CC BY
870
КРИТЕРИИ И ПОКАЗАТЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
М В. ВАСИЛЬЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения Волгоградский государственный университет
Оценка эффективности государственного финансового контроля (ГФК) зависит от множества факторов. Трудности здесь возникают в том числе и из-за различия в полномочиях и функциях субъектов ГФК, количества объектов и предметов контроля и направленности их деятельности. В статье автор предлагает методические подходы к оценке эффективности ГФК и приводит их апробацию на примере Контрольно-счетной палаты Волгограда.
Ключевые слова: критерии, показатели, оценка, эффективность, финансы, контроль.
достоверную оценку эффективности государственного финансового контроля (ГФк) затрудняют множественность параметров и наличие трудно поддающихся формализации различных компонентов контрольной работы. Часть проблем заключается в различиях полномочий и функций субъектов контроля, количестве объектов и предметов контроля и направленности их деятельности, результатов и значимости проявления в контролируемой и контрольной системах.
Это подтверждает, например, перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов российской Федерации, утвержденный Указом Президента рФ от 28 июня 2007 г. № 825, в котором предусмотрено более 40 оценочных показателей. В данном документе речь идет только об органах исполнительной власти субъектов рФ (на федеральные органы исполнительной власти показатели, включенные в перечень, не распространяются).
Чем больше различий в ресурсном обеспечении субъектов контроля, тем сложнее определить унифицированные показатели и критерии оценки эффективности каждого из них, не говоря уже о всей системе госконтроля. В свою очередь, выработка общих показателей и критериев оценки эффективности ГФк позволит определить совокупную эффективность контрольной работы.
известно, что прямой экономии материальных, финансовых ресурсов сам по себе контроль не обеспечивает. необходима соответствующая организация контрольной деятельности. Более того, можно утверждать: когда снижаются расходы на контроль, данная деятельность будет сужаться, формализовываться, а значение контроля и его результатов в системе управления приобретет негативную тенденцию. для предупреждения таких последствий необходимо, чтобы цели и задачи, стоящие при проведении контроля в целом и каждого отдельного контрольного мероприятия, соответствовали имеющимся ресурсам у субъекта контроля. Если же ресурсов (например, количества контролеров) у того или иного субъекта контроля недостаточно для качественного проведения контрольного мероприятия, то для реализации поставленных задч нужно привлечь соответствующих специалистов из других контролирующих органов, причем уже на стадии подготовки к проверке.
Если проверка осуществляется в регионах, то, например, контрольное управление Президента рФ ее может проводить при участии сотрудников территориальных подразделений правоохранитель-
ных органов, работников аппаратов полномочных представителей Президента рФ в федеральных округах, включая главных федеральных инспекторов в соответствующих субъектах российской Федерации.
При этом масштабность целей проверки, сроки начала и окончания ее проведения, а также количество объектов проверки, с учетом количества выездов в регионы, важно определять на основе реально имеющегося контрольного ресурса, выделенного для осуществления конкретного мероприятия. Чем больше в план проведения контрольного мероприятия включено объектов и предметов проверки, то есть направлений деятельности подконтрольного органа, чем более комплексный характер имеет проверка, тем больший ресурс необходим для результативного ее осуществления. Больший ресурс, задействованный в подготовке и осуществлении контрольного мероприятия, дает больше реальных возможностей достичь поставленной цели, обеспечить его эффективное проведение.
недостаточность контрольного ресурса, связанную с отсутствием у субъекта контроля контролеров по специальным вопросам, включенным в план проверки, можно компенсировать привлечением специалистов из контролирующих, правоохранительных, налоговых или других органов. кроме того, в случае осуществления проверки бухгалтерской отчетности целесообразно привлекать соответствующих специалистов из частных аудиторских фирм (по специальному договору).
Отсутствие необходимого количества контролеров в планируемом комплексном контрольном мероприятии можно компенсировать также увеличением срока, выделенного на его проведение, а также более качественным проведением предпро-верочного (подготовительного) этапа со стороны субъекта контроля. Привлечение к проверке высокопрофессиональных контролеров и специалистов из других контролирующих, правоохранительных, налоговых органов, обоснованное сокращение затрат позволят придать контрольному мероприятию большую специализацию и глубину, сократить сроки его проведения и ресурсные затраты, а в конечном счете позитивно скажется на результативности и эффективности контрольного мероприятия. рациональное использование субъектом контроля имеющегося контрольного ресурса при проведении каждого контрольного мероприятия, в свою очередь, позволит обеспечить результативность контроля, осуществляемого данным органом, в целом. кроме того, обеспечение эффективного
взаимодействия при осуществлении контрольной деятельности является одним из путей повышения эффективности госконтроля.
к основным показателям и критериям оценки эффективности деятельности органов ГФк относятся:
— качество нормативно-правового обеспечения субъектов контроля;
— количество субъектов контроля;
— количество контролеров, участвующих в проверках;
— профессиональная компетентность контролеров;
— количество в субъекте контроля работников обеспечивающего состава, их соотношение к контролерам, участвующим в проверках;
— количество проведенных проверок, их ритмичность, количество участвовавших в них проверяющих;
— выявленные нарушения (всего);
— выявленные нарушения, имеющие признаки состава правонарушения (преступления);
— выявленные нарушения (правонарушения) на всех, на одного работника субъекта контроля;
— установленные суммы нецелевого использования бюджетных средств, средств внебюджетных фондов;
— затраты на содержание аппарата контролирующего органа;
— экономичность, качество, оперативность использования контрольного ресурса;
— финансово-бюджетное обеспечение контрольной деятельности;
— количество различного вида оргтехники, транспортных средств, средств связи;
— качество методического обеспечения, наличие и широта применения современных технологий контрольной деятельности;
— обоснованность, своевременность и правильность принимаемых руководителями решений, полнота и оперативность их реализации при осуществлении контроля; достижимость контрольной цели;
— последствия от проведенного контроля для контролирующих и подконтрольных органов;
— практичность и результативность применяемых форм и методов контроля;
— оценка произведенных затрат на осуществление контроля (контрольного мероприятия), их оптимальность;
— приемлемость результатов контроля, их соответствие поставленной цели;
— состояние исполнительской дисциплины, своевременность и полнота реализации принятых решений по осуществлению контрольных мероприятий, приходящихся на всех работников контрольного органа, на одного, в среднем и т. д.
У перечисленных выше показателей и критериев оценки эффективности контроля на всех этапах могут возникнуть проблемы приоритета тех или иных показателей и критериев, своеобразная конкуренция их значимости при их сопоставимости. К тому же не всегда какой-то один или группа показателей и критериев позволяют судить о полной и объективной оценке эффективности госконтроля или отдельного контрольного мероприятия. так, например, относительная дешевизна контрольного аппарата, множество разрабатываемых и принимаемых субъектом контроля документов, количество подконтрольных объектов и предметов, количество проведенных проверок еще не являются бесспорными и всеобъемлющими доказательствами большей эффективности контрольной деятельности того или иного субъекта контроля. Однако нужно сказать, что именно данные показатели и критерии относятся к одним из основных и определяющих.
Рассмотрим имеющиеся различия в понятиях «эффективность» и «экономичность» контроля. В соответствии с принципом экономической эффективности в части, касающейся эффективности госконтроля, все правовые и организационные меры, принимаемые руководителями контрольных органов (их подразделений), должны предусматривать установление наиболее благоприятного соотношения между поставленными контрольными целями и задействованными для их успешной реализации контрольными ресурсами.
Для достижения эффективности контрольный ресурс (КР), имеющийся у субъекта контроля, должен соответствовать, а лучше превышать предстоящие ресурсные затраты на достижение контрольной цели (КЦ).
Это, как известно, возможно в двух случаях:
— если определенный контрольный результат (КР) достигается с наименьшей или оптимальной затратой контрольных ресурсов;
— если достигается оптимальный либо наилучший контрольный результат (НКР) в соответствии с установленной (утвержденной) затратой ресурсов на осуществление контроля.
Основой принципа экономичности в отличие от принципа эффективности является оценочный критерий того, что используемые, например, перечисленные выше контрольные ресурсы (КР) необ-
ходимо строго ограничивать объемом контрольной работы (ОКР), предстоящей в ходе проверки, но достаточной для выполнения поставленной контрольной цели (КЦ).
таким образом, принципы эффективности и экономичности в отношении к контрольной деятельности имеют различное содержание.
Экономичность — это минимизация использования контрольного ресурса на основе экономии контрольных задач при достижении поставленной контрольной цели, а эффективность контроля — это оптимизация имеющихся ресурсных затрат путем их мобилизации, направленной на достижение контрольной цели наименьшими ресурсами, не выходя за рамки запланированных затрат.
Указанные различия свидетельствуют, что сводить эффективность контроля только к экономическому результату (эффекту) не следует. Конечно, в тех случаях, когда субъект контроля преследует цель способствовать при осуществлении проверки улучшению деятельности контролируемых органов, связанной с материальным эффектом, возможно в качестве критериев и показателей использовать натуральные и стоимостные величины (оценки) деятельности подконтрольных органов, например, до проведения проверки и через определенный промежуток после ее завершения, в частности, после принятия мер, направленных на совершенствование и повышение эффективности деятельности подконтрольного органа после проведения проверки.
Целесообразно будет подчеркнуть то обстоятельство, что контроль, осуществляемый за конкретной сферой деятельности, может давать не только экономический, но, что крайне важно, и политический, и социальный, и организационный эффекты, которые из-за неопределенности их критериев сегодня еще не поддаются строгому количественному и качественному измерению. Между тем востребованность и необходимость в их определении, разработке соответствующих методик оценки, безусловно, есть.
сделаем определенные выводы:
1) если необходимо добиться экономии средств на проведение контрольного мероприятия, например, в силу их ограниченности, не нужно планировать проведение комплексной проверки. В данных обстоятельствах целесообразно для достижения контрольной цели сэкономить на сокращении количества контрольных задач, на уменьшении объема проверочной работы и ограничиться обследованием, скажем, одного или двух, но наиболее важных,
к тому же «узких», «уязвимых» мест (направлений) деятельности подконтрольного органа;
2) если у субъекта контроля есть возможность провести контрольное мероприятие без ограничения количества контрольных задач, объема контрольной работы, то целесообразно не ограничиваться для достижения контрольной цели проверкой одного-двух направлений деятельности подконтрольного органа, а провести комплексную проверку. При этом для реализации принципа экономической эффективности принимаемые руководством субъекта контроля меры должны быть нацелены на обеспечение оптимального соответствия контрольных целей задействованным для их достижения контрольным ресурсам. Реализация принципа экономической эффективности возможна, если контрольный результат достигается с наименьшей или оптимизированной затратой контрольных ресурсов, либо если контрольная цель достигнута без выхода за установленные рамки ресурсных затрат, выделенных на определенное контрольное мероприятие или на осуществление контрольной деятельности в установленный период в целом.
исследуя вопросы повышения эффективности госконтроля, определения показателей и критериев оценки эффективности субъектов контроля, следует обязательно иметь в виду и необходимость установления показателей и критериев оценки степени фактического воздействия субъекта контроля (результатов проведенного контрольного мероприятия) на улучшение деятельности подконтрольного органа. Не нужно доказывать, что связь между субъектом контроля и подконтрольным органом в отношении повышения эффективности контроля очевидна. Предположим, что можно установить зависимость улучшения результатов деятельности подконтрольного органа после проведенного контрольного мероприятия. тем не менее математически строгое измерение доли воздействия непосредственно проведенного контроля на результаты деятельности подконтрольного органа вряд ли однозначно возможно. В данных обстоятельствах в первую очередь скажется трудность количественного выражения эффекта (доли) в результате проведенного контрольного мероприятия. Проблемой станет и то обстоятельство, что прямую зависимость результатов деятельности органа, подвергшегося проверке, от объема или качества воздействия на его деятельность со стороны субъекта контроля установить сложно. Отметим, что воздействие субъекта, осуществляющего контроль, является одним из переменных результатов
деятельности подконтрольного органа. Значит, в каждом контрольном случае величина воздействия контроля на организацию деятельности подконтрольного органа будет изменяться.
На общий, да и промежуточные результаты контроля в целом оказывают значительное влияние многие факторы1, касающиеся деятельности как субъектов контроля, так и подконтрольных органов, и особенно человеческий фактор. данный фактор, например, может быть связан с:
1) управленческим воздействием, имеющим субъективный, личностный характер, скажем, связанный с жизненным опытом, профессионализмом, моральными и другими качествами должностных лиц (работников) субъектов контроля;
2) проявлением должностными лицами подконтрольных органов и контролерами формального отношения к осуществлению контрольной работы; применением ими принципа целесообразности в ущерб принципам законности, объективности, эффективности; неприменением принципа гласности;
3) наличием или отсутствием активности и инициативы у должностных лиц подконтрольных органов в реализации требований нормативных правовых актов в полном объеме и в соответствующие сроки;
4) проявлением дискреционности в подходе к контрольной деятельности. Особенно значительный вред наносит негативно-дискреционный подход со стороны руководителей контролирующих органов, поскольку в их руках находится выбор объектов контроля, возможность влиять на результаты проведенного контрольного мероприятия. Поскольку руководители имеют административный ресурс, они могут принципиально отнестись к выбору объектов контроля и результатам проверки или отнестись к ним тенденциозно и, например, «выхолостить» результаты проведенного контрольного мероприятия.
дискреционность2 при осуществлении контрольной работы в негативном плане может про-
1 Фактор — это существенное обстоятельство в каком-либо процессе, явлении.
2 дискреционный (от лат. discгetio — по воле победителя). В рассматриваемом контексте это значит, что должностное лицо может действовать по своему усмотрению, исходя из личной мотивации. дискреционность госконтроля проявляется только при наличии административных полномочий у должностного лица. Чем больший административный ресурс имеет должностное лицо, тем больше у него возможностей влиять на осуществление контроля и его результаты как в позитивном, так и в негативном плане. Многое зависит от профессиональных и моральных качеств должностного лица, его отношения к принципам законности, объективности, гласности, экономичности, эффективности.
являться как в открытой, так и закрытой формах. Примером открытой формы является, например, указания, данные руководителем контрольной комиссии контролеру не включать в индивидуальный акт проверки выявленные им нарушения либо их часть. Одной из закрытых форм дискреционности является выхолащивание результатов проверки путем дачи руководством субъекта контроля устного указания о сокращении объема итогового документа, например, с 10 до 5 страниц. Предлог для сокращения акта может быть следующий: «Кто будет читать такой большой по объему акт, его нужно сократить».
В этом случае руководитель комиссии, ее члены будут вынуждены решать дилемму: какими фактами, нарушениями, установленными в ходе проверки, можно пожертвовать. В результате значительного сокращения объема итогового контрольного документа количество выявленных нарушений может также сократиться. По этой причине будет потеряна ценная контрольная информация и снижена результативность проверки, а следовательно, и ее эффективность. Кстати, формами дискреционных проявлений является и посещение контролерами по приглашению должностных лиц подконтрольных органов бани, ресторанов, получение презентов. После таких знаков внимания контролеры могут стать, образно говоря, если не слепыми, то плохо видящими нарушения, совершенные или допущенные должностными лицами подконтрольных органов.
Бороться с различными проявлениями диск-реционности, конечно, сложно, но возможно. А в силу приобретения все большей стратегической значимости контроля в государственном строительстве, например, при реализации национальных проектов, решении демографических проблем, диверсификации экономики, обеспечении национальной безопасности — крайне актуально и необходимо. Важно законодательно предусмотреть административно-правовые меры по противодействию проявлениям дискреционности как со стороны проверяющих, так и проверяемых, которые непосредственно или опосредованно создают или способствуют созданию дискреционных условий, мешающих проведению объективного и эффективного контроля. Итак, человеческий фактор, некоторые перечисленные его проявления могут как позитивно, так и негативно влиять на состояние контрольной работы, ее эффективность. Поэтому их необходимо обязательно учитывать при рассмотрении вопросов, связанных с определением критериев и показателей оценки эффективности
контроля как в целом, так и отдельных контрольных мероприятий. Задействование человеческого фактора в процессе контрольной деятельности должно быть направлено на обеспечение ее эффективности. Высокий профессионализм руководителей субъектов контроля и контролеров, их принципиальное отношение к проводимому контрольному мероприятию, к отражению всех выявленных нарушений в итоговом документе обеспечат результативный контроль.
Вместе с тем отметим, что количественная величина выявленных нарушений (большая или меньшая) не является определяющим показателем эффективности контроля. Необходимо также, чтобы затраты на контрольное мероприятие не вышли за рамки выделенных на его проведение ресурсов. Для этого важно, чтобы контролеры были высокопрофессиональными специалистами и в ходе проверки широко использовали свои навыки и эффективные контрольные технологии. Использование контрольных технологий целесообразно включать в регламент контрольной работы. В него надо включать и контрольные процедуры, разработанные на основе современных и апробированных форм и методов контрольной деятельности. тогда будет возможно достижение оптимального использования совокупного контрольного ресурса, а затраты на достижение цели будут получены на основе применения ограниченного контрольного ресурса. В таком случае контрольное мероприятие будет проведено не только результативно, поскольку контрольная цель будет достигнута, но и эффективно, т.к. оно осуществлено в рамках установленных затрат на его проведение.
Оценка эффективности финансового контроля должна проводиться по всем видам: общегосударственному, муниципальному, ведомственному, внутрихозяйственному (внутрифирменному), независимому, общественному.
Под критериями эффективности ГФК понимаются результативность, действенность и экономичность [1].
Каждый из названных критериев может быть оценен количественно, и это весьма важно для оценки эффективности ГФК.
Важным критерием оценки эффективности ГФК в системе управления общественными финансами (средствами бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов) является уровень, характеризующий объемы использованных средств по целевому назначению (и наоборот) в соотношении с общим объемом ассигнований.
Наиболее приемлем его расчет по объему нецелевого использования средств:
Уэк = (0р °а) * 100 % (1)
где: Уэк — уровень эффективности финансового контроля за отчетный период; Он — объем нарушений в денежном выражении, выявленных контрольными органами и касающихся расходования средств отчетного периода;
Оа — объем проверенных бюджетных средств в отчетном периоде.
Чем меньше результат, тем большая часть бюджетных средств используется по целевому назначению. такой результат не должен означать низкой активности (результативности) деятельности контрольных органов.
динамика этого показателя будет отражать складывающуюся тенденцию в бюджетной системе. Соответствующие расчеты могут быть произведены за каждый год в целом или раздельно по каждому уровню бюджетов и каждому государственному внебюджетному фонду по формуле:
(О2н-- О1): (О°н: О а) = >1 или <1, (2)
где: О1н и О°н — объем нарушений в денежном выражении, выявленных контрольными органами в отчетном и базисном (предыдущем) году;
О1 и О0а — объем ассигнований, выделенных и использованных получателями в отчетном и базисном году.
Если результат соотношения больше 1, то эффективность финансово-бюджетного контроля возросла, если меньше 1, то эффективность снизилась. такое измерение динамики эффективности (чем больше, тем лучше) отражает народнохозяйственный подход к оценке общегосударственного финансового контроля.
из таблицы 1 видно, что наблюдается увеличение степени охвата расходов федерального бюджета (без учета обслуживания госдолга) и суммы возмещения средств, дополнительных поступлений платежей в бюджет, взыскания штрафных санкций.
При этом растет число нарушений в финансово-бюджетной сфере, о чем свидетельствует рост объема средств, использованных с нарушениями законодательства, в том числе не по целевому назначению.
А объем средств федерального бюджета, использование которых проверено, в расчете на 1 контрольное мероприятие, в 2008 г. увеличился почти в 2 раза, при уменьшении числа ревизий и проверок на 1 143. Это может свидетельствовать о повышении интенсивности контрольной работы.
Таблица 1
Итоги контрольной и надзорной работы Росфиннадзора в финансово-бюджетной сфере за 2007 — 2008 годы1
Показатель Ед. изм. 2007 2008
Общая сумма проверенных использованных средств федерального бюджета млн руб. 1 354 155 2 317 693
Охвачено расходов федерального бюджета (без учета обслуживания госдолга) % 34 40
Сумма средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере млн руб. 218 394,39 514 414,05
Средств федерального бюджета млн руб. 173 180,43 393 022,0
Процент суммы средств федерального бюджета, использованных с нарушениями, от общей суммы средств, использованных с нарушениями % 76 % 79 %
Объем средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере в расчете на 1 контрольное мероприятие млн руб. 10,2 25,4
Объем средств федерального бюджета, использование которых проверено, в расчете на 1 контрольное мероприятие млн руб. 63,38 114,6
Объем средств, использованных не по целевому назначению млн руб. 1 285 1 720
Возмещение средств, дополнительное поступление платежей в бюджет, взыскание штрафных санкций млн руб. 80 674 143 947
Процент общей суммы устраненных нарушений от суммы выявленных нарушений % 36,94 27,99
Процент суммы устраненных нарушений в использовании средств федерального бюджета от суммы выявленных нарушений в использовании средств федерального бюджета % 42,09 34,49
1 Составлено автором по данным официального сайта Федеральной службы финансово-бюджетного надзора [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www. гosfinnadzoг. ги//.
□
У
Рис. 1. Динамика числа ревизий и проверок, проведенных Росфи ннадзором за 2005 - 2008 гг.
Далее на рис. 2 покажем динамику показателей возмещения средств, использованных с нарушением за период 2005 — 2008 гг.
Структурно эффективность финансового контроля охватывает не только эффективность системы общегосударственного контроля в целом, но и эффективность деятельности субъекта контроля, контрольного органа.
Действенность контроля непосредственно связана с его оценкой. Оценка, как правило, осуществляется по ряду показателей, в числе которых: количество проверок, количество выявленных правонарушений и мер по ним, суммы возмещений, количество предписаний в соответствующие органы государственной власти и управления, количество дел, переданных в следственные органы и др. Все это — количественные характеристики деятельности контрольных органов. Действенность этих органов должна определяться качественными показателями, основанными на убежденности объектов контроля в практической полезности деятельности контролеров, доверии к объекту контроля, профессионализму его работников.
Количественные характеристики деятельности контролеров, заключающиеся в количестве про-
□ Количество
ревизий и
проверок,
всего
(единиц)
2008
млн рублей
600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0
тwm
2005
2006
2007
2008
И Общая сумма выявленных нарушений
■ Сумма возмещенных средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере
Рис. 2. Динамика показателей возмещения средств, использованных с нарушением за период 2005 — 2008 гг.
веденных контрольных действий и проверок, сумм выявленного ущерба и принятых мерах следует рассматривать не в качестве цели или результата, а как средство достижения цели. И потому действенность контроля следует определять тенденцией сокращения доли правонарушений и выявленных по ним сумм в общем количестве проверенных объектов и расходов.
В таком случае у субъектов контроля складывается двойственное отношение к оценке их деятельности. С одной стороны, действенность субъекта контроля выше, чем больше:
• выявлено незаконных расходов, злоупотреблений и хищений и возвращено по ним;
• работников объекта контроля привлечено к дисциплинарной ответственности;
• уголовно наказуемых дел (и сумм по ним) передано в следственные органы;
• издано приказов, принято решений и распоряжений органами государственной власти и управления по представлениям и предписаниям органов государственного контроля (соответственно и на муниципальном уровне).
С другой стороны, чем больше в результате контроля выявлено негативных явлений и фактов, тем ниже народнохозяйственная оценка деятельности субъектов контроля. Такая двойственность не способствует росту эффективности деятельности органов государственного и муниципального контроля. Поэтому при оценке действенности финансового контроля количественные показатели работы органов контроля в конечном счете должны отойти на второй план и носить справочный характер.
Вышеизложенное позволяет видеть особенности и различия в природе эффективности производства и эффективности контроля в экономической системе общества. Контроль в системе управления общественными финансами призван способствовать нормальному ходу воспроизводственного процесса, минимизировать отрицательные отклонения (нарушения) от заданных параметров развития экономики, роста общественного продукта.
Экономическая и социальная эффективность тесно связаны между собой: рост экономической эффективности обеспечивае тся путем сокращения потребляемых ресурсов (трудовых, материальных, финансовых) на единицу продукта, в том числе за счет более полного и рационального использования
22 618
15 ООО
5 ООО
0
финансовых ресурсов (общественных и частных), чему призвана способствовать система контроля.
Социальный эффект, достигаемый контрольными органами, является частью общего (совокупного) социального эффекта, который в свою очередь представляет собой трудновыделяемую часть эффекта экономического [1].
«исследование эффективности как экономической категории, анализ эффективности трудовых, материальных и финансовых ресурсов воспроизводства общественного продукта требуют вычленения каждого ресурса для анализа его движения по фазам (стадиям) воспроизводства. Применительно к финансовым ресурсам анализ охватывает только те фазы, где проявляются финансовые отношения. Это фазы распределения и обмена, в рамках которых проявляются распределительная и контрольная функции финансов. В реальном экономическом процессе фазы распределения и обмена переплетаются. Если быть конкретным, то введенный продукт (в фазе производства) сначала распределяется на части, ответствующие его стоимостному строению (в фазе распределения), затем происходит отчуждение продукта в соответствии с этим распределением, и одновременно в ходе обмена через цены осуществляются перераспределение (вторичное распределение) стоимости между производителем, обществом и потребителем и присвоение последним необходимых потребительных стоимостей» [3].
В. В. Бурцев полагает, что эффективность ГФК можно оценивать лишь относительно деятельности его специально созданных органов (в том числе структурных единиц этих органов или, наоборот, групп органов), а не в целом (проблематично оценить деятельность всех субъектов ГФК, в число которых, по определению, входят также и руководители всех государственных организаций, в силу своего положения обязанные осуществлять контроль) [3].
В принципе, оценка эффективности ГФК — вопрос достаточно сложный, и любое предложение вызовет неоднозначную реакцию. По крайней мере два показателя (и именно в совокупности, т. е. в системе) четко могут свидетельствовать об эффективности ГФК:
1) прямой эффект, т. е. сумма возмещенных государству средств минус затраты на контроль (но это, как отмечалось выше, достаточно условная оценка);
2) упреждение (в результате аналитических исследований, проверок, ревизий, экспертных
оценок и т. п.) ненужных расходов и других недостатков (в стоимостном измерении) в управлении (использовании и распоряжении) государственными финансовыми и иными материальными, а также нематериальными ресурсами.
Кроме того, об эффективности ГФК можно судить и на основании принятых по его результатам решений, например: принятие нормативно-правовых актов, проведение организационных мероприятий по совершенствованию тех или иных элементов системы государственного управления и т. д.
Указанную выше систему показателей эффективности ГФК В. В. Бурцев [3] считает целесообразным дополнить косвенными показателями:
1) уровень качества исполнения функций органами ГФК;
2) соблюдение профессиональных стандартов и кодекса этики.
А также важными качественными показателями, характеризующими, насколько деятельность органов ГФК способствовала:
—достижению финансово-экономических целей государства (в том числе в социальном аспекте);
— оптимизации функционирования конкретных организаций — объектов ГФК;
— переменам в сторону улучшения в динамике социально-экономического развития регионов и отраслей, в стиле работы органов исполнительной власти, в государственных управленческих механизмах;
— достижению понимания руководством страны всей важности ГФК (особенно на современном этапе) и принятию соответствующих мер по повышению статуса его органов.
Последний аспект, кроме всего прочего, требует еще и определенно активной гражданской позиции как от работников ГФК, так и от ученых — специалистов контроля в проведении в жизнь своих соответствующих наработок.
Однако показатели, предлагаемые В. В. Бурцевым для оценки эффективности ГФК, весьма общи, а порой и абстрактны. Руководство страны, например, может понимать всю важность государственного финансового контроля, принимать меры по повышению его статуса. Но напрямую это вряд ли повысит его эффективность. или достаточно сложно охарактеризовать показателями прямую связь, перемены «в сторону улучшения в динамике социально-экономического развития регионов и отраслей, в стиле работы органов исполнительной власти, в государственных управленческих механизмах» непосредственно с эффективностью ГФК.
Оценка эффективности ГФК, исходя из двойственной сущности финансового контроля, не должна ограничиваться рамками эффективности работы только органов, осуществляющих финансовый контроль. такая оценка будет недостаточной, не совсем полной.
С. О. Шохин [4], рассматривая проблему измерения эффективности работы отдельного контрольного органа, предлагает анализировать эффективность каждого осуществленного контрольного мероприятия в виде соотношения его результата и затрат, а затем показатели эффективности группы однородных контрольных мероприятий сравнивать с некоторым нормативом эффективности для таких мероприятий.
С. О. Шохин предлагает использовать следующие показатели:
1) уровень полноты исполнения палатой своих функций;
2) уровень автоматизации ее контрольных функций;
3) уровень своевременности и полноты перечисления бюджетных средств их получателям;
4) уровень нецелевых расходов бюджетных средств за некоторый период времени [4].
При этом «по всем упомянутым показателям оценку и анализ эффективности работы контрольно-счетных палат следует производить в динамике, отслеживать тенденции к улучшению или ухудшению использования бюджетных средств в зависимости от количественных и качественных показателей проводимых контрольных мероприятий».
таким образом, С. О. Шохин, взяв за основу оценки эффективности органов ГФК совершенно верный посыл — соотношение результата к затратам на их проведение, в систему критериев, харак-
теризующих эффективность работы этих органов, неправомерно включает показатели, характеризующие эффективность расходов бюджета, которые являются самостоятельной составляющей понятия эффективности финансов и в сумме с критерием эффективности органов ГФК позволяют оценить эффективность ГФК в целом.
Подобное смешение двух сторон, двух составляющих эффективности ГФК характерно для многих исследователей.
Н. д. Погосян применительно к работе Счетной палаты Российской Федерации также говорит о невозможности односторонней оценки эффективности контрольных мероприятий: «... проблема эффективности всегда рассматривалась с двух параллельно существующих позиций: во-первых, с точки зрения ее предупредительно-воспитательного воздействия, а во-вторых, под углом зрения конкретной величины сумм (финансовых средств), возвращенных в государственную казну, против фактического ущерба, причиненного государству».
Эффективность ГФК обеспечивается соблюдением принципов ГФК и требований к его организации. так, эффективность системы органов ГФК в целом достижима, если верно определены их функции, четко разграничены полномочия, функционирует система координации их деятельности, установлены процедуры взаимодействия, а также основания и виды ответственности.
Вышеуказанный анализ подтверждает, что на сегодняшний день механизмы, методы и критерии оценки эффективности деятельности органов финансового контроля и работников органов финансового контроля разнообразны, законодательно не утверждены, поэтому данная проблема весьма дискуссионна.
Таблица 2
Анализ деятельности КСП Волгограда за 2007 — 2008 гг. 1
Показатели Отчетный период
2007 2008
Объем нарушений в денежном выражении, выявленных контрольными органами и касающихся расходования средств, тыс. руб., в том числе: 3 180 653,0 2 402 553,6
невыполнение требований федеральных нормативных актов 2 785 226,0 877 607,26
невыполнение требований местных нормативных актов 259 733,0 341 193,6
нецелевое использование средств бюджета Волгограда 0 889,50
нарушения договорных обязательств 73 804,0 232 515,35
неэффективное, нерациональное использование средств бюджета 3 193,0 404 848,30
нерациональное использование муниципального имущества 0 7 132,78
1 Составлено автором с применением предложенных методик на основе отчетов КСП Волгограда за 2007 — 2008 гг.
Показатели Отчетный период
2007 2008
ущерб, причиненный имуществу Волгограда 0 218 620
невыполнение требований бухгалтерского учета 16 962,0 159 192,80
расчетные потери бюджета Волгограда 13 377,0 117,70
упущенная выгода бюджета Волгограда 197,0 484,10
недостача 0 54,80
прочие нарушения 28 161,0 159 897,30
Общий объем проверенных средств бюджета Волгограда, тыс. руб. 2 760 011,0 4 659 891,70
Объем бюджетных ассигнований, тыс. руб. 9 953 000,2 11 819 627,2
Уровень охвата контролем бюджетных средств, % 27,0 39, 4
Уровень эффективности финансового контроля, % 115 51,5
Экономический эффект, тыс. руб. 264 529,76 234 872,9
Экономический эффект, млн руб. (Экспертно-аналитическая работа) 910 970,9 1 482,12
Организационный эффект - Внесены изменения в Методику определения арендной платы, утвержденную постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов и администрации Волгограда от 28.12.2005 № 26/508/2759. Принят ряд документов на уровне администрации Волгограда, в том числе: администрацией Краснооктябрьского района Волгограда по вопросу организации работы по размещению муниципальных заказов принято постановление от 23.01.2008 № 61-п; департаментом финансов администрации Волгограда издан приказ № 49-ОД от 30.05.2008 для территориальных управлений об усилении контроля за исполнением принятых бюджетных обязательств по выполнению наказов и обращений избирателей депутатам Волгоградской городской Думы и главе Волгограда»; администрацией Тракторозаводского района Волгограда по вопросу усиления контроля за исполнением смет расходов издан приказ от 18.07.2008 № 308.
Количество проведенных контрольно-ревизионных мероприятий 63 66
количество проведенных экспертно-аналитических мероприятий 213 214
количество актов (представлений) и др. документов, подготовленных по итогам контрольных мероприятий 276 280
Численность Палаты, чел 25 31
Далее в таблице 3 автором представлены критерии эффективности, сгруппированные по видам. Правовые, экспертные и социальные критерии формируются аналитически на основе интеграции в единое целое объективных и субъективных оценок.
Прагматический критерий представляет наибольший интерес, так как он наиболее объективен и является ключевой составляющей системы фор-
мирования и исполнения бюджета, ориентированной на результат. Однако для обоснованной оценки эффективности деятельности контрольного органа (работников органов финансового контроля) по прагматическому критерию необходимы нормативные показатели деятельности контрольного органа (работников органов финансового контроля) или база для сравнения.
Таблица 3
Критерии оценки эффективности деятельности органов финансового контроля
Группа критериев Основной критериальный признак эффективности База для формирования оценки
Правовые Отсутствие нарушений в процессе контрольной деятельности данные проверок вышестоящих органов, прокуратуры, прочих органов
Экспертные Отсутствие жалоб и положительные отзывы граждан, общественное мнение о деятельности контрольного органа (работников органов финансового контроля) Анализ обращений граждан, публикаций в прессе, опросов общественного мнения
Социальные Мнение о социальной полезности и эффективности деятельности контрольного органа (работников органов финансового контроля), изменение общественного сознания, повышение уровня доверия к власти и контролирующим органам Необходимые для экспертизы сведения
Прагматические1 Результаты контрольной деятельности данные годовых и квартальных отчетов, статистические, прочие сведения о результатах деятельности
1 Здесь слово «прагматический» применяется в значении «достоверный».
Прагматический критерий оценки деятельности контрольного органа (работников органов финансового контроля) определяется так:
Ппраг1 = Р х К/Оз3 , (3)
где: Р — результат деятельности контрольного органа (работников органов финансового контроля);
К — показатель, характеризующий качество деятельности контрольного органа (работников органов финансового контроля); Оз — объем затрат на содержание контрольного органа (работника).
Рассмотрим, как рассчитывается каждая составляющая данного показателя.
Р — денежное выражение величины эффекта (экономического, социального, организационного) деятельности контрольного органа (работников органов финансового контроля) выражает дополнительные средства (выявленные, начисленные, поступившие, возвращенные) в бюджет и внебюджетные фонды по результатам контрольных мероприятий.
Затраты на содержание контрольного органа (работника) можно разделить на:
1) условно-минимальные (необходимые для базового обеспечения деятельности контрольного органа (расходы на оплату труда, коммунальные платежи и др.) — Змин.;
2) условно-дополнительные (направленные на повышение эффективности деятельности — приобретение дорогостоящего оборудования, способс-
3 Привести расчеты по приведенной формуле в данной статье не представляется возможным, так как информация о затратах на содержание контрольного органа (работника) не является общедоступной информацией.
твующего увеличению объема и улучшению качества производства, на повышение квалификации работников и др.) — DЗ:
ОЗ = Змин. + DЗ (4)
Эффективность деятельности контрольного органа (работников органов финансового контроля) можно оценить посредством сопоставления цели (Ц) с полученным результатом (Р):
Э = Р / Ц + ^ где R — показатель альтернативности, характеризующий важность стоимостного фактора (снижения затрат) и доступность альтернативных (более эффективных) методов контроля;
Р/Ц — результат, выраженный в качественном (количественном) выражении, разделенный на поставленную цель, также выраженную в качественном (количественном) выражении. Этот показатель равен единице, если организация достигает поставленных перед ней целей.
Показатель альтернативности определяется экспертным путем. Он равен нулю, если не могут быть снижены затраты на осуществление контрольных мероприятий и не доступны альтернативные (более эффективные) методы контроля.
Расчет прагматического критерия эффективности осложнен тем, что не всегда перед контрольным органом (работником) поставлены четкие цели и задачи.
В связи с этим сегодня можно достичь эффективной деятельности контрольного органа (работников органов финансового контроля) только увязкой интересов государства, бюджетополучателей и распорядителя бюджетных средств.
Но этого недостаточно для обеспечения эффективности использования общегосударственных финансов. Необходимы также критерии оценки деятельности получателей бюджетных средств, взаимосвязанные с конкретными государственными программами, прежде всего, для улучшения системы внутреннего и внешнего бюджетного контроля и аудита, отвечающей современным требованиям.
Внутренний контроль должен быть направлен на предотвращение неэффективных решений и нарушений бюджетных обязательств. Он может включать элементы внутреннего арбитража, нацеленного на разрешение споров внутри организации и сглаживание конфликтов.
Внешний контроль должен быть сконцентрирован на качестве выполнения бюджетных заданий, функциональных обязанностей, на целевом использовании средств, оценке эффективности бюджетных расходов, ревизии контрактов и пр.
Для оценки эффективности работы как контролера, так и в целом контрольного отдела (подразделения) предлагается использовать следующую методику.
В начале определяются показатели, применяемые при расчетах, которые должны охватывать основные результаты деятельности контролера или контрольного отдела (подразделения):
• объем проверенных средств (О );
• количество проведенных контрольных мероприятий (К);
• объем нарушений (нецелевого использования бюджетных средств), выявленных при проведении контрольного мероприятия, и сумма начисленных штрафных санкций (О);
• количество актов (представлений) и др. документов, подготовленных по итогам контрольных мероприятий (Кп);
• объем средств, поступивших в бюджет по итогам контрольных мероприятий (Осф).
На основании этих показателей проводится расчет коэффициентов эффективности работы инспектора4:
1) коэффициент интенсивности работы контролера (КИК):
КИК = К /Кф ,
(5)
где Кф — количество контрольных мероприятий, проведенных в целом по структурному подразделению (контрольному органу); коэффициент результативности контроля (КР) —
КР=О /О
н' 1
пр с'
4 Привести в данной статье расчеты указанных коэффици-
ентов не представляется возможным, так как информация,
необходимая для расчетов, является информацией ДСП.
Предлагаемые подходы прошли в 2003 г. апробацию в КСП
Волгограда и используются для количественной оценки эффективности работы контролеров и контрольных подразделений различных государственных органов.
М. В. Васильева. Государственный финансовый контроль в управлении регионом. Автореферат кандидата экономических наук, Волгоград, 2003. С. 11, 17.
(6)
коэффициент реализуемости контроля (КРК) — КРК = Кп К, (7)
коэффициент действенности контроля (КДК) —
КДК = Осф/он, (8)
коэффициент окупаемости работы (КОР) —
К0р=0/0с, (9)
где Озс — объем затраченных средств на содержание контролера.
На основании данных отчетов КСП Волгограда и предложенных в статье методов, получены данные об отношении бюджетных ассигнований, приходящихся на одного сотрудника КСП Волгограда, приведенные на рис. 3.
Приведенные данные показывают, что объем бюджетных средств, приходящийся на одного сотрудника палаты (задействованного в контрольно-ревизионных мероприятиях), имеет положительную тенденцию.
Показатели, отражающие количественные и качественные результаты деятельности органа ГФК, должны удовлетворять следующим требованиям:
• зависеть в значительной степени от деятельности самого органа ГФК;
• совокупность показателей должна составлять систему, т. е. охватывать все основные способы решения поставленной задачи;
• не приводить к искажению деятельности организации, когда формальное выполнение функции ведет к улучшению отчетности и ухудшению реального положения дел;
• быть достоверными: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга;
• быть прозрачными, т. е. определение показателя должно обеспечивать однозначность его интерпретации как специалистами, так и конечными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей;
• быть экономичными, т. е. получение отчетных данных должно производиться с минимально
Диаграмма 1
ТЫС руб 'чел.
йвэеае.тт
2040 год
2007 гол
7006 (о^ивч численность)
200 В {мне пекторскнй состав}
Рис. 3. Отношение общего объема доходов бюджета Волгограда к численности сотрудников контрольно-счетной палаты Волгограда
возможными затратами, применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;
быть сопоставимыми, т. е. выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости в динамике;
• быть своевременными и регулярными: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования.
Список литературы
1. Васильева М. В., Ломовцева О. А., Агапцов С. А. Государственный финансовый контроль в управлении регионом. Учебное пособие. Мзд-во ООО «Принт», Волгоград, 2005. 352 с.
2. Дадашев А. З., Черник Д. Г. Финансовая система России: Учебное пособие. М.: иНФРА-М. 2007. С. 16.
3. Бурцев В. В. Основные принципы организации государственного финансового контроля в современных условиях. Финансовый менеджмент. № 2, 2001.
4. Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в РФ М.: Финансы и статистика, 1999. 352 с.
