CC BY
41
ИСТОРИЯ ПРАВОВЫХ ИДЕЙ И ИНСТИТУТОВ
ЮРИЙ ЛЕОНИДОВИЧ ШУЛЬЖЕНКО
Институт государства и права Российской академии наук
119019 Российская Федерация, Москва, ул. Знаменка, д. 10
E-mail: shulzhenko_yu@mail.ru
DOI: 10.35427/2073-4522-2021-16-3-shulzhenko
ЛЕКЦИИ ПО РУССКОМУ ГОСУДАРСТВЕННОМУ ПРАВУ Н.И. ЛАЗАРЕВСКОГО
Аннотация. Автор двухтомного курса лекций, которому посвящена данная статья, известный отечественный ученый-государствовед, конституционалист Н.И Лазаревский. Это наиболее типичная работа периода конституционной монархии в России, в которой наиболее четко и всесторонне дана его характеристика. Труд был и наиболее популярен в те годы как в студенческой, так и научной среде. Изложение первого тома, посвященного конституционному праву, автор строит не по традиционному немецкому подходу, а предлагает свое видение, выделяя следующие его части — конституционное государство; государственное единство; глава государства; народное представительство; законодательство; высшие органы управления. Особый акцент сделан на функционирование данных институтов в период конституционной монархии в России. Здесь заслуживает прежде всего внимания позиция ученого на такой спорный как в прошлом, так и в наши дни вопрос о том, что представляют собой Основные государственные законы 1906 г. Он твердо стоит на позиции, что по юридической силе, структуре это конституция, т.е. первая российская конституция. Подчеркнем и то, что в труде прослеживается идея сохранения, оправдания власти монарха в условиях конституционного строя, бережного отношения к нему. Значительное внимание уделено характеристике основополагающих, во многом новых для того времени государственно-правовых институтов — народное представительство, парламентаризм, самоуправление и др. Во втором томе рассмотрен ряд вопросов административного права и главным образом что касается органов управления. Подход здесь основывается на ряде исходных позиций — их места в системе государственного управления, состава, уровня предоставленной власти и др. В целом лекции по русскому государственному праву Н.И. Лазаревского — фундаментальный труд в государственно-правовой науке. Автор представил в нем ряд позиций по актуальным проблемам своего време-
ни. Важно и то, что некоторые из его подходов, выводов актуальны и в наши дни. При написании труда ученый использовал прежде всего догматический, исторический, сравнительные методы.
Ключевые слова: государственное право, конституция, конституционная монархия, монархия, парламентаризм, правительство, разделение властей, самоуправление, управление
YURIY L. SHULZHENKO
Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russian Federation E-mail: shulzhenko_yu@mail.ru
LECTURES ON RUSSIAN STATE LAW OF N.I. LAZAREVSKY
Abstract. The author of a two-volume course of lectures, which is the subject of this article, is a renowned national scientist-state scholar, constitutionalist N.I. Laza-revsky. This is the most typical paper of the period of constitutional monarchy in Russia, in which its characteristics are most clearly and comprehensively given. It was also the most popular in those years, both among students and academics. The presentation of the first volume, devoted to constitutional law, the author builds not according to the traditional German approach, but offers his vision, highlighting the following parts — the constitutional state; state unity; head of state; representation of people; legislation; supreme governing bodies. Particular emphasis is placed on functioning of these institutions during the period of the constitutional monarchy in Russia. Here, first of all, the position of the scientist on such a controversial issue, both in the past and in our days, deserves attention of what the Basic State Laws of 1906 are. He firms sticks to the standpoint that this is the constitution, in other words, the first Russian Constitution in terms of both the legal force and structure. We also emphasize that the work traces the idea of preserving, justifying the power of the monarch in the context of the constitutional system, and respecting him. Considerable attention is paid to the characteristics of the fundamental, in many respects new for that time, state legal institutions — people's representation, parliamentarism, self-government, etc. The second volume deals with a number of issues of administrative law, mainly with regard to government bodies. The approach here is based on a number of initial positions — their place in the system of public administration, composition, level of the power provided, etc. In general, NI Lazarevsky's lectures on Russian state law are fundamental work in state and legal science. The author presented in it a number of his positions on topical issues of his time. It is also important that some of his approaches, conclusions are relevant today. In the preparation of this article, primarily, dogmatic, historical, comparative methods were used.
Keywords: state law, constitution, constitutional monarchy, monarchy, parliamentarism, government, separation of powers, self-government, management
Весьма продуктивным для науки, учебной дисциплины русского государственного права стал период конституционной монархи в нашей стране (1905 — февраль 1917 г.). Показателем этого в первую очередь является отказ от старого, поиск, разработка, широкое, активное использование новых подходов, решений. Центральное место здесь в ученом мире заняла проблематика теоретического и практического конституционализма с четким акцентом на конкретные, реальные условия России — правовое, конституционное государство; народное представительство; парламентаризм; классификация прав и свобод граждан; самоуправление и др. В эти годы выходит большое количество трудов по данным вопросам. Но особое место здесь по праву принадлежит учебникам, учебным курсам по государственному праву, русскому государственному праву. Здесь была представлена фактически вся научная элита в данной области того времени — А.С. Алексеев, В.М. Гессен, А.А. Жилин, В.В. Ивановский, С.А. Корф, Б.Э. Нольде, Л.А. Шалланд, В.М. Устинов.
Вместе с тем здесь особо следует выделить двухтомный курс пожалуй самого известного ученого-государствоведа, конституционалиста тех лет Н.И. Лазаревского — «Лекции по русскому государственному праву» (1908—1910 гг.)1. Он родился в 1868 г. Окончил юридический факультет Санкт-Петербургского университета. Был приват-доцентом его, профессором Высших женских курсов в Петербурге. Возглавил в 1917 г. образованное Временным правительством Юридическое совещание, Особую комиссию при нем по составлению проекта Основных законов (Конституции). В 1921 г. Н.И. Лазаревский был причислен ЧК к заговору, организованному якобы «Петроградской боевой организацией», и был расстрелян. В 1992 г. прокуратура РФ сообщила о том, что в ходе проверки не было установлено никакой «Петроградской боевой организации» и все репрессированные по данному делу были реабилитированы.
Двухтомный курс Н.И. Лазаревского наиболее типичен, характерен для периода конституционной монархии в России. Он впослед-
1 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. СПб., 1908; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. 2-е изд. СПб., 1910; Лазаревский Н.И. Лекции па по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб., 1910.
ствии неоднократно переиздавался (под несколько иным названием), был популярен, востребован среди как студентов, так и ученых.
Том 1 рассматриваемого нами курса посвящен конституционному праву. При этом следует констатировать, что изложение данной проблематики в учебниках того времени в нашей стране отличалось значительным разнообразием. При всем этом в основе здесь присутствовал немецкий подход, который науку государственного права, как правило, разделял, во-первых, на общее учение о государстве; во-вторых, общее государственное право; в-третьих, особое германское право. Отметим и тот факт, что в данный период в Западной Европе (Англия, Франция, Италия и др.) стал появляться и достаточно широко использоваться термин «конституционное право». Вместе с тем с учетом всего этого Лазаревский в значительной степени идет по своему пути, выделяя в томе 1 лекций Введение и шесть частей: 1. Конституционное государство; 2. Государственное единство; 3. Глава государства; 4. Народное представительство; 5. Законодательство; 6. Высшие органы управления.
Труд начинается с вопроса об определении государства — предмета науки государственного права. При этом обоснованно подчеркивается, что дать таковое четкое весьма и весьма сложно. Здесь автор идет по пути выделения ряда признаков для такого определения, а именно — «1) государство есть общественный союз, общественная организация, 2) в этой организации существует власть одних членов над другими, 3) самое участие в этой организации принудительно, и 4) это есть организация с властью самостоятельною, высшею, никакой другой не подчиненною»2. Особый акцент сделан на последнюю позицию, представляющую собой главенствующее, основополагающее свойство государственной власти, именуемое государственным суверенитетом. Именно из него вытекают все иные свойства данной власти. Отметим то, что сегодня именно суверенитет в качестве основополагающего признака государства подвергается острейшим нападкам со всех сторон.
Существенное внимание в работе уделено вопросу о юридической конструкции государства. Исходным в теоретическом плане является здесь его разделение на три элемента — власть, население, территория. Но при этом подчеркивается, что сам термин «элемент» не представляет собой юридического понятия, не имеет правового содержания.
2 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. Конституционное право. 3-е изд. СПб., 1913. С. 4.
Подробно проанализированы основные научные подходы, позиции в данной области главным образом немецких авторов. Обратим внимание на отрицательное, критическое отношение здесь к позиции известного отечественного ученого-юриста Н.М. Коркунова. Она сводилась к следующему: конструкция государства представляет собой юридические отношения; его субъекты — все участники государственного общения; государство является и юридическим лицом, но лишь в административном, международном праве, а в государственном праве — исключительно юридическое отношение3. Четко и ясно сказано, что данную позицию нельзя принять. Аргументируется это следующим: государство есть юридическое лицо в государственном праве; государство не единое юридическое отношение, а множество юридических отношений; объект государственного отношения не ограничивается властвованием.
Проблематика конституционного государства начинается с анализа форм правления. Здесь в первую очередь предлагается классификация государств — во-первых, абсолютная монархия; во-вторых, представительная монархия; в-третьих, представительная республика; в-четвертых, непосредственная республика. Вполне естественно, что значительное внимание здесь уделено такой форме правления, как самодержавие, когда вся власть принадлежит одному человеку. Указывая его отрицательные стороны, отмечается, что оно оказало и значительное положительное влияние на многие народы. Например, самодержавие на Западе уничтожило феодализм. Показана и неизбежность падения абсолютной монархии. Это обосновывалось, в частности, тем, что разрушается основная идея, основа самодержавия, состоящая в олицетворении короля (царя) в качестве природного господина над народом, и что последний четко должен выполнять одно — верно служить данному государству; утрата самодержавием своей идейной основы, состоящей в том, что оно справляется легко с различными задачами через подчиненный ему бюрократический механизм. Новые задачи государственного управления требуют привлечения новых общественных сил, находящихся вне бюрократии, а в наибольшей мере в земствах.
Обращает на себя внимание вывод Лазаревского о том, что неизбежна замена абсолютной монархии конституционной формой правления и исключительно в виде конституционной монархии. Именно
3 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право Т. 1. Введение и общая часть. 7-е изд. СПб., 1909. С. 623.
она сможет парализовать все власти бюрократии, расширить влияние на государственную власть, привлечь к участию в ее осуществлении различные слои общества. Подчеркивается и тот немаловажный фактор, что конституционная формула была представлена во всех цивилизованных странах, во всем цивилизованном мире, что ее признают, воспринимают не только единицы, но и многие народы. За нее велась борьба, принесены многие жертвы. Ее нельзя так просто заслонить, заменить. То, что выбор пал именно на конституционную монархию, обосновывается позицией народной психологии, тем, что борьба против абсолютной монархии никогда не носила характера борьбы с самой монархией, а была направлена в первую очередь против самодержавия. Особо подчеркнем здесь то, что именно в этих перечисленных позициях Лазаревский, с нашей точки зрения, заявляет о себе как ярый сторонник, защитник конституционного строя. Но при этом, вполне обоснованно, по-видимому, учитывая особую роль монарха в жизни русского общества на протяжении фактически всей ее истории, всеми силами старался его защитить, приукрасить и в какой то мере слить, объединить монарха и конституционность в нашей стране в такой ее форме правления, как конституционная монархи.
Проанализированы прежде всего в историческом плане предпосылки конституционного строя. В его основе лежат три идеи — разделение властей, народный суверенитет, народное представительство. Здесь особый интерес представляет характеристика существовавших на начало ХХ в. подходов, позиций ученых, самого автора на данные идеи. Так, подверглась критике, отрицалась позиция Монтескье о равноправии трех обособленных разделенных властей. Вместо этого предлагалось установить иерархическую подчиненность одной власти другой. Указывалось на то, что преимущество над всеми другими властями должна иметь та власть, которая устанавливает общие правила государственной жизни. В качестве общих правил определены законы. Отсюда законодательная власть должна находиться на вершине, стоять над другими властями. Весьма отрицательное отношение высказывается о учении о суверенитете. Суть последнего сводится к тому, что вся власть принадлежит народу, она неотчуждаема, власти в государстве наделяются полномочиями от народа и выполняют их до тех пор, пока это угодно народу. Данное учение называлось неудачной формулой выражения теоретического положения о том, что власть «против которой было бы все население, практически невозможна». Особо подчеркивается, что принцип народного суверенитета никогда не был реализован в жизни и, в сущности своей, никогда и не мог быть осу-
ществлен. В качестве неудачных попыток названо юридическое обоснование отдельных институтов конституционного права народным суверенитетом.
Заслуживает внимания точка зрения автора на возникновение института народного представительства. Подчеркнуто, что он появился в странах континентальной Европы в более или менее в законченном виде. Его идеи связаны, вырабатывались из сословного государства. При этом сословные учреждения существовали практически во всех странах Европы, однако судьба их была различной на континентальной части и в Англии. Усилия королевской власти на континенте привело к фактическому сведению на нет деятельности сословных учреждений, их практической значимости. В XVII в. данные учреждения пали. Напротив же, в Англии они не только сохранились, но со временем переросли в реальное народное представительство. Результат этого, в частности, то, что английский парламент стал представителем не отдельных сословий, а и всей нации. Отсюда следует, как подчеркивает автор, что основные начала конституционной теории того времени, института народного представительства являются «возведенным в общий принцип государственным строем Англии в той форме, как он сложился к великой французской революции, когда он был реципирован на континент»4.
Одно из центральных мест отведено характеристике самодержавия в России, попыток его ограничения. Последнее начинается фактически немедленно, сразу же после смерти Петра I, осуществившего в полном объеме принцип самодержавия. Первые, правда, весьма робкие попытки предпринимаются императрицей Анной Иоаннов-ной в XVIII в. Однако в целом данная эпоха трактуется не стремлением замены самодержавной власти, а желанием передачи ее другому, более способному, податливому для определенных кругов. Подчеркнуто, что это было время не конституционных проектов, а время дворцовых переворотов. Царствование Александра I определяется как время непрестанных, но бесплодных конституционных проектов самого императора. Наиболее значительным, объемным здесь был проект Сперанского, предполагающий существенные изменения в государственном строе России, систем ее органов государственной власти. Но все ограничилось лишь созданием Государственного Совета. Причина непринятия реформы, с точки зрения Лазаревского, была связана в пер-
4 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. Конституционное право. 3-е изд. С. 147.
вую очередь с возобновлением военных действий против Наполеона, а также в связи с внезапным охлаждением императора к Сперанскому.
Далее в 1819 г. Н.И. Новосельцеву поручается составление проекта Государственной уставной грамоты Российской империи. Он был подготовлен в 1820 г., но дальнейшего хода не получил. Сегодня это связывается со смертью царя. Особо подчеркивается роль великих реформ Александра II, которые оказали решающее влияние на характер всей российской государственности. Здесь, по мнению Лазаревского, четко вырисовывается два основных направления: первое — сохранение самодержавия; второе — обезопасить себя от самодержавия, несколько его ужать. Первоначально это нашло свое выражение в записках, обращенных к публике, где, в частности, предлагалось созвать выборных от всего народа, созвать земской собор. В 1863 г. статс-секретарь Валуев представил императору записку, в которой предлагал в ходе земских реформ установить определенное участие населения в работе Государственного Совета. Особо отмечался проект, получивший название «Конституция Лорис-Милюкова» 1881 г. В нем предлагалось создание при Государственном Совете совещательного органа, состоящего из выборных лиц — общей комиссии. В нее должны были поступать законопроекты предварительно до их внесения в Государственный Совет. Но все эти предложения, проекты не были приняты.
Особый акцент в лекциях на переход к конституции, конституционной форме правления в России. Здесь заслуживает внимания подход к определению места и роли Основных государственных законов 1906 г. В первую очередь было подчеркнуто, что они по своему характеру, содержанию, юридической природе отличаются от основных законов, и в особенности порядком принятия. Они подходят под тип конституционных законов, как он представлен в практике западных стран. Была высказана позиция и по такому спорному вопросу как в прошлом, так и в настоящее время: являются ли Основные государственные законы 1906 г. конституцией 5? Автор относится к тем, кто таковыми их считал. Аргументация его сводилась к следующему: не всегда использовался термин «конституция». Во Франции в 1814, 1830 гг. она называлась «хартия», в Греции — «синтагма», в Италии — «статут», во многих государствах — «основной закон». Особый акцент
5 См.: Ивановский В.В. Учебник государственного права. 1. Введение в общее учение о государстве. Конституционное право современных государств. Русское государственное право. 4-е изд. Казань, 1913. С. 319; Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 21; Шульженко Ю.Л. Отечественная наука государственного права (1905 — октябрь 1917 г.). М., 2012. С. 131-135.
делается на то, что в российском законодательстве появилось то, что по юридической силе, содержанию соответствует тому, что на Западе определено конституцией.
Характеристика государственного устройства России проистекает прежде всего из важнейшего, закрепленного в Основных государственных законах 1906 г. положения о том, что она единое и неделимое государство. Подчеркивается, что в термине «нераздельность» четко прослеживается юридическая норма, которая запрещает деление нашей страны. Указывается и на то, что эта реакция на точку зрения о том, что государство является собственностью монарха, который им, его территорией может распоряжаться как хочет. Сама идея, что существование государства есть вопрос государственный, а не династический, высказывалась еще в XVIII в., а с переходом в XIX в. к конституционной форме правления закреплялась в конституциях. Тогда же возник в научной литературе и вопрос об отчуждении части террито-рии6. Теория и практика того времени дала ответ следующего характера — такого рода отчуждение здесь может осуществляться исключительно в форме закона и требует решения, согласия в лице народного представительства — парламента. Заметим, что данный вопрос актуален и для современной России. Свидетельством этого являются поправки, внесенные в Конституцию РФ 1993 г. в марте 2020 г. В соответствии с ее новой частью 2(1) ст. 67 запрещены действия, которые направлены на отчуждение части территории РФ. Призывы к такого рода действиям не допускаются. Это не касается делимитации, демаркации, редемаркации Государственной границы нашей страны с сопредельными государствами.
В анализируемом нами труде четко прослеживается идея сохранения, приукрашивания власти монарха, бережного отношения к нему при конституционном строе. Обосновывается это весьма субъективно и аргументируется тем, что при таком строе монарх — преемник неограниченной власти государей в прошлом, их возвышенного положения, зависимости каждого от них. Отсюда конституционный монарх в глазах народа — высшее существо, отделенное огромным расстоянием от подданных, несмотря на то, что они могут находиться и на высших должностях в государстве.
Обратим внимание и на ряд позиций, высказанных в лекциях, касающихся теории конституции. В первую очередь отметим, что автор не разделяет фактически понятия «конституция» и «конституцион-
6 См.: НольдеБ.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. С. 240. Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2021. Volume 16. No. 3
ный закон». Выделены материальная и формальная стороны конституции. Материальная сторона состоит в том, что она закрепляет основные положения, касающиеся государственного строя. Однако разнообразие конституций, отсутствие четких критериев отнесения вопросов к числу конституционных, по мнению автора, не дает возможности материальный признак считать основным критерием определения конституции. Здесь отдается предпочтение формальному признаку, состоящему в особом, более строгом порядке отмены, изменения конституции, в отличие от прочих законов. В этом видится гарантия стабильности конституции, невозможности частых, порой случайных перемен ее. Сконцентрировано внимание и на проблематике конституционности. Самым действенным здесь назван судебный контроль. Полно, четко раскрыта его сущность, содержание, состоящие в том, что суд наделяется правом решения вопросов конституционности каждого закона, и отказать неконституционным из них в применении. При этом судебная власть не стоит над законодательной. Это связано с тем, что суд не наделен правом отмены законов. Заметим, что данные позиции, аргументации остаются актуальными и в наши дни, когда идет постоянный процесс совершенствования контроля и надзора в нашей стране.
Много внимания уделено такому важному как в теоретическом, так и практическом плане вопросу, как участие парламента в управлении государством. Первоначально теория разделения властей трактовала его лишь исключительно в качестве законодательного органа, отрицая полностью всякое его участие в административной деятельности. Но ситуация здесь менялась. И парламент реально стал заниматься и административными вопросами. В работе выделены и проанализированы с учетом мировой, отечественной практики основные формы такой деятельности. Особо отмечен контроль над правительством. Выделены и охарактеризованы здесь и такие его виды, как вопрос, интерпелляция, которые представляют собой, по мнению автора, форму парламентской или политической ответственности министров; частные билли в Англии; законы местного значения во Франции; парламентские анкеты; создание особых комиссий для исследования нарушений законов, злоупотреблений; возбуждение и разрешение дел не общими судами, а палатами парламента и др.
Особый акцент сделан на парламентаризм как на наиболее эффективное воздействие верховного народного представительства на управление. Заслуживает внимания представленное его краткое определение: «Зависимость состава министерства от доверия, оказы-
ваемого ему народным представительством»7. Ряд позиций Лазаревского, раскрывающих сущность, содержание данного явления, также актуальны и сегодня на фоне имеющих место споров по данной проблематике. Это, например то, что в парламентских государствах министры должны принадлежат к составу палат и соответственно пользоваться их доверием. Обязательность выхода в отставку по требованию парламента тождественна политической или парламентской ответственности. Наиболее полная форма такой ответственности состоит в том, что министры сохраняют свои должности лишь до тех пор, пока пользуются доверием, поддержкой парламента. Зависимость министерства от парламентского большинства является наиболее совершенной формой выражения солидарности правительства с народными представителями. Именно это лучшее средство обеспечения соответствия реального, эффективного управления для решения задач, которое перед ним ставит общественное мнение государства.
Второй том Лекций по русскому государственному праву посвящен ряду вопросов административного права и главным образом органам управления8. Автор подходит к ним с нескольких точек зрения — по месту в системе государственного управления, составу, уровню предоставленной власти и др. Это дает ему возможность представить свою собственную, весьма удачную классификацию административных учреждений. А именно, по положению — иерархически высшие и низшие; по властвованию — властные и не обеспеченные властью; по личному составу — единоличные, коллегиальные, бюрократические, собрания; на какие географические пространства распространяется ведомство — центральные и местные; по распределению полномочий между государственными учреждениями — учреждения централизованные, деконцентрированные, децентрализованные, органы самоуправления.
Значительное внимание уделено проблематике самоуправления. И это не случайно. Вопросы самоуправления являлись предметом постоянного пристального внимания в России как в теоретическом, так и, что особенно важно, в практическом плане начиная с 70-х гг. XIX в. Прежде всего выделены его характерные черты. Во-первых, с точки зрения делопроизводства, личного состава органы самоуправления
7 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. Конституционное право. 3-е изд. С. 667.
8 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления.
находятся в независимости от центральных учреждений; они изъяты из административной иерархии; подчинены исключительно закону и какие-либо инструкции, указания центральных административных учреждений для них не носят обязательной силы. Во-вторых, данная зависимость заменена связью личного состава органов самоуправления с местным населением; эта независимость от государственной администрации может принимать самые различные формы, но при их отсутствии нет и самоуправления.
Четко звучит тезис о необходимости, обязательности прочной связи самоуправления с государственной властью. Отсюда, возникновение самоуправленческой единицы, полномочия, которыми она наделяется, определение того, кто подчинен его органам, ни в коей мере нельзя считать в качестве какой-то самодеятельности. Все это всецело в руках государственной власти, исключительно ей определяется. Выделена еще одна важнейшая позиция, состоящая в том, что все задачи, возлагаемые на органы самоуправления, — это не общественные задачи. Они ни в коей мере не могут быть противопоставлены государственному управлению. Задачи, выполняемые органами самоуправления, — это задачи государственного управления. Такая позиция обусловлена тем, что обязанность выполнения тех или иных функций возлагается на органы самоуправления законом; тем, что определенные органам самоуправления задачи имеют не только исключительную важность для местности, они не безразличны, имеют огромное значение, в них заинтересована вся Россия. Все эти подходы, выводы, позиции актуальны и в наши дни. Самоуправление во всех его формах, и в первую очередь местное, у нас практически уже долгие годы находятся в стадии затянувшегося становления. И одним из злободневных, сложных здесь является вопрос о соотношении органов государственной власти и самоуправления.
Значительное внимание в труде уделено анализу статуса такого специфического органа государственной власти России, как Правительствующий Сенат. Он был учрежден еще при Петре I в 1711 г. Пожалуй, Сенат как ни какой-либо иной орган на протяжении всей своей более чем 200-летней истории фактически постоянно менял свое место, роль, значение. Наряду с этим все в принципе сошлись на том, что в годы конституционной монархии в нашей стране он являлся высшим государственным учреждением, стоящим во главе органов подчинительного управления. Ему не были подчинены высшие государственные установления и те, которые специальным законом изъяты от такой зависимости.
Лазаревский здесь сосредоточивается на вопросе сложившихся, имевших место отношений министров к Сенату. При этом обоснованно подчеркивалось, что точно определить, охарактеризовать его весьма сложно. Причина состоит в том, что закон здесь фактически ничего не урегулировал, а сами взаимоотношения складывались чисто фактически, исходя из соотношения реальных политических сил, значения того или иного административного учреждения. Главное здесь состоит в том, что на практике Сенат оказался отрезанным от администрации в силу того, что административные дела рассматривались в министерствах без доклада Сенату или направлялись императору, минуя Сенат. Ярко проявилась и тенденция сокращения в законодательстве перечня административных дел, подведомственных Сенату, и даже их исчезновение. И на практике в данный орган поступало незначительное количество дел. При этом они не имели никакого политического, административного значения. В такой ситуации Сенат стал инстанцией, которая рассматривала жалобы на незаконность главным образом распоряжений министров, и, что самое главное, разъяснения им смысла законов, т.е., по выражению Лазаревского, «хранителя законов в современном смысле этого выражения». Министров это вполне устраивало, так как в результате исключалась возможность обжалования их распоряжений в Сенат, отмена их последним.
Касаясь проблематики министерства, подчеркивалось, что дать его общее определение весьма сложно в силу того, что данные органы представлены в разных государствах, имеющих разнообразный политический строй, административное устройство. Отсюда автор идет по пути вычленения ряда общих черт министерств, которые, по его мнению, состоят в следующем: министерство — орган центрального управления, высший орган центрального управления; каждое министерство — это обособленное ведомство; возглавляет его одно лицо, обладающее решающей властью; исключительное право министра — скрепа актов главы государства; во многих государствах особый порядок ответственности министров — судебной, политической, государственно-правовой. Отмечены и характерные признаки министерств в России в эпоху самодержавия: министр — глава центрального ведомства, он подчинен лишь царю и Сенату; министр имел всеподданейший доклад; по должности присутствие в Государственном Совете, Комитете Министров. Обращено и внимание на то, что в конституционно-монархической России указанные принципы фактически утрачивают свое значение. Но появились и новые. Например, право скрепы актов верховного управления. Отмечена и двойственная роль министра. Во-первых, он совет-
ник монарха, докладывает ему дела, подготавливает акты, скрепляет их. Во-вторых, он начальник административного ведомства.
Традиционно значительное внимание уделено проблематике административного деления в связи с анализом местных учреждений. Здесь заслуживает внимания ряд теоретических подходов, позиций автора. Прежде всего выделены формы происхождения административного деления. Это, во-первых, государства с историческим территориальным делением, образовавшимся в результате длительного исторического процесса. Пример этого Англия. Во-вторых, государства, в которых административное деление представляет собой результат законодательного акта, не считающегося с историей, а исходящего главным образом из удобства административного деления, схематизма. Это, например, Франция. Обе системы имеют как положительные, так и отрицательные стороны. Достоинство исторической системы — то, что она не разрушает установленных отношений, недостаток — она неравномерна. Заслуживает поддержки вывод о том, что построить государственное управление только на историческом делении невозможно и что в связи с этим даже в тех государствах, которые предпочитают его, идет переход к делению, которое приспосабливается к современным потребностям. Касаясь России, отмечается, что ее административное деление на губернии произвольно и установлено в 1710 г., а губернии на уезды — в 1781 г. Последнее также носило произвольный характер. Вместе с тем подчеркнуто, что почти 130-летнее существование такого деления привело к тому, что оно приобрело характер института, имеющего исторические корни.
Указывается и на то, что административное деление имеет двоякий характер: оно может служить вообще всему управлению; и в то же время для одного вида управления или определенной группы может быть создано свое деление. Представлено и определение общего административного деления государства, суть которого сводится к следующему: это общее правило, относящееся ко всем задачам управления, и при этом отсутствует специальное деление в отношении для той или иной категории дел. Общее административное деление для России — деление на губернии, уезды. Существовало и специальное деление. Например, в судебном отношении выделялись судебные округа, в учебном — учебные округа, в военном — военные округа, в церковном — епархии.
В целом Лекции по русскому государственному праву Н.И. Лазаревского представляют собой фундаментальный труд в данной области. Он в полной мере раскрывает государственный строй России периода конституционной монархии. Автор высказал свою точку зре-
ния по злободневным, актуальным проблемам своего времени. Но он во многом и современен, весьма поучителен и для нас. Ряд теоретических подходов, выводов, содержащихся в работе, остаются актуальными, востребованными и в наши дни. Следует отметить также, что последнее, четвертое издание ее увидело свет сразу же после Февральской революции 1917 г. Это был один из немногочисленных, фундаментальных трудов в сфере государственного права периода буржуазной республики в нашей стране. Обратим здесь внимание на его предисловие. Именно в нем Н.И. Лазаревский выразил свое состояние, позицию значительной части населения страны и главным образом интеллигенции, ученого мира на ситуацию в России, ее будущее. Звучит определенная растерянность, непонимание. «Когда революция 27 февраля положила конец тому порядку вещей, который был создан законами 1905—1906 гг., эта книга печаталась. Каков будет тот государственный строй, который создаст Учредительное Собрание, сейчас сказать нельзя, но во всяком случае ясно, что он не будет воспроизведением того, что называлось "обновленным строем"»9.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Ивановский В.В. Учебник государственного права. 1. Введение в общее учение о государстве. Конституционное право современных государств. Русское государственное право. 4-е изд. Казань: Типо-литография Императорского университета, 1913.
Коркунов Н.М. Русское государственное право Т. 1. Введение и общая часть. 7-е изд. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1909.
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. СПб.: Типография АО «Слово», 1908.
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. 2-е изд. СПб.: Типография АО «Слово», 1910.
Лазаревский Н.И. Лекции па по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб.: Типография АО «Слово», 1910.
Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. Конституционное право. 3-е изд. СПб.: Типография АО «Слово», 1913.
Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. Конституционное право. Вып. 1. 4-е изд. Пг.: Редакция периодических изданий Министерства финансов, 1917.
Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб.: Типография «Правда», 1911.
9 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. Конституционное право. Вып. 1. 4-е изд. Пг., 1917. S. VII.
ШалландЛ.А. Русское государственное право. Юрьев: Типография Шнакен-бурга, 1908.
Шульженко Ю.Л. Отечественная наука государственного права (1905 — октябрь 1917 г.). М.: Институт государства и права РАН, 2012.
REFERENCES
Ivanovskii, V.V. (1913). Uchebnikgosudarstvennogoprava. 1. Vvedenie v obshchee uche-nie o gosudarstve. Konstitutsionnoepravo sovremennykh gosudarstv. Russkoe gosudarstvennoe pravo. [State law textbook. 1. Introduction to the general doctrine of the state. Constitutional law of modern states. Russian state law]. 4th ed. Kazan: Tipo-lithograph of the Imperial University. (in Russ.).
Korkunov, N.M. (1909). Russkoe gosudarstvennoe pravo T.1. Vvedenie i obshchaya chast' [Russian State Law Vol. 1. Introduction and general part]. 7th ed. St. Petersburg: Printing house M.M. Stasyulevich. (in Russ.).
Lazarevskii, N.I. (1908). Lektsiipo russkomu gosudarstvennomupravu. T. 1. Konstitutsionnoe parvo [Lectures on Russian state law. T. 1. Constitutional law]. St. Petersburg: joint stock printing house "Slovo". (in Russ.).
Lazarevskii, N.I. (1910). Lektsii pa po russkomu gosudarstvennomu pravu. T.2. Admini-strativnoepravo. Ch. 1. Organy upravleniya [Lectures on Russian state law. T.2. Administrative law. Part 1. Governing bodies]. St. Petersburg: joint stock printing house "Slovo". (in Russ.).
Lazarevskii, N.I. (1910). Lektsii po russkomu gosudarstvennomu pravu. T.1. Konstitutsionnoe parvo [Lectures on Russian state law. T.1. Constitutional law]. 2nd ed. St. Petersburg: joint stock printing house "Slovo". (in Russ.).
Lazarevskii, N.I. (1913). Russkoe gosudarstvennoe pravo. T.1 Konstitutsionnoe parvo [Russian state law. T.1 Constitutional law]. 3rd ed. St. Petersburg: joint stock printing house "Slovo". (in Russ.).
Lazarevskii, N.I. (1917). Russkoe gosudarstvennoe pravo. T.1. Konstitutsionnoe pravo. Vyp. 1. [Russian state law. T.1. Constitutional law. Issue 1]. 4th ed. Petrograd: Editorial board of periodicals of the Ministry of Finance. (in Russ.).
Nol'de, B.E. (1911). Ocherki russkogo gosudarstvennogo prava [Essays on Russian State Law]. St. Petersburg: Printing house "Pravda". (in Russ.).
Shalland, L.A. (1908). Russkoe gosudarstvennoe parvo [Russian state law]. Yuriev: Schnackenburg Printing House. (in Russ.).
Shul'zhenko, Yu.L. (2012). Otechestvennaya nauka gosudarstvennogo prava (1905-ok-tyabr' 1917 g.) [Domestic science of state law (1905-0ctober 1917)]. Moscow: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. (in Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Шульженко Юрий Леонидович — главный научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
AUTHOR'S INFO
Yuriy L. Shulzhenko — Chief Researcher, Department of Constitutional Law and Constitutional Justice, Institute of the State and Law, Russian Academy of Sciences, Honored lawyer of Russian Federation.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Шульженко Ю.Л. Лекции по русскому государственному праву Н.И. Лазаревского // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2021. Т. 16. № 3. С. 11-27. DOI: 10.35427/2073-4522-2021-16-3-shulzhenko
FOR CITATION:
Shulzhenko Yu.L. (2021) Lectures on Russian State Law of N.I. Lazarevsky. Trudy instituto gosudarstva i provo RAN — Proceedings of the institute of State and Low of the RAS, 16(3), pp. 11-27. DOI: 10.35427/2073-4522-2021-16-3-shulzhenko
