ситуации механизмы управления рисками не получили должного развития. Результатом стали неконтролируемый рост операций кредитования и резкое увеличение задолженности предприятий и населения, завершившиеся кризисом банковской системы. Аналогичные проблемы испытали Норвегия и Швеция.
Приведенные выше примеры еще раз подтверждают тезис о том, что экономическая стабильность и завершенность процесса реформ являются непреложными условиями успешной либерализации и усилия правительства должны быть сконцентрированы на скорейшем их достижении. Попытки же отложить либерализацию до лучших времен могут привести к тому, что благоприятный момент будет потерян. Возможно, это является одной из причин того, что многие страны ОЭС предприняли широкомасштабную и ускоренную либерализацию валютного контроля, не дожидаясь снижения инфляции и выполнения всех обозначенных выше условий.
Интенсивность колебаний обменного курса и процентных ставок. Финансовая либерализация имеет двойственный эффект на интенсивность колебаний обменного курса и процентных ставок. С одной стороны, в условиях жесткого валютного контроля и государственного вмешательства ограничения, накладываемые на процентные ставки и динамику обменного курса, зачастую вели к накоплению диспропорций в экономике и последующим резким корректировкам и скачкам на валютном и финансовом рынках. Снятие ограничений на движение капитала предотвращает подобное развитие ситуации. Потенциальными же источниками нестабильности являются:
• резкий (относительно золотовалютных резервов) рост объема валютных операций, в результате чего возможности центральных банков влиять на динамику обменных курсов и нейтрализовать их резкие колебания оказываются весьма ограниченными;
• изменение характера, рост объемов и ликвидности мирового рынка капитала: ос-
новные игроки - крупные инвестиционные и пенсионные фонды, а также страховые компании, следуя нормам пруденциального контроля и обеспечивая надежность и ликвидность своих активов, в состоянии не только быстро реагировать на изменение конъюнктуры рынка, но порой и провоцировать их, реструктурируя портфели и избавляясь от активов, качество которых по тем или иным причинами вызывают сомнение. Подобные изменения предпочтений инвесторов способны провоцировать резкие и непредсказуемые колебания в динамике обменных курсов и стоимости финансовых активов.
Проведенные исследования показали, что 80-е годы в странах ОЭСР характеризовались значительным ростом интенсивности колебаний обменных курсов и относительной стабильностью процентных ставок.
Система отчетности. В странах, где сбор статистической информации опирался на систему валютного контроля, а не на независимые отчеты, либерализация привела к снижению эффективности работы статистических служб. Такая ситуация была свойственна, в частности, Великобритании и Новой Зеландии. В Ирландии, например, последние исследования показали, что переход от дефицита по счету текущих операций к профициту произошел на несколько лет раньше, чем предполагалось, исходя из данных статистических опросов (качество и охват которых значительно снизились после ослабления валютного контроля).
Таким образом, ужесточение требований и реорганизация всей системы отчетности являются непреложными условиями либерализации.
Справедливости ради следует отметить, что валютный контроль также далеко не всегда обеспечивает надежность и достоверность статистических данных. В случае Новой Зеландии статистика платежного баланса основывалась на отчетности коммерческих банков. Их качество оставляло желать лучшего и до либерализации, поскольку повсеместно использовалась практика обхода валютного законодательства, и значительный объем операций осуществлялся, минуя банковскую систему.
Отмена ограничений на открытие депозитов за рубежом поставила проблему налогообложения доходов. Некоторые страны, например, Дания и Швеция распространили полномочия налоговых служб требовать информацию о процентных доходах и дивидендах не только на коммерческие банки внутри страны, но и за ее пре-
делами. Аналогичная система действует в Италии. Во Франции частные инвесторы обязаны декларировать операции, связанные с движением капитала, объем которых превышает установленный уровень. Нарушения влекут серьезные штрафные санкции. По запросу налоговых служб банки и финансовые институты обязаны предоставлять требуемую информацию. В Испании резиденты, имеющие счета за рубежом, должны предоставлять в центральный банк информацию об операциях по счету.
Дополнительные меры были приняты с тем чтобы обеспечить законность капитальных потоков и ограничить возможность легализации доходов, полученных преступным путем. В ряде стран были сохранены или введены ограничения для частных лиц на предельный объем наличной валюты и других высоколиквидных активов (таких, как драгоценные металлы), который не требует декларирования при пересечении границы. Однако подобные меры, как показывает опыт, оказались недостаточными в борьбе с отмыванием денег.
Индонезия. Индонезия сняла ограничения на движение капитала в 1978 году и одновременно установила режим плавающего обменного курса. Основной идеей либерализации было привлечение в страну иностранного капитала, который был призван компенсировать дефицит внутренних финансовых ресурсов и способствовать экономическому развитию страны. На первом этапе большую долю внешних заимствований составляли государственные. Рост притока частного капитала произошел в начале 90-х годов в результате снятия ограничений на заимствования коммерческих банков, введения Банком Индонезии валютных свопов, роста внутренних процентных ставок.
Прямые иностранные инвестиции, объем которых увеличился с 0,7 млрд дол. США в 1989 году до 6,1 млрд дол. США в 1996 году, имели максимально благоприятный эффект на экономику страны. 40% инвестиций пришлись на реальный сектор, что способствовало росту экономической активности. Поток долгосрочного капитала оказался наиболее устойчивым, не оказывал серьезных негативных последствий на развитие ситуации в денежной сфере.
В то же время значительный суммарный приток иностранных инвестиций привел к увеличению темпов инфляции, реальному укреплению курса национальной валюты, неконтролируемому росту объемов кредитования и, как следствие, перегреву экономики. Результатом стал финансовый кризис 1997 года, который,
по некоторым оценкам, отбросил экономику страны к началу 70-х годов.
Среди факторов, способствовавших развитию негативных тенденций, следует выделить:
• слабость финансового сектора вследствие отсутствия адекватного надзора, низкой эффективности системы оценки и управления финансовыми рисками, информационной закрытостью кредитных организаций;
• неразвитость институциональной базы, призванной обеспечить эффективность рыночных механизмов;
• пренебрежение принципами корпоративного управления, что объяснялось слабостью законодательной базы и судебной системы (особенно в отношении процедур банкротства), низким уровнем профессионализма руководящего персонала компаний и закрытой информационной политикой предприятий;
• высокая степень зависимости от внешнего мира, что было связано, во-первых, с фиксированным de facto валютным курсом, во-вторых, с высокой долей импортных составляющих в промышленным производстве. Несмотря на режим плавающего обменного курса, валютные свопы, практикуемые Банком Индонезии, обеспечивали стабильность курса. Это, с одной стороны, провоцировало рост задолженности частного сектора, с другой, делало национальную валюту крайне уязвимой и подверженной спекулятивным атакам. Производство во многом опиралось на импортируемые ресурсы, в то время как внутренняя база не получила должного развития;
• активное вмешательство государства в систему финансового посредничества, включая использование практики государственных гарантий и административного распределения финансовых ресурсов.
Нарастание кризисных тенденций в экономике заставило правительство отказаться от механизма валютных свопов и ввести контроль на выпуск корпоративных ценных бумаг (1995 года).
Малайзия. Опыт Малайзии показывает, что в случае маленькой экономики открытого типа, либерализация движения капитала дает благоприятный эффект только тогда, когда сопровождается введение жестких превентивных мер контроля. Эти меры, включая валютное регулирование и инвестиционные нормы, как в отношении прямых иностранных инвестиций, так и
внешних заимствований, призваны обеспечить между ними баланс и, как следствие, стабильный экономический рост. Политика поощрения притока прямых иностранных инвестиций в эк-спортоориентированные отрасли была нацелена на увеличение экспорта и обеспечение погашения внешних займов. Активная политика позволила Малайзии эффективно сдерживать наращивание объемов внешнего долга, не препятствуя доступу на рынок иностранного капитала корпоративного сектора. Периодически наблюдавшееся увеличение притока краткосрочного капитала, затруднявшее проведение денежно-кредитной политики, сдерживалось мерами валютного контроля.
Таким образом, признавая преимущества свободного движения капитала и продолжая политику либерализации, Малайзия оставила за собой право в случае необходимости применять ограничительные меры. При этом акцент делается на то, что данные меры являются временными, их состав и направленность зависят от конкретной ситуации. Валютное регулирование и валютный контроль ни в коей степени не заменяют согласованной и взвешенной макроэкономической политики, а, напротив, в кризисных ситуациях создают условия для ее проведения.
Первые значительные шаги в направлении либерализации валютного контроля были предприняты в Малайзии в 1973 году одновременно с введением плавающего режима обменного курса.
С течением времени меры валютного контроля пересматривались в соответствии с изменяющимися экономическими условиями и задачами. Так, в ответ на рост дефицита по счету текущих операций в начале 80-х годов и замедление темпов экономического развития в середине 80-х годов Малайзия провела в 1987 году дальнейшую либерализацию валютного режима с тем чтобы способствовать увеличению экспорта и улучшению условий доступа к заемным средствам. Очередное ослабление контроля произошло в 1994 году и преследовало те же цели.
Регулирование прямых иностранных инвестиций. Несмотря на то, что формальных ограничений на приток прямых инвестиций не существовало, действовало правило, ограничивавшее долю иностранного капитала в общем капитале компании 30%. В 1986 году для экспортоориентиро-ванных компаний было введено послабление. Необходимость привлечения иностранного капитала в период после кризиса привела к тому, что с июля 1998 года ограничение было снято и для других отраслей. Тем не менее планировалось, что оно вновь вступит в силу с начала 2001 года.
Регулирование краткосрочного капитала. Малайзия дважды прибегала к практике валютного контроля в отношении краткосрочного капитала (в 1994 - 1996 и в 1997 - 1998 годах).
В 1988 - 1994 годах масштабный приток капитала стал причиной серьезных диспропорций в денежной сфере, спровоцировав рост денежных агрегатов и ускорение темпов инфляции. В условиях профицита бюджета выпуск государственных ценных бумаг был ограниченным, что затрудняло проведение стерилизационных операций. Чтобы связать избыток ликвидности, Центральный банк был вынужден выпустить собственные бумаги и поднять нормы обязательного резервирования.
Предпринятые шаги оказались недостаточными. Корректировка обменного курса (в качестве меры, способной снизить привлекательность Малайзии для иностранных инвесторов) представлялась нежелательной. В итоге в начале 1994 года Центральный банк принял решение ввести ряд ограничений на приток краткосрочного капитала. При этом с самого начала было объявлено, что эти меры носят исключительно временный характер.
Меры валютного контроля 1994 - 1996 годов:
• экспортерам было разрешено оставлять часть выручки на валютных счетах;
• предельный объем внешнеторговых операций, выше которого требовалось разрешение регулирующего органа, был поднят с 20 ООО до 100 000 рингит;
• предельный объем задолженности, выше которого для осуществления дополнительных внешних заимствований требовалось разрешение регулирующего органа, был поднят с 2 до 5 млн рингит. Одобрение получали проекты, которые предусматривали производственное вложение средств в экспортоориентированные и импортозамещающие отрасли; проекты, связанные с развитием инфраструктуры, и проекты, предполагавшие привлечение наряду с иностранным кредитом собственных средств предприятия;
• компаниям с иностранным участием было разрешено в неограниченном объеме заключать форвардные контракты на поставку валюты, получать гарантии и краткосрочные (не боле года) кредиты в малайзийских банках;
• предельное отношение внутреннего долга
к собственному капиталу, соблюдение которого требовалось для проведения дополнительных (свыше 10 млн рингит)
заимствований внутри страны, было поднято для компаний с иностранным участием с 2:1 до 3:1;
• Центральный банк смягчил для резидентов условия инвестирования за рубеж. Разрешения предоставлялись проектам, которые, используя внутренние заемные средства объемом свыше 10 млн рингит, предполагали осуществление инвестиций за границу с целью (а) - завоевания доли внешнего рынка для малайзийских товаров и расширения экспорта товаров и услуг; (б) - импорта технологий и ноу-хау; (в) - импорта необходимых для наращивания внутреннего производства факторов и ресурсов.
Несмотря на первоначальную негативную реакцию рынка, в дальнейшем экономические показатели улучшились, инфляция снизилась, денежный и валютный рынок стабилизировались. Помимо прочего, действовавший валютный контроль помог ограничить влияние на экономику Малайзии внешних факторов и, в частности, эффект кризиса 1995 года в Мексике.
Несмотря на благоприятные макроэкономические показатели и значительный прогресс, достигнутый в развитии и укреплении финансового сектора (уже до кризиса Малайзия соблюдала 23 из 25 основных принципов эффективного банковского надзора, установленных Базель-ским комитетом), Малайзия самым серьезным образом оказалась подвержена влиянию южноазиатского кризиса 1997 года и в дальнейшем кризиса в России и Латинской Америке. В целях восстановления стабильности и создания условий для проведения независимой и адекватной внутренней ситуации денежно-кредитной политики было принято решение, во-первых, зафиксировать курс национальной валюты к доллару США, во-вторых, установить выборочный валютный контроль.
Полемика в России
Сторонники ускоренной и широкомасштабной либерализации валютного контроля в России видят решение проблемы в следующем:
• предлагается весьма широкая трактовка текущих валютных операций, (которые в соответствии со ст. VIII Устава МВФ осуществляются без ограничений). К текущим операциям, в частности, предлагается отнести предоставление внешнеторговых кредитов на срок до 360 дней (на срок до 90 дней - при экспорте нефти, нефтепродуктов и газа);
• разрешительный порядок осуществления операций, связанных с движением капитала, действующий в настоящее время, заменяется на уведомительный.
Список валютных операций капитального характера, для проведения которых требуется разрешение регулирующего органа, резко ограничен. К таким операциям относятся:
- предоставление внешнеторговых кредитов нерезидентам на срок более 360 дней (на срок более 90 дней - при экспорте нефти, нефтепродуктов и газа);
- дальнейшее размещение валютных ценностей юридическим лицом-резидентом на счетах и депозитах в иностранных коммерческих банках, если накопленная сумма средств на таких счетах и депозитах превышает 15 млн евро;
- дальнейшее предоставление займов юридическим лицом-резидентом нерезидентам на срок свыше 180 дней, когда накопленный объем внешних займов, предоставленных резидентом, превышает 15 млн евро;
• предусматривается полная либерализация в отношении валютных операций физических лиц (как текущих, так и капитальных);
• поэтапно, но в течение короткого периода времени (до 1 января 2004 года) отменяется требование репатриации валютной выручки.
Допустимые законом защитные меры ограничены по составу и сроку применения.
Основными аргументами в пользу такой позиции могут служить следующие:
1. Наличие ограничений на движение капитала смягчает негативные последствия проведения правительством неэффективной макроэкономической политики, тем самым позволяя откладывать на неопределенное время разработку и реализацию жизненно необходимых институциональных и структурных реформ.
2. Использование практики валютных ограничений снижает доверие к политике правительства и национальной валюте. Это ведет к падению привлекательности России в глазах российских и иностранных инвесторов.
3. Сложность валютного контроля и бюрократизм регулирующих органов существенно осложняют деятельность внешнеторговых организаций, создают серьезные препятствия на пути иностранного капитала в Россию.
4. Ограничения на репатриацию иностранного капитала снижают его приток, а ограничения на вывод российского капитала препятствуют репатриации ранее выведенного капитала.
5. Действующие нормы валютного контроля являются неэффективными. Современный уро-
вень развития финансовых институтов и инструментов позволяет обойти любые административные ограничения. (Последний аргумент противоречит первому.)
Опасность, связанная с таким подходом, заключаются в том, что негативные последствия либерализации могут оказаться весьма серьезными и привести к ухудшению макроэкономической и политической ситуации в стране. Тем более в российских условиях из-за:
- неадекватности институциональной базы, наличия многочисленных пробелов в законодательстве, слабости судебной системы, незавершенности налоговой реформы;
- низкого уровня развития и эффективности российской финансовой системы;
- отсутствия действенного пруденциального надзора;
- высокой степени зависимости российской экономики от внешнего мира;
- отсутствия развитой системы социального обеспечения и защиты, призванной нейтрал изовывать и перераспределять риски, связанные со свободным движением капитала (рыночных механизмов страхования, а также эффективной системы трансфертов и других форм государственного регулирования);
- низкого доверия к рублю и активного использования иностранной валюты как средства сбережения и платежа;
- высокого объема внешнего долга;
- отсутствия отлаженной системы государственной статистики.
В частности, в условиях свободного движения капитала интенсивность колебаний обменного курса значительно возрастает, при этом возможности Центрального банка их ограничить снижаются. Между тем устойчивый рубль - это важный фактор доверия правительству, необходимое условие социальной стабильности.
Нынешний уровень развития финансовой системы не позволяет эффективно управлять рисками, связанными с движением процентных ставок и обменных курсов, решать проблемы, являющиеся следствием асимметричности информации (тем более в условиях информационной закрытости, характеризующей российские компании). Свободный рынок капитала все эти проблемы многократно усиливает. Соответственно, растет вероятность системного банковского кризиса и расширяются возможности использования валютных операций для осуществления различных финансовых махинаций.
Снятие ограничений на валютные операции на фоне высокой степени зависимости экономики от конъюнктуры рынка сырьевых товаров может привести к дальнейшему усилению роли иностранной валюты в экономике России, вызвать перераспределение активов корпоративного сектора и населения в пользу доллара. Следствием этого станет снижение независимости и эффективности денежно-кредитной и бюджетной политики денежных властей.
При этом тезис о том, что либерализация капитальных потоков не увеличит величину оттока капитала в силу неэффективности существующей системы контроля выглядит, по меньшей мере, спорным. Отсутствие значительной реакции оттока капитала на относительно небольшие изменения в системе валютного регулирования в последние годы не может служить доказательством того, что значительное ослабление регулирования также не приведет к росту оттока капитала. Кажется достаточно очевидным, что в настоящее время издержки по выводу капитала за рубеж значительны. Соответственно, снижение этих издержек будет стимулировать отток капитала.
Потенциальные положительные эффекты либерализации для инвестиционного климата России вообще не стоит преувеличивать. Базовыми причинами неблагоприятного инвестиционного климата являются недостаточная защита прав собственности и недостаток нормальной рыночной конкуренции, то есть проблемы, которые либерализация капитальных потоков сама по себе устранить не может.
Сторонники более осторожного подхода к вопросу о либерализации валютного контроля настаивают на необходимости сохранения как института обязательной репатриации и обязательной продажи части валютной выручки, так и значительного числа ограничений на проведение капитальных операций.
Проект закона "О валютном регулировании и валютном контроле" от 2 марта 2001 года содержал ряд существенных изменений по сравнению с действовавшим на тот момент законодательством. Однако большая часть этих изменений либо законодательно закрепляла установленные различными подзаконными актами правила (требование обязательной продажи экспортной выручки; правило об осуществлении всех расчетов через уполномоченные банки; право нерезидентов без ограничений приобретать иностранную валюту за рубли, полученные от осуществления текущих операций; система санкций за нарушение валютного законодательства),
либо имела характер определений (устанавливала цели закона, раскрывала понятие валютного законодательства и т.д.).
В проекте закона практически сохранена идея, лежащая в основе ныне действующего законодательства, что степень либерализации капитальных потоков должна определяться, главным образом, не самим законом "О валютном регулировании и валютном контроле", а подзаконными актами Правительства РФ и Банка России.
Так, несмотря на то, что согласно проекту закона валютные операции, кроме некоего списка, осуществляются резидентами без ограничений, оговорка "если иное не установлено Правительством РФ" фактически оставляет окончательный список операций, осуществляемых в разрешительном порядке, на усмотрение правительства.
В целом проект содержит очень мало норм прямого действия. В большинстве случаев делается ссылка на соответствующие подзаконные акты. Так, порядок расчетов по кредитным договорам и договорам займа между резидентами и нерезидентами; условия проведения расчетов через уполномоченные банки; правила покупки валюты на внутреннем рынке и открытия резидентами счетов в организациях за пределами Российской Федерации - устанавливаются Центральным банком. Такой формат законопроекта обеспечивает ему большую гибкость, однако снижает прозрачность валютного законодательства.
Положительным моментом здесь является более четкое разделение сферы ответственности и полномочий между органами валютного контроля и характеристика порядка их взаимодействия.
С момента подготовки данного проекта закона нормы российского валютного регулирования были значительно либерализованы. В частности, перечень неторговых переводов, относимых к текущим валютным операциям и, соответственно, осуществляемых без ограничений, был значительно расширен. Срок репатриации валютной выручки при экспорте машинотехни-ческой продукции был увеличен до 3 лет, при проведении резидентами за рубежом строительных и подрядных работ - до 5 лет. Физическим лицам-резидентам разрешено осуществлять переводы на сумму до 75 тыс. дол. США в год в целях приобретения или реализации прав на ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте. Норма обязательной продажи валютной выручки снижена с 75 до 50%.
Проект от 2 марта 2001 года не предусматривал упомянутых выше изменений, за исключением расширения перечня текущих операций за счет ряда неторговых переводов. Поэтому данный проект выглядит гораздо менее либеральным, чем даже ныне действующее валютное законодательство.
Таким образом, сторонники более осторожного подхода предлагают идти по пути совершенствования ныне действующего валютного законодательства с сохранением значительных воз-
можностей органов валютного регулирования по ограничению капитальных операций в случае необходимости. В нынешних условиях данная позиция в целом вполне разумна и взвешена. Однако в целях повышения прозрачности валютного законодательства новый закон "О валютном регулировании и валютном контроле" должен жестко ограничить список капитальных операций, на проведение которых в принципе может требоваться разрешение.
Ф. СП-1
Шт "Гши я «яты* АБОНЕМЕНТ на
Финансы и кредит
71222
(кздекта иадани»}
Количество «дамгитгоа:
на 2002 год ею месяцам
1 2 3 4 5 в 7 8 9 10 11 12
X X X х|х X
Куда
(почтовый индекс^
(здрееГ
Каму
{фамилия, ИНИЦИаЛЫ)
™ — ™ ,——---— ~~ — —■ — —-- — — — . „ _ _ ™
ДОСТАТОЧНАЯ КАРТОЧКА
ГШ места литер ив звдая 71222
Финансы и кредит
{юц&кс надант} Каташ Ташы * ятш' ЫтиЖПЖЬ'
Сгоиыосгь
ждохеки
пвре-вдовсовки .................руб.
Кшячестао (вшшшаок
на Ж год по месяцам
X X X X X X
5
8
9
10
11
12
Куда
ТадрёсГ
Кому
(фамилия, инициалы}
