CC BY
218
модернизация системы государственного финансового контроля на региональном уровне и возможности применения аудита эффективности
А.Н. ИНДУТЕНКО,
кафедра «Финансы и кредит» Белгородского государственного университета
В рамках бюджетного менеджмента при введении бюджетирования, ориентированного на результат, особую актуальность приобретают вопросы, связанные с контролем за использованием бюджетных средств. В связи с этим представляется возможным представить основные направления модернизации государственного финансового контроля (ГФК), соответствующего современным требованиям.
Известно, что система государственного финансового контроля пока не в состоянии в полной мере противостоять негативным явлениям в экономике. Она способна выявить лишь часть правонарушений. Это связано с определенной группой причин.
Первая группа причин — причины экономического характера. Прежде всего, это — несовершенство самого экономического механизма функционирования экономики, поскольку многие звенья этого механизма, основанные на опыте западных стран, перенесены в российскую действительность механически, без должного учета особенностей страны и конкретной ситуации. В российской модели развития рыночной экономики содержится множество условий, создающих благоприятную почву для правонарушений.
Другую группу составляют организационные причины. Нарушения в финансовой сфере происходят вследствие ослабления уровня исполнительной дисциплины работников министерств и ведомств. Это связано со снижением общего уровня ответственности должностных лиц за исполнение федеральных законов, указов и поручений Президента РФ, постановлений Правительства РФ.
Отдельную группу составляют причины юридического характера. Главная из них — слабость судебной системы. Основная задача по борьбе с экономической преступностью лежит на правоохранительных органах.
Но и они выявляют лишь часть этих преступлений. Однако многие дела не доходят до суда или распадаются при судебных разбирательствах в силу несовершенства соответствующих законов. Другим недостатком юридического характера является отсутствие надежного антикоррупционного законодательства, которое крайне необходимо в связи с ростом числа чиновников, наличием фактов их подкупа и сращивания с криминальными структурами.
Усилению государственного финансового контроля, как представляется, могут способствовать следующие меры.
1. Создание полной, исключающей наличие противоречий базы осуществления финансового контроля. Существующая база загромождена, с одной стороны, всевозможными требованиями, с другой — страдает наличием нестандартных положений, допускающих вольную и субъективную трактовку процедуры проведения финансового контроля. Необходимо установление строгих стандартов проведения государственного финансового контроля, определение общих правил проверок, их системность, повторяемость и стабильность. Кроме того необходима ревизия всех правовых актов и инструкций в целях ликвидации всех противоречий, нечетких толкований, которые содержатся в современных правовых документах и правилах проведения ГФК.
2. Необходимо четко определить место и роль каждого звена в системе ГФК. Сейчас контроль осуществляют многочисленные структуры. Отсутствие четких рамок их действий приводит к параллелизму и даже пересечению направлений в их деятельности, дублированию. Многочисленные нескоординированные действия являются, как правило, не только мало результативными, но и вносят дезорганизацию в деятельность проверяемых субъектов, подрывают доверие ко всей системе
ГФК. Это приводит к размыванию и притуплению ответственности как самих контрольных органов, та и субъектов проверки.
3. Требует улучшения и систематизации информационное обеспечение контрольных органов. Необходимо создать централизованный банк данных выявленных правонарушений в финансовой сфере. В значительной мере этому будет способствовать оснащение контролирующих органов средствами автоматизации работы ревизоров. В конечном итоге необходимо создание единой информационной системы контрольных органов, независимо от их ведомственной принадлежности.
4. Усиление кадрового состава органов финансового контроля. В новых условиях возрастают требования к работникам, осуществляющим ревизии и проверки. Высокий уровень их знаний, профессиональная подготовка обеспечивают эффективность проверки и ее достоверность. В настоящее время становится очевидным, что уровень подготовки специалистов в системе государственного финансового контроля не всегда в полной мере соответствует предъявляемым к ним требованиям.
5. Совершенствование методологической базы осуществления контрольных действий. Прежде всего, необходима разработка стандартов проверки. В настоящее время многочисленные контролирующие органы осуществляют проверку по собственным ведомственным стандартам, вследствие чего результаты оказываются трудно сопоставимыми. Предполагалось, что многие проблемы функционирования государственного финансового контроля, в том числе и методологического характера, должны быть разрешены с принятием Закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». Но его подготовка ведется уже несколько лет и, по всей видимости, затормозилась окончательно. Вместе с тем проблемы требуют своего решения.
В этой связи целесообразно до принятия вышеназванного закона образовать специальную рабочую группу по разработке методологических аспектов государственного финансового контроля. По сути дела, речь идет о разработке основополагающего документа об основных принципах внешнего контроля за государственными финансами. Таким документом может быть Декларация руководящих принципов контроля (ДРПК), которая должна носить обязательный характер для всех контрольных органов. ДРПК может стать действенным инструментом рационального и эффективного управления финансовыми ресурсами и отправным моментом в
создании более совершенной и эффективной системы государственного финансового контроля.
Необходимо, чтобы Декларация определяла степень независимости контролирующих органов и юридическую защиту против вмешательства в их деятельность законодательной и исполнительной власти. При разработке такого документа имеет смысл использовать международную практику и, в частности, принятую в 1977 г. Лимскую декларацию, содержащую основные принципы финансового контроля в странах с развитой рыночной экономикой.
Следует остановиться на некоторых моментах, необходимых для повышения эффективности государственного финансового контроля на федеральном и, в особенности, на региональном уровне.
Существующая система многочисленных контрольных органов, как уже упоминалось выше, дублирует друг друга. В настоящее время существует целый ряд проблем, касающихся системы региональных контрольных органов, в том числе законодательного регулирования их деятельности. Незавершенность в вопросах формирования правовой базы государственного финансового контроля и отсутствие его определения привели к тому, что на данный момент усилия контролирующих органов направлены на осуществление контроля в основном в своих ведомственных интересах. Так, например, у Счетной палаты РФ своя контрольная компетенция, у Банка России — своя, у ФНС — своя. Если возникает вопрос, требующий объединения усилий, начинаются бюрократические согласования, увязки, перекладывание ответственности, что приводит либо к устранению нарушений, либо к тому, что нарушения остаются [4].
Существующая система контроля ориентирована в основном на прошлое, не отвечает за конкретные результаты. Контролю подвергаются преимущественно прошлые события и факты. Основным инструментарием проверок является методология бухгалтерского учета и аудита, позволяющая оценить результаты деятельности объекта контроля. Современные методы, позволяющие прогнозировать и конструировать будущее, как, например, управленческий учет, практически не используются.
Эффективная система государственного финансового контроля должна, как представляется, базироваться на следующих принципах: • процессный подход, ориентированный на
конечный результат, с использованием информационных технологий;
• встроенность контроля в процессы управления;
• функциональность (ответственность контроля за конкретный процесс и результат);
• ориентированность контроля на будущее, а не только на прошлое;
• концептуальность контроля (контроль всего процесса управления, а не отдельных его частей).
Процессный подход в системе государственного финансового контроля означает, что систему контроля необходимо выстраивать не вокруг действующих органов государственного управления, а вокруг выявленных и перепроектированных цельных процессов управления.
В настоящее время качество бюджетного контроля остается на достаточно низком уровне. В соответствии с действующим законодательством контрольные органы основное внимание обращают на соответствие исполнения заложенным в закон показателям. Как представляется, такой контроль носит формальный характер. Финансовые и контрольные органы не в состоянии дать оценку действительной эффективности и производительности бюджетных расходов по каждому бюджетополучателю, так как им не хватает концептуальных, материальных и профессиональных ресурсов.
Модернизированная система государственного финансового контроля на региональном уровне, таким образом, должна быть ориентирована:
• на будущие события, а не только на прошлое, т. е. основной должна быть прогнозно-аналитическая функция. Таким образом, государственный финансовый контроль будет обеспечивать руководителей и лиц, принимающих решение информацией о предстоящих событиях. В процессе контроля оценка хода контролируемых событий производится на ранних этапах и содержит прогноз, что позволяет своевременно произвести корректирующее воздействие. Основная задача эффективного государственного финансового контроля — обратить внимание руководителей на достижение запланированной цели в изменяющихся условиях. Модернизированная система государственного финансового контроля ориентирована преимущественно на будущее и динамична;
• на эффективность и производительность — достигаются только при условии, когда контролируется весь процесс, а не отдельные его части. Необходимо контролировать формирование и исполнение бюджета, а не только результаты его исполнения.
К сожалению, до настоящего времени не существует концепции государственного финансового контроля. Кроме того, нет четкой правительственной программы. Представляется, что в рамках долгосрочной правительственной программы должна существовать подпрограмма развития государственного финансового контроля с выделением соответствующего финансирования. Подобные программы, как представляется, должны существовать также на уровне субъектов Федерации. Таким образом, необходимо создание системы государственного финансового контроля с элементами общего контроля и возрождением внутриведомственного контроля. Одним из важных направлений модернизации системы ГФК, как представляется, является создание независимых научно-исследовательских и консалтинговых структур в сфере контроля.
Все вышеизложенное позволяет предложить направления разработки и реализации Федеральной целевой программы модернизации и перспективного развития государственного финансового контроля в регионах (см. рис.). Основные задачи данной программы заключаются в следующем.
1. Определение стратегических направлений государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях, включая совершенствование структуры контрольных органов путем: создания условий для реализации мер по оптимизации бюджетных расходов и обеспечению их эффективного и целевого использования; внедрения на базе комплексного и системного анализа контрольных материалов системы мониторинга, позволяющего представлять прогнозные оценки и вырабатывать предложения для органов государственной власти всех уровней управления по совершенствованию элементов экономической политики и возможному предотвращению финансовых нарушений в сфере экономики. Как представляется, в этих целях необходимо создание специализированного аналитического центра.
2. Выработка эффективного механизма взаимодействия органов ГФК через: совершенствование механизма взаимодействия контрольных органов и органов федерального казначейства; создание и отработку механизма координации работы контрольных органов и ФНС; укрепление взаимодействия с органами внутренних дел, органами ФСБ и органами прокуратуры.
3. Совершенствование государственного финансового контроля в рамках реформирования системы межбюджетных отношений, создание эффективной системы ГФК и муниципального
Результативность программы: создание современной эффективной системы государственного финансового контроля, способного адаптироваться к меняющимся условиям и работающая «на опережение»
Программа модернизации системы государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровнях
финансового контроля; совершенствование подготовки и повышения квалификации работников контрольных органов, их профессиональной аттестации; изучение и внедрение в практику зарубежного опыта проведения ГФК; совершенствование информационно-технического обеспечения контрольных органов, включая использование аналитических технологий, разработку и эксплуатацию федеральной информационной программы.
4. Разработка нормативно-законодательной базы, повышающей эффективность ГФК. Важным направлением при формировании соответствующей законодательной базы должно стать изучение практики привлечения к ответственности юридических и физических лиц за нецелевое использование бюджетных средств, необеспечение эффективности использования государственного имущества с подготовкой на этой основе предложений по внесению дополнений в гражданское, административное, уголовно-процессуальное, уголовное
законодательство, направленных на повышение персональной ответственности должностных лиц за допущенные злоупотребления.
Цели, задачи, формы и методы финансового контроля в Бюджетном кодексе РФ практически не изложены, в связи с чем к возможным формам совершенствования государственного финансового контроля в регионах можно отнести:
1) разработку принципиально новой модели территориальной системы организации государственного финансового контроля за исполнением региональных и местных бюджетов на основе упорядочения взаимодействия различных контрольных структур;
2) создание в регионе независимого в ведомственном отношении органа по контролю за законностью и целевым использованием средств всех бюджетополучателей с акцентом на предварительный контроль и проведением соответствующего мониторинга. В данной связи можно предложить создание «бюджетных историй бюджетополу-
чателей» по аналогии с кредитными историями клиентов коммерческих банков, система которых в настоящее время развивается в стране;
3) совершенствование форм и методов контрольно-аналитической работы, законодательного регламентирования различных их видов (экономический анализ, обследование, оценка, экспертиза), а также закрепление «ревизии» как основного метода контроля бюджетных параметров; закрепление задач, прав, обязанностей, порядка деятельности ревизора, работника контрольно-счетной палаты;
4) разработку системы мероприятий по усилению роли ведомственного контроля и их правовую регламентацию.
При разработке направлений совершенствования ГФК в регионах особое внимание должно уделяться анализу деятельности региональных контрольных органов и предоставленных им прав в осуществлении ими контрольных функций. Структура последних также нуждается в совершенствовании во избежание дублирования осуществляемых ими функций, в развитии деятельности контрольно-счетных органов, широком привлечении аудиторов к проводимым проверкам бюджетных показателей.
Таким образом, необходимо сформировать единую концепцию государственного финансового контроля с выделением региональной составляющей. Внедрение положений данной концепции в региональном управлении, принятие, совершенствование на ее основе законодательной базы позволит обеспечить дальнейшее совершенствование системы государственного финансового контроля и повышение его эффективности.
Концепция модернизации государственного финансового контроля на региональном уровне, как представляется, должна включать следующие направления и механизмы реализации.
Блок 1. Основные тенденции существующей системы ГФК на региональном уровне:
• процесс становления единой системы ГФК в регионах остался незавершенным;
• отсутствуют единые методические, методологически и юридические подходы к организации системы ГФК;
• отсутствует эффективная система органов ГФК и механизм их взаимодействия;
• не используются международные ревизионные стандарты;
• отсутствует заинтересованность субъектов государственной власти и управления в проведении контроля целевого, законного и экономичного использования бюджетных средств.
Блок 2. Цели и принципы Концепции модернизации государственного финансового контроля на региональном уровне.
Цель: повышение действенности контроля за соблюдением норм законодательства при поступлении, движении, расходовании государственных финансовых и материальных средств для обеспечения эффективности использования государственных финансовых ресурсов, а также льгот и преимуществ, предоставляемых государством.
Принципы: соответствие структуры органов ГФК структуре государственной власти и управления и уровню правопорядка в государстве; гласность результатов ревизий и проверок при условии сохранения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны; системность и плановость в деятельности органов государственного финансового контроля, профессионализм и объективность при проведении ревизий и проверок; полнота охвата контрольными мероприятиями всех направлений деятельности государства в сфере управления денежными ресурсами; независимость контрольных органов, созданных законодательными (представительными) органами, в том числе финансовая.
Блок 3. Направления совершенствования ГФК на региональном уровне:
• усиление контроля со стороны органов государственной власти более высокого уровня за результатами работы государственных органов нижестоящего уровня;
• разграничение функций органов ГФК в соответствии со структурой государственной власти; исключение дублирования контрольных мероприятий путем согласования планов работы до начала календарного года; усиление взаимодействия контрольных органов ГФК с правоохранительными органами; разработка ревизионных стандартов и критериев обобщения результатов контрольных мероприятий;
• контроль за соответствием законодательству РФ валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций; создание единой системы мониторинга финансовых операций; разработка правовых механизмов, направленных на усиление мер ответственности за нецелевое, незаконное и неэкономное использование бюджетных средств и государственной собственности;
• осуществление контрольных мероприятий за полнотой поступления доходов в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды; совершенствование казначейских технологий ис-
полнения бюджетов и упорядочение структуры бюджетных расходов;
• разработка системы подготовки и повышения квалификации кадров.
Блок 4. Реализация концепции:
• программа модернизации и перспективного развития контрольных органов в регионах;
• подготовка и принятие нормативно-правовой базы для решения целей и задач концепции;
• реализация принципов деятельности контрольных органов;
• координация действий федеральных и региональных органов власти и управления.
Блок 5. Контроль.
Наиболее значимыми факторами повышения
эффективности государственного финансового
контроля на региональном уровне являются:
• координация деятельности контрольных органов, четкое разграничение задач и полномочий последних, создание единой методической базы их работы;
• совершенствование кадрового обеспечения ГФК посредством подготовки, повышения квалификации и профессионализма специалистов, осуществляющих контрольную работу, подготовки аудиторов по аудиту бюджетных показателей региональных и местных бюджетов;
• информационное обеспечение, отвечающее аналитическим целям контроля, гарантирующее полноту и достоверность исходных дан-
ных об объекте контроля, широкую гласность принятия решений и исполнения бюджетов различных уровней, посредством регулярного освещения в официальной печати текущего исполнения бюджета и отчетов контрольно-счетных органов на местах. Кроме того, случаи нецелевого использования бюджетных средств и персональная ответственность определенных лиц при установлении нарушений также должны предаваться гласности;
• нормативно-правовое обеспечение контроля, включающее правовую гарантию выполнения контрольных функций, обязательное добавление в Бюджетный кодекс РФ такой формы контроля, как независимый контроль, а также закрепление обязательности проведения аудита территориальных и местных бюджетов в законодательных актах регионов и уставах муниципальных образований;
• совершенствование научно-методического обеспечения контроля в целях повышения объективности, качества, оперативности и комплексности контроля путем использования различных методов контроля: анализа, экспертизы, оценки, т. е. разработка методологии и стандартов по аудиту бюджетных показателей. Вышеизложенное позволяет выделить ряд рекомендаций для государственных органов в целях успешной реализации предложенной концепции (см. табл.).
Органы государственной власти и управления рекомендации
Федеральное Собрание РФ Активизировать законотворческую деятельность по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в системе государственного финансового контроля; выработать совместно с Правительством РФ, Счетной палатой РФ и ведущими учеными страны концепции государственного финансового контроля, учитывающие современные тенденции развития страны, положения Лимской декларации (1977 г.)
Совет Федерации Осуществлять координацию подготовки концепции ГФК, продолжать практику проведения научно-практических конференций, парламентских слушаний и «круглых столов» по обсуждению актуальных проблем организации эффективного ГФК В России
Правительство РФ Разработать проекты федеральных законов «О государственном финансовом контроле» и «Об основах организации деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Федерации»; решить вопрос об ответственности соответствующих органов и должностных лиц за выявленные в ходе контрольных проверок финансовые правонарушения, за устранение вскрываемых Счетной палатой РФ недостатков в организации бюджетного процесса
Счетная палата РФ В целях дальнейшего развития системы государственного финансового контроля и повышения эффективности ее функционирования оказывать правовую, методическую и организационную поддержку органам государственной власти субъектов РФ в разработке проектов законодательных документов по совершенствованию системы государственного финансового контроля на региональном уровне
Региональные органы власти и управления Подготовить и принять законодательные документы по совершенствованию системы государственного финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях; обеспечить персональную ответственность за финансовые правонарушения
рекомендации для органов государственной власти по повышению эффективности государственного финансового контроля
В области государственного финансового контроля на уровне субъекта Федерации следует выделить следующие важные моменты.
1. Законодательство о государственном финансовом контроле, включая законодательное закрепление на федеральном уровне основных полномочий региональных контрольно-счетных органов.
2. Определение и закрепление на федеральном уровне основных признаков, применяемых при квалификации нарушений, выявляемых в процессе реализации контрольных функций незаконного, неэффективного и нерационального использования бюджетных средств.
3. Закрепление за контрольно-счетными органами полномочий по применению мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства.
4. Совершенствование законодательства об административных правонарушениях в направлении включения в него необходимых положений об ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Отсутствие применения контрольно-счетными органами мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства влечет за собой их безнаказанность.
В связи с введением системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), особую актуальность в сфере контроля за целевым использованием бюджетных средств принимает внедрение прогрессивной формы финансового контроля — аудита эффективности.
Однако в нормативной базе по государственному финансовому контролю даже нет такого понятия «аудит эффективности». Такое понятие следует внести в Бюджетный кодекс РФ.
Понятие «аудит эффективности» было зафиксировано в Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 года, согласно которой в дополнение к финансовому аудиту имеется другой вид контроля, направленный на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Особенности этого вида финансового контроля зафиксированы в аудиторских стандартах международной организации высших органов государственного финансового контроля (ИНТОСАИ) [1].
Эффективность финансового контроля имеет двойное толкование: с одной стороны — подразумевается эффективность использования бюджетных средств, с другой — эффективность методов государственного финансового контроля.
Аудит эффективности, в отличие от финансового, является проверкой экономичности,
продуктивности использования проверяемым объектом государственных ресурсов при выполнении поставленных перед ним задач и возложенных на него функций, в состав которой входят следующие элементы:
• проверка экономичности деятельности администрации в соответствии с обоснованными принципами, практикой и политикой управления (экономичность определяется как минимизация расходов на деятельность проверяемого объекта в сочетании с сохранением соответствующего режима работы);
• проверка продуктивности использования трудовых, финансовых и прочих ресурсов, включая проверку информационных систем, результатов производственной деятельности, состояния внутреннего контроля, а также методов и процесса устранения проверяемым объектом выявленных недостатков;
• проверка эффективности деятельности объекта по выполнению поставленных перед ним задач, а также достигнутые результаты по сравнению с плановыми показателями. Место аудита эффективности в системе государственного финансового контроля вытекает из целей последнего. Исходя из данных целей аудит эффективности в системе финансового контроля можно определить как завершающий созидательный этап. В этой связи аудит эффективности является оценкой деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов и разработкой рекомендаций по совершенствованию их работы.
Целями аудита эффективности являются анализ эффективности деятельности органа исполнительной власти по выполнению государственных функций; анализ деятельности органа исполнительной власти по использованию государственных ресурсов, разработка предложений по совершенствованию деятельности органа исполнительной власти.
Предмет аудита эффективности — виды деятельности и функции органов исполнительной власти, бюджетные средства, государственная собственность и природные ресурсы.
Критерии аудита эффективности должны давать оценку достижения объектом аудита поставленных целей, быть количественно определимы, иметь сквозной характер. К ним относятся:
• критерий достижения цели: имеется в виду адекватность достигнутых в процессе осу-
ществления контроля результатов намеченным целям (достижение цели с экономией ресурсов или их перерасходом);
• критерий результативности: по результату финансового контроля, отражающему совокупность нарушений в процессе использования бюджетных средств (то есть дается оценка степени достижения поставленных целей и полноты исполняемых функций);
• критерий действенности: по совокупности мер, принятых подконтрольными организациями по представлениям и предписаниям органа финансового контроля;
• критерий экономичности: по соотношению затрат на содержание органа финансового контроля к совокупности экономических результатов его деятельности (дается оценка оптимальности достижения поставленных целей и исполняемых функций). Целостный системный анализ при проведении
аудита эффективности позволят создать показатели: абсолютные (количественные и качественные показатели, характеризующие объемные результаты работы и хозяйственную деятельность), относительные (характеризующие соотношение результатов деятельности и бюджетного финансирования), динамические (характеризующие темпы роста или падения за ряд лет) и характеризующие соблюдение законности в использовании бюджетных средств (объемы нецелевого использования бюджетных средств, объемы ущерба, нанесенного государству,
объемы средств, использованных с нарушением бюджетного законодательства) [5].
В практике работы контрольно-счетных органов Российской Федерации применяются отдельные элементы оценки эффективности использования государственных средств, но полномасштабный аудит ими не осуществляется.
Представляется, что предложенные рекомендации позволят повысить эффективность бюджетного менеджмента в современных условиях.
Литература
1. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России / Под ред. С. О. Шохина, Л. И. Ворониной. — М.: Финансы и статистика, 2004. — 240 с.
2. Мешалкина Р. Е. Финансовый контроль использования бюджетных средств в социальной сфере//Финансы. - 2007. - № 5.
3. Пансков В. Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране//Фи-нансы. - 2007. - № 3.
4. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации / Под ред. С. О. Шохина. - М.: Финансы и статистика, 2005. - 352 с.
5. Финансовый контроль / Под ред. В. М. Родионова, В. И. Шлейникова. - М.: ИД ФБК -ПРЕСС, 2006. - 320 с.
