CC BY
160
Матвеев Сергей Прокофьевич
кандидат юридических наук, доцент начальник кафедры гражданского и трудового права Воронежского института МВД России (тел.: 84732476483)
Легитимность социальной защиты государственных служащих в Российской Федерации
Аннотация:
В современной России социальная защита населения продолжает оста-ваться одной из острейших проблем. Важнейшей задачей государства является обеспечение достойного, безопасного во всех отношениях уровня жизни населения. Эту задачу государство может выполнить, опираясь на высококвалифицированный кадровый аппарат. В связи с этим закономерно возникает вопрос об укреплении правового статуса самих государственных служащих, а так же легитимности их особой социальной защиты.
Annotation:
In modern Russia the social protection of the population continues to remain one of the most pressing problems. The most important task of the state is providing decent, safe in all respects, the standard of living of the population. This task is a State may carry out, relying on highly qualified human resources staff. In connection with this naturally raises the question of strengthening the legal status of civil servants as well as legitimacy their special social protection.
Ключевые слова: легитимность, социальная защита, социальные ожидания, социальное обеспечение, государственно-служебные отношения.
Keywords: legitimacy, social protection, social expectations, social welfare, public-relations office.
современной России социальная защита населения продолжает оставаться одной из острейших проблем. В связи с переходом к рыночным отношениям, сопровождающимся беспрецедентной ломкой прежних социально-экономических взаимосвязей в обществе и резким снижением уровня доходов населения происходит раскол социальных интересов различных групп населения. Такое положение предопределяет соответствующую политику государства. Одной из наиболее важных задач государства является обеспечение достойного, безопасного во всех отношениях уровня жизни населения. Политика социальной направленности государства закреплена в Конституции Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Статья 7 Конституции Российской
Федерации определяет Россию как «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Реализация названной функции невозможна без взаимных усилий государства и гражданского общества, без поддержки государственной политики большинством населения. Таким образом, особую актуальность приобретает проблема легитимности взаимоотношений государства и гражданского общества. «Решение задачи повышения качества жизни напрямую зависит от органично выстроенной системы власти и ее эффективного функционирования в интересах законоп ослуш ного большинства населения на основе легитимации» [1, с. 19].
Проводимые в стране социологические опросы показывают неоднозначное восприятие населением тех или иных мер государства, направленных на реализацию экономических, политических, социальных реформ. Оценка обществом политики государства по своей социальной природе не может быть унитарной,
В
__________________________________284
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №3(25)
что объясняется множеством причин. Однако государство должно проводить политику, поддерживаемую большинством населения. В таком случае можно будет констатировать эффект легитимности политической власти. «Легитимация политической власти представляет собой взаимообусловленный процесс, с одной стороны, «самооправдания» и рационального обоснования собственной власти со стороны «управляющих», с другой - «оправдания» и признания этой власти со стороны управляемых» [2, с. 22]. Эффективность осуществления государством своих функций во многом зависит от легитимности политики государства и самого государства. В специальной литературе отмечается, что «В научный обиход термин «легитимность» ввел М. Вебер. Понятие «легитимность» часто переводится, как «законность», что не совсем точно, так как Вебер имел в виду не юридические, а социологические (поведенческие) характеристики господства (власти) и придавал главное значение фактору монопольного применения насилия» [3, с. 120]. Подчеркнем особо «поведенческие характеристики», так как именно они определяют уровень обратной связи в диалоге государства и гражданского общества, поддержки обществом государства. Факторами, определяющими состояние легитимности государства, его политики в общественном сознании выступают, с одной стороны, степень сопротивляемости общества в форме активного протеста, забастовок, акций гражданского неповиновения, либо пассивного в виде публикаций в прессе, а с другой - средства, способы, применяемые государством для осуществления своей политики.
Утрату доверия к власти со стороны народа -делегитимацию, обуславливают следующие причины:
1) противоречие между универсальными ценностями, господующими в обществе, и эгоистическими интересами властвующей элиты;
2) противоречие между идеей демократии и социально-политической практикой. Это проявляется в попытках решить проблемы силовым путем, нажимом на средства массовой информации;
3) отсутствие в политической системе механизмов по защите интересов народных масс;
4) нарастание бюрократизации и коррумпированности;
5) национализм, этнический сепаратизм в
многонациональных государствах,
проявляющейся в отвержении федеральной власти;
6) потеря правящей элитой веры в правомерность своей власти. Возникновение внутри нее острых социальных противоречий, столкновение разных ветвей власти [3, с. 127].
Примером негативной оценки обществом социальной политики государства может послужить неудачная и не одобренная монетизация социальных услуг. Современные аналитики отмечают низкий уровень социальной солидарности общества: «так, лишь 49% россиян считают, что для того, чтобы добиться чего-то важного, следует действовать сообща, в то время как 51% полагают, что отстоять свои интересы можно только рассчитывая на собственные силы - впрочем, в условиях, когда даже со стороны близких и коллег стабильную поддержку ощущают всего 42% россиян, такой скепсис не удивителен. О низком уровне солидарности в российском обществе говорит и тот факт, что лишь 25% россиян готовы платить больше налогов, чтобы обеспечить бесплатную медицинскую помощь всем нуждающимся в ней гражданам России при том, что население в массе своей ощущает ухудшение ситуации в здравоохранении, и целый ряд других фактов, зафиксированных в ходе исследования» [4].
В такой ситуации необходимы крайне взвешенные шаги со стороны государства в направлении изменения социальной политики. «Как реализуется, поставленная федеральной властью еще несколько лет назад, задача сокращения числа бедных вдвое - до 10%-12% населения? Это важно знать для того, чтобы властные структуры смогли ориентироваться на тот или иной способ борьбы с бедностью, поскольку достижение консенсуса в отношении к данной проблеме между чиновниками и гражданами способно существенно повлиять на эффективность предпринимаемых мероприятий» [4]. Задача предотвращения социальных конфликтов напрямую взаимосвязана с проблемой легитимности принимаемых государством мероприятий.
Совершенно очевидно, что социальные ожидания населения в условиях разрастающегося экономического кризиса направлены в сторону государства. Немалую роль в этом процессе играют прежние, формировавшиеся долгие годы патерналистские взгляды российских граждан.
Возможно ли в подобных условиях говорить о легитимности политики поддержки со стороны государства одних слоев населения, игнорируя при этом интересы других. В демократических, социально направленных государствах подобная
285
политика незаконна и невозможна. Вместе с тем, дифференциация форм и методов социальной защиты в широком смысле этого слова определенных категорий граждан может быть оправдана с точки зрения необходимости решения задачи повышения эффективности функционирования государства.
В настоящее время государственных служащих нелогично было бы отнести к беднейшим слоям населения. Тем не менее, их социальная защита нуждается в реформировании. Как отмечается в специальной литературе: «Законодательство о социальном обеспечении государственных гражданских служащих, в том числе федеральных, находится в стадии реформирования (как, впрочем, и законодательство о социальном обеспечении в целом). Поэтому представляется весьма актуальной выработка системы принципов социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе» [5, с. 21]. Обновление принципов социальной защиты государственных служащих будет способствовать решению задачи формирования высококвалифицированного, высоконравственного, высокомотивированного государственного аппарата, к которому всегда предъявлялись повышенные требования. Так, например, немецкий ученый М. Вебер в свое время сформулировал основные требования к чинов-никам, актуальные и по сей день: 1) лично свободны и подчиняются только деловому служебному долгу; 2) имеют устойчивую служебную иерархию; 3) имеют твердо определенную компетенцию; 4) работают в силу контракта (на основе свободного выбора);
5) работают в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждаются постоянными денежными окладами; 7) рассматривают свою службу как единственную или главную профессию; 8) предвидят свою карьеру;
9) работают в полном «отрыве» от средств управления и без присвоения служебных мест;
10) подлежат строгой, единой служебной дисциплине и контролю [6, с. 122].
Важнейшим условием эффективного функционирования государства является развитие такого социально организующего и н с т и т у т а , к а к гос у д арс т вен н а я с л у жб а , основанного на соответствующей кадровой политике.
В связи с этим, легитимность новой социальной политики применительно к государственным служащим необходимо обосновывать, исходя из исторически сложившихся принципов
социального обеспечения и социальной поддержки населения, а также из существа и правовой природы самой государственной службы.
Наиболее распространенными правовыми основаниями социальной за-щиты российских граждан является: малообеспеченность, потеря кормильца, потеря работы, нетрудоспособность (старость, инвалидность). При этом организационно-правовыми формами социальной защиты, в частности, выступают: социальное обеспечение, социальное страхование, социальное обслуживание. Указанные организационно-правовые формы социальной защиты реализуются под воздействием принципов. Так, типология принципов социального обеспечения неоднократно рассматривалась на страницах специальной литературы. С. И. Кобзева в качестве принципов социального обеспечения понимает: «основополагающие идеи, руково-дящие начала, которые, с одной стороны, характеризуют внутреннее единство данной отрасли права, а с другой - указывают основные тенденции ее развития» [7, с. 48]. Содержание принципов социального обеспечения по-разному характеризуется специалистами. Е. Е Мачульская к числу принципов относит: всеобщность; финансирование социального обеспечения за счет обязательных страховых взносов, а также за счет государственного бюджета; дифференциация социального обеспечения в зависимости от условий труда (вредные, тяжелые и пр.), природноклиматической зоны, продолжительности трудового (страхового) стажа, причин нуждаемости и других факторов; универсальность и комплексность, т. е. гарантированность социального обеспечения при наступлении всех социально значимых обстоятельств, установленных законом [8, с. 32]. В свою очередь В. Ш. Шайхатдинов под отраслевыми принципами понимает: связь обеспечения, как правило, с трудом; обеспечение не только граждан, но и их семей; свободу приобретения гражданами своих прав и распоряжения ими; приоритет в обеспечении некоторых категорий граждан; зависимость уровня обеспечения от прожиточного минимума [9, с. 47]. В понимании Э. Г. Тучковой принципами социального обеспечения являются: осуществление социального обеспечения за счет как страховых платежей, так и средств бюджета; дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств; обязанность государства
__________________________________286
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №3(25)
гарантировать уровень социального обеспечения не ниже прожиточного минимума; гарантированность социальной помощи в случаях, когда человек нуждается в ней в силу обстоятельств, признаваемых социально значимыми; многообразие видов социального обеспечения; участие общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и осуществлении решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав [10, с. 25]. Как было указано выше к числу принципов социального обеспечения относится «дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств». Данный принцип имеет прямое отношение к вопросу о легитимности социальной защиты государственных служащих, как специфической категории граждан. На международном уровне допускается прямое исключение государственных служащих из общей системы социальной защиты, в силу наличия специальных актов, регулирующих их обеспечение. Так, в соответствии со ст. 39 Конвенции № 128 Международной Организации Труда 1967 г. «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» «Любой член Организации, ратифицирующий настоящую Конвенцию, может путем заявления, приложенного к документу о ратификации, исключить из сферы применения Конвенции:
a) моряков, включая морских рыбаков;
b) государственных служащих, когда эти категории охватываются специальными системами, обеспечивающими в общей сложности пособия по крайней мере равные тем, которые предусматриваются настоящей Конвенцией.
Руководствуясь принципом «дифференциации видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств» в основу дифференцированного обеспечения государственных служащих положена специфика их трудовой деятельности. В соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. № 1 66- ФЗ государственным служащим назначается пенсия за выслугу лет.
Вопрос же о специфике характера государственной службы, и, особенно о регулировании труда государственных служащих, вызывает острую дискуссию в
правовой науке. Государственная служба, а также правовой статус государственных служащих достаточно подробно и многократно рассматривались в специальной литературе [11]. Большинство авторов условно делят государственную службу на два вида: гражданскую и милитаризованную [12, с. 21-23].
Иную точку зрения высказывает Ю. Н. Старилов, полагающий, что современная служба может быть подразделена на два вида: государственную службу (включающую в себя федеральную, службу в субъектах РФ и военную) и гражданскую службу (муниципальную службу, службу в государственных организациях и учреждениях, в аппаратах политических партий, общественных объединений, негосударственных, некоммерческих организациях, частных предприятиях и пр.) [13, с. 41].
Дифференцируя государственных служащих в зависимости от вида государственного органа (государственной службы) Л. А. Чиканова полагает, что их следует разделять на служащих: органов представительной (законодательной власти) власти - Администрации Президента РФ, администраций президентов (глав) субъектов Российской Федерации, аппаратов палат Федерального Собрания и законодательных собраний субъектов Федерации;
органов исполнительной власти - аппаратов Правительства РФ и правительств субъектов РФ, аппаратов министерств и ведомств;
органов судебной власти - аппаратов Верховного Суда РФ и соответствующих судов субъектов Российской Федерации; аппаратов Конституционного Суда РФ и конституционных судов республик в составе Российской Федерации, аппаратов Высшего Арбитражного Суда РФ и соответствующих арбитражных судов субъектов Российской Федерации; органов прокуратуры;
иных правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел, таможенных органов и др. [14, с. 11]
На законодательном уровне вопрос о видовой классификации государственной службы определен Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [15].
В п р о ц е с с е г о с у д арс твенн ой с л у жб ы служащие вступают в правовые отношения, регулируемые различными отраслями права. Прежде всего, это отношения с государственными органами, представителями которых являются служащие. Кроме этого, выполняя служебные функции, служащий
287
вступает в правоотношения с другими организациями, а также гражданами. Множественность сферы регулирования правоотношений государственных служащих приведет, по мнению Ю. Н. Старилова, к усилению тенденции сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль.
Законотворческий процесс в области государственной службы России приведет к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права - служебное право - со своим предметом правового регулирования, т. е. как система правовых норм, регулирующих отношения в области государственной службы.
В более широком плане служебное право представляет собой часть публичного права, устанавливающего принципы и содержание государственной организации. Служебное право будет являться особым правом, устанавливающим правовой статус всех категорий лиц, занятых исполнением задач и функций на государственной службе [13, с. 290, 291].
В настоящее время в научной литературе ведутся дискуссии по поводу необходимости выделения служебного права (права государственной службы) в отдельную отрасль правовой системы, либо признания его подотраслью административного права. В частности, Л. А. Чиканова считает, что трудовые и административные правоотношения, возникающие у государственных служащих в связи с исполнением ими государственной службы, являются самостоятельными видами правовых отношений. Они регулируются различными отраслями права и поэтому не могут быть объединены в единое «служебное» правоотношение, как это иногда утверждается в правовой литературе [14, с. 12]. Иной точки зрения придерживаются Б. Н. Габричидзе, В. М. Ко-ланда, полагающие, что с учетом усиливающейся и имеющей объективный характер тенденции возникновения и развития новых комплексных отраслей права либо правовых образований (экологическое, морское, таможенное, банковское, налоговое, муниципальное право) не представляется искусственным и надуманным выделение служебного «чиновного» права, по крайней мере, как подотрасли административного права [16, с. 26]. В свою очередь, являясь одним из идеологов служебного права, профессор В. Н. Старилов отмечает, что служебное право как комплексная отрасль законодательства включает нормы нескольких отраслей права, которые
регулируют различные по видовому содержанию общественные отношения, составляющие достаточно самостоятельную сферу общественной жизни и связанные с организацией и функционированием государственной (муниципальной) службы. Государственнослужебные правоотношения, будучи в той или иной мере предметом различных отраслей права (конституционного, административного, трудового, финансового, уголовного и пр.), вместе с тем, обладают известным единством, обусловленным общностью целей и задач государственно-служебного правового регулирования [13, с. 337].
В. М. Манохин, характеризуя государственную службу, отмечает, что в процессе служебной деятельности между ее участниками складываются отношения двоякого рода - между лицом, осуществляющим служебную деятельность, и другим лицом (объектом воздействия), а также отношения, складывающиеся по поводу труда служащего (с бухгалтерией, кадровой службой и другими структурами) [17, с. 6]. Таким образом, в процессе профессиональной деятельности служащие вступают в служебные и трудовые отношения. Неоднородность правоотношений в системе государственной службы подчеркивает и А. В. Гусев. Автор отмечает, что указанные правоотношения имеют сложный состав, не являются однородными, не совпадают по содержанию, различаются по субъектам и основаниям возникновения [18]. В юридической науке отсутствует единый подход в понимании вопроса о содер-жании правовой базы, регулирующей вопросы прохождения государственной службы. Дискуссия, прежде всего, касается соотношения норм административного и трудового права в регулировании процесса службы. Для понимания вопроса о регулировании служебных и трудовых отношений необходимо обратиться к существу службы как одного из видов общественнополезной деятельности. Как было показано выше, государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, направленную на осуществление государственных функций. Однако далеко не одна государственная служба выполняется на профессиональной основе. Следовательно, более важным отличительным признаком государственной службы является ее социальное назначение, а именно осуществление государственных функций. Поскольку государственные служащие исполняют полномочия государства, их деятельность регулируется в особом порядке. В отличие от работников, не являющихся государственными
__________________________________288
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №3(25)
служащими, государственно-правовые отношения последних регулируются нормами административного права.
Еще до принятия Федерального закона «О государственной службе в Российской Федерации», обсуждая его проект, российские ученые совершено справедливо отмечали, что государственная служба - это разновидность трудовой деятельности: «Не подлежит сомнению, что с позиции своего содержания госслужба - это целесообразная, осознанная и волевая деятельность человека, которая и именуется трудом. В этом смысле, по меньшей мере, странно противопоставлять труд госслужбе» [19]. Тем более в самом тексте уже принятого закона используется термин «труд», применительно к государственным служащим. Авторы обоснованно критиковали отдельные положения проекта, а также ошибочность теоретической концепции, положенной в его основу, отмечая его кон-вергентный характер с трудовым законодательством. Однако законодатель однозначно сделал свой выбор в пользу административного регулирования отношений государственной службы. В статье 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплено, что Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной рассматриваемым законом.
Таким образом, законодатель подчеркивает необходимость укрепления особого правового статуса государственных служащих, что свидетельствует о легитимности развития правовой базы, регулирующей их социальную защиту.
Литература:
1. Дамаскин О. В. Легитимация результатов избирательного процесса и формирования органов государственной власти в Российской Федерации // Современное право. 2008. № 2.
2. Баранов Н. А. Легитимность власти: политический опыт России // Социальногуманитарные знания. 2008. № 1.
3. Политология: Учебник / Под. ред. М. А. Василика. М. : Гардарики, 2004.
4. Доклад по социальной политике // http:// www.isras.ru/analytical_report_SociaPpolicy_2.html
Б. Шпаковский Ю. Г. Романов Е. Ю. // Право и безопасность. 2005. № 3(16).
д. Цит. по: Политология: Учебник / Под. Ред. М. А. Василика. М.: Гардарики, 2004.
7. Буянова М.О. Право социального обеспечения: Учебник / под. Ред. К. Н. Гусова. М.: ПБОЮЛ Грачев С. М., 2001.
д. Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения: Учебное пособие. 2-е изд., перераб и доп. М. : Книжный мир, 1998.
Q. Шайхатдинов В. Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации: Учебное пособие. Вып. 1. Екатеринбург, 1996.
10. Право социального обеспечения: Практикум. Нормативные акты. Образцы документов /Под. ред. Э. Г. Тучковой. М.: Новый Юрист, 1997.
11. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М. : Юристъ, 1997. С. 161 ; Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 39.; Чиканова Л. А. Государственные служащие. М. : Юристъ, 1998.
12. Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995.
13. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996.
14. Чиканова Л. А. Государственные служащие. М., 1998.
15. СЗ РФ.2003. № 22. Ст. 2063.
1д. Габричидзе Б. Н., Коланда В. М. Принцип профессионализма в государственной службе / / Государство и право. 1995. № 12.
17. Манохин В. М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации //Государство и право. 1997. № 9.
1д. Особенности метода правового регулирования труда на российской государственной службе // Вестник Уставного суда Свердловской области». 2002. № 1.
1Q. Иванов С. А, Иванкина Т. В, Куренной А. М., Маврин С. П, Хохлов Е. Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // http://www.lawmix.ru/ comm.php?id=3224.
289
