CC BY
46
Консультирует «М3»
От редакции:
Одним из наиболее актуальных в ближайший год будет являться вопрос о критериях выбора типов государственных (муниципальных) учреждений в рамках реализации Федерального закона № 83-ФЗ от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
В целях реализации указанного федерального закона вышел ряд нормативных документов, в том числе и непосредственно касающихся указанного вопроса. Комментарий «Методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности», утвержденных Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. № 1505-р, мы приводим в данной рубрике.
Напоминаем нашим читателям, что рекомендации по выбору типов учреждений с учетом специфики здравоохранения содержатся в книге под редакцией академика РАМН В.И. Стародубова «Выбор типов учреждений здравоохранения: обоснование, возможности и угрозы», подготовленной издательским домом «Менеджер здравоохранения».
Шеф-редактор Н.Г.Куракова
КРИТЕРИИ ИЗМЕНЕНИЯ ТИПА ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ
КОНСУЛЬТИРУЕТ д.э.н. Ф.Н. КАДЫРОВ
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. № 1505-р утверждены «Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности» (далее — Методические рекомендации).
-G
1енеджер №11
здравоохранения ЗОЮ
Консультирует «М3»
Методические рекомендации разработаны в целях оказания органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления содействия по приведению правового положения государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений (далее — государственные (муниципальные) учреждения) в соответствие с требованиями Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
В соответствии с Методическими рекомендациями в целях определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения) могут применяться следующие критерии:
1. Основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов и исходящие из нормативного правового регулирования правового положения соответствующего типа государственного (муниципального) учреждения. Их можно разделить на две подгруппы:
а) критерии возможности исполнения государственным (муниципальным) учреждением государственных (муниципальных) функций в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления. С учетом особенностей правового положения государственных (муниципальных) учреждений для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публичноправовым образованием (субъектом Российской Федерации, муниципальным образова-
нием) для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.
В соответствии с Методическими рекомендациями с учетом особенностей правового положения казенных учреждений целесообразно относить к казенным учреждениям только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности, либо учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с законом.
Обращаем внимание на то, что поскольку законодательно для сферы здравоохранения виды деятельности, осуществление которых давало бы возможность отнести учреждения субъектов Российской Федерации или муниципальных образований к казенным, не определены, то создание соответствующих казенных учреждений здравоохранения в соответствии с Методическими рекомендациями вообще не предполагается. Тем не менее, отметим, что Методические рекомендации не лишают права субъектов Российской Федерации и муниципальных образования самостоятельно решать эти вопросы;
б) критерии исходя из сферы деятельности, в которой создается соответствующее государственное (муниципальное) учреждение. Однако поскольку в сфере здравоохранения могут создаваться все три типа учреждений, то данный критерий для здравоохранения значения не имеет.
2. Дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения.
Экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения в соответствии с Методическими рекомендациями следует определять на основании следующих показателей, приведенных в таблице 1. В правой колонке (здесь и во всех остальных таблицах) даны наши комментарии.
№11 Менеджер
ЗОЮ ‘
Консультирует «М3»
Таблица 1
Показатели оценки экономического потенциала государственного (муниципального) учреждения
Показатели Комментарии
а) средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; Высокая доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения свидетельствует о высоком потенциале учреждения (в части возможности привлечения внебюджетных средств).
б) средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; Рост доходов может быть обусловлен как ростом выделяемых бюджетных средств (в чем нет заслуги самого учреждения), так и ростом доходов от платных услуг. Соответственно реальный потенциал учреждения в этих случаях различен.
в) средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; Рост может быть обусловлен как ростом выделяемых бюджетных средств (в чем нет заслуги самого учреждения), так и приобретением оборудования за счет доходов от платных услуг.
г) средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; В системе ОМС это зависит от тарифов, при бюджетном финансировании — от полноты финансового обеспечения. Показатель не характеризует деятельность самого учреждения и его реальный потенциал (тем более, что рост может быть обеспечен при высокой зарплате и низких расходах на медикаменты и т.д.).
д) средний рост заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; Данный показатель никак не свидетельствует об эффективности работы учреждения (высокие темпы роста заработной платы могут быть достигнуты за счет абсолютного или относительного снижения расходов на медикаменты и другие статьи) и не характеризует потенциал учреждения.
е) коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения, за исключением административно-управленческого персонала, к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года. К реальной эффективности и характеристике потенциала учреждения этот показатель никакого отношения не имеет. Характеризует лишь «справедливость» использования средств на оплату труда.
Общий недостаток критериев, характеризующих средний рост значений соответствующих показателей (показатели: б, в, г, д таблицы 1), заключается в том, что темпы роста характеризуют лишь динамику изменения показателя, реальный же потенциал основывается на абсолютных значениях. Действительно, важна, например, реальная балансовая стоимость основных фондов учреждения, а не
темпы их роста. Тем более, что высокие темпы роста легче обеспечить при низких стартовых условиях. Наконец, нет никаких гарантий сохранения в будущем имевшихся за последние годы высоких темпов роста показателей.
При определении экономического потенциала бюджетного или автономного учреждения, кроме вышеуказанных показателей, в соответствии с Методическими рекомендаци-
-G
1енеджер №11
здравоохранения ЗОЮ
Консультирует «М3»
Таблица 2
Дополнительные критерии для определения экономического потенциала бюджетного или автономного учреждения
Показатели Комментарии
а) достаточность обеспечения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепляемым за бюджетным или автономным учреждением в соответствии с установленными нормативными требованиями, а также стандартами качества предоставления государственных (муниципальных) услуг (оценивается положительно, если имущество создаваемого бюджетного или автономного учреждения соответствует нормативным требованиям, требованиям стандартов качества либо превышает их); Данный показатель, безусловно, характеризует потенциал учреждения. Но он может быть сформирован как исключительно за счет бюджетных средств, так и с привлечением самим учреждением внебюджетных средств. В первом случае вопрос заключается в том, насколько потенциал, заслуга в создании которого принадлежит исключительно государству (муниципальным органам), а не самому учреждению, является основанием для предоставления учреждению большей свободы.
б) степень износа основных фондов (нефинансовых активов), определяемая как отношение суммы накопленного износа к балансовой стоимости основных фондов на конец отчетного финансового года (оценивается положительно, если это значение составляет не более 85%); Низкая степень износа основных фондов также адекватно характеризует потенциал учреждения. Вопрос о приемлемости данного показателя аналогичен рассмотренному в отношении предыдущего показателя.
в) отношение среднемесячной заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения к среднемесячной заработной плате работников по субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) в целом, муниципальному образованию, в котором располагается государственное учреждение субъекта Российской Федерации, в соответствующей сфере деятельности за отчетный финансовый год (оценивается положительно, если это значение превышает 100%); Во-первых, небезразлично, за счет каких средств это обеспечено (выделяемых государством (муниципальными) органами или внебюджетных средств учреждения). Во-вторых, на этот показатель влияет специфика учреждения (выплаты компенсационного характера в связи с «вредностью»). В-третьих, высокая зарплата может быть достигнута за счет сокращения расходов на медикаменты и т.д.
г) наличие в текущем финансовом году просроченной кредиторской задолженности (оценивается положительно в случае отсутствия указанной задолженности); Значимый показатель. Заслуживает отнесения к основным, а не дополнительным критериям, характеризующим экономический потенциал учреждения.
д) доля профильных внебюджетных доходов, определяемая как отношение доходов от основной деятельности учреждения, полученных из внебюджетных источников, к объему финансового обеспечения учреждения за счет всех источников финансового обеспечения за отчетный финансовый год. Значимый показатель. Но он во многом пересекается с показателем а) таблицы 1.
ями могут использоваться следующие показатели (таблица 2).
Управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения в соответствии с Методическими рекомендациями рекомендуется определять на основании следующих показателей (таблица 3).
В соответствии с Методическими рекомендациями чем выше экономический и управленчес-
кий потенциал государственного (муниципального) учреждения, тем менее целесообразно сохранение на установленный Федеральным законом № 83-ФЗ переходный период финансового обеспечения данного учреждения на основе бюджетной сметы и (или) изменение его типа в целях создания казенного учреждения.
Из сказанного понятно, что учреждения с высоким потенциалом нецелесообразно
№11 Менеджер
ЗОЮ ‘
Консультирует «М3»
Таблица 3
Показатели управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения
Показатели Комментарии
а) способность административно-управленческого персонала эффективно осуществлять организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего государственного (муниципального) учреждения, после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления); Критерий, действительно, очень важный. Однако возникает вопрос о его объективности.
б) рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств; Закономерен вопрос: каковы шансы сельской амбулатории, расположенной «в глубинке», попасть в рейтинг независимого рейтингового агентства?
в) наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий; Странно, что требование наличия указанной программы, установленное в соответствии с Федеральным законом № 261-ФЗ (и обязательное к исполнению всеми государственными и муниципальными учреждениями, причем еще в срок до 15.05.2010), вдруг стало критерием выбора типов учреждений.
г) наличие программы развития автономного учреждения. А если у бюджетного учреждения нет программы развития автономного учреждения (что вполне естественно, раз оно бюджетное, а не автономное), то нет и основания для перевода в автономное учреждение?
оставлять на смете или изменять тип таких учреждений в целях создания казенного учреждения. При этом, однако, ничего не говорится о том, достаточно ли бюджетные учреждения с высоким потенциалом перевести на финансовое обеспечение через государственное (муниципальное) задание или целесообразно изменить их тип в целях создания автономных учреждений.
Таким образом, к сожалению, Методические рекомендации не дают однозначного ответа на ключевой вопрос: какие критерии и какое конкретное их значение дают осно-
вания изменить тип существующего бюджетного учреждения в целях создания автономного учреждения? Кроме того, Методические рекомендации не касаются отраслевых особенностей учреждений.
С другой стороны, все это дает свободу органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в самостоятельном определении конкретных критериев, являющихся основанием для выбора типов учреждений здравоохранения с учетом региональных особенностей и специфики отрасли здравоохранения.
енеджер №11
здравоохранения ЗОЮ
76
