CC BY
46
РАЗДЕЛ 1 МОДЕЛИ, СИСТЕМЫ, СЕТИ В ЭКОНОМИКЕ И УПРАВЛЕНИИ
УДК 336.22
КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ
Е. М. Ануфриева
CRITERIA OF EFFICIENCY OF TAX DEDUCTIONS
E. M. Anufrieva
Аннотация. Актуальность и цели. Актуальность исследования эффективности налоговых льгот обусловлена отсутствием сколько-нибудь законченного современного финансово-юридического учения о налоговых льготах и критериях их оценки, которое бы могло послужить правильному пониманию такого многосложного явления. Целью данного исследования является обоснование критериев оценки эффективности налоговых льгот в целях оптимизации действующего перечня и обеспечения оптимального выбора категорий налогоплательщиков для предоставления поддержки в форме налоговых льгот. Материалы и методы. Реализация цели исследования была достигнута посредством анализа российской практики применения налоговых льгот и преференций. Основой доказательства необходимости единой, универсальной методологической базы для оценки эффективности налоговых льгот служит система критериев и показателей, которые обеспечивали бы объективность и прозрачность такой оценки. Методологический потенциал включает методы сравнительно-правового анализа, которые позволяют определить возможность установления прямой зависимости дальнейшего использования налоговой льготы от достигнутых результатов ее оценки. Результаты. Исследован понятийный аппарат отдельных положений теории и методологии реализации системы оценки налоговых льгот. Обосновываются с научных позиций понятия и признаки налоговых льгот, критерии их оценки. Полученные теоретические результаты лягут в основу методических и других практических разработок в повышении результативности и эффективности системы налоговых льгот и преференций в России. Выводы. Научные результаты можно довести до конкретных организационных и методических разработок и практических рекомендаций, имеющих большое значение для решения задачи создания в России результативной и эффективной системы оценки налоговых льгот. Это касается разработки критериев и показателей оценки результативности и эффективности налоговых льгот для оптимизации их перечня и обеспечения оптимального выбора объектов для предоставления государственной поддержки. Разработанные в результате исследования теоретические положения, методики и практические рекомендации могут использоваться при разработке законодательных и нормативных актов, а также непосредственно в контрольной деятельности исполнительных органов.
Ключевые слова: налоговые льготы, критерии, оценка, эффективность налоговых льгот.
Abstract. Background. Actuality of research of estimation of efficiency of tax deductions is conditioned by absence of any complete modern financially-legal studies about tax deductions and criteria of their estimation, that would serve to the correct understanding of such polysyllabic phenomenon. The aim of this research is a ground criterion of estimation of efficiency of tax deductions for optimization of operating list and providing of optimal choice of categories of taxpayers for the grant of support in form tax deductions. Materials and methods. Realization of research aim was attained by means of analysis of Russian practice of application of tax deductions. Basis of proof of necessity of single, universal methodological base the system of criteria and indexes that would provide objectivity and transparency of such estimation serves as for the estimation of efficiency of tax deductions. Methodological potential includes the methods of comparatively-legal analysis, that allow to define possibility of establishment of direct dependence of the further use of tax deduction from the attained results of her estimation. Results. A concept vehicle is investi-gational, separate positions of theory and methodology of realization of the system of estimation of tax deductions. Grounded from scientific positions of concept and signs of tax deductions, criterion of their estimation. The got theoretical results will underlie methodical and other practical developments in the increase of effectiveness and efficiency of the system of tax deductions in Russia. Conclusions. Scientific results will allow to take to certain organizational and methodical developments and practical recommendations, having an important value for the decision of task of creation in Russia of the effective and effective system of estimation of tax deductions. It touches development of criteria and indexes of estimation of effectiveness and efficiency of tax deductions for optimization of their list and providing of optimal choice of objects for the grant of state support. The researches worked out as a result are theoretical positions, methodologies and practical recommendations can be used for development of legislative and normative acts, and also directly in control activity of executive branches.
Key words: tax deductions, criteria, estimation, efficiency of tax deductions.
Льготы можно рассматривать как самый нестабильный элемент налоговой системы, но именно им надлежит воплощать стимулирующую роль налога. И здесь очень важно такое понятие, как эффективность, для экономики налоговых льгот в целом и каждой льготы в отдельности. Экономисты признают, что налоговые льготы являются более эффективным средством поддержки предприятий, чем бюджетные субсидии. Существует также мнение, что налоговые стимулы не способны оказать решающего воздействия на развитие инвестиционных процессов, но даже несмотря на это они оказывают определяющее воздействие на макроэкономический климат в стране.
Эффективность функционирования экономики и экономической деятельности отдельных хозяйствующих субъектов напрямую зависит от эффективности налоговой системы и, в частности, системы налоговых льгот и освобождений.
Налоговый механизм регулирования российской экономики характеризуется излишней затратностью для бюджета, низкой эффективностью стимулирования приоритетных направлений хозяйственной деятельности. Размер ежегодных потерь доходов бюджетной системы, связанных с предоставлением льгот, в последние годы по разным оценкам приближается к сотням миллиардов рублей. Более 90 % выпадающих доходов составляют потери, связанные с применением налоговых льгот и преференций, обусловленных структурой налогов и использованием принципов налогообложения отдельных операций. По оценкам Федеральной налоговой службы, консолидированный бюджет в 2010 г. недополучил 1 трлн руб. при общих расходах
11,8 трлн руб. из-за применения различного вида льгот, в 2012 г. - 1,8 трлн руб., а в 2013 - уже 2 трлн руб. Почти 95 % потерь - это льготы по четырем налогам: налогу на прибыль организаций, налогу на добавленную стоимость, налогу на добычу полезных ископаемых и налогу на имущество организаций [1].
Для преодоления сложившейся ситуации необходимо провести тщательную ревизию применяемых в России налоговых инструментов, устранить неэффективные льготы, создающие лазейки для уклонения от налогообложения. Однако процесс реформирования налоговой системы не должен завершиться полной ликвидацией налоговых льгот, а должен лишь привести к повышению их экономической эффективности.
Существующая система социальных льгот в России далека от совершенства. Ее неэффективность подтверждается динамикой показателей качества жизни населения, которые изменяются не в сторону сглаживания различий в доходах, а в сторону усиления социальной дифференциации.
Премьер-министром Российской Федерации в связи с недобором доходов было поручено Минфину и Минэкономразвития до 15 мая 2014 г. проанализировать эффективность налоговых льгот [1].
Для оценки целесообразности применения тех или иных льгот необходимо введение критерия эффективности налоговых льгот. Налоговые льготы эффективны, если их предоставление налогоплательщикам:
- способствует достижению поставленных макроэкономических задач, вытекающих из конкретной социально-экономической и политической ситуации в России;
- приводит к увеличению объемов инвестиций, выпуску прогрессивной и конкурентоспособной продукции;
- способствует улучшению социально-экономической ситуации в организациях и в регионе.
Чтобы достичь этой цели, необходимо задействовать налоговые механизмы, с одной стороны, стимулирования модернизации российской экономики, с другой - пресечения пока еще многочисленных возможностей ухода от налогообложения. В первую очередь необходимо создать экономические условия для ускорения инвестиционных и инновационных процессов в российской экономике, повышения заинтересованности российского товаропроизводителя в обновлении производственного потенциала [2]. Для этого требуются эффективные инструменты налогового регулирования и стимулирования. Необходимо, чтобы налоговый режим целенаправленно и активно побуждал налогоплательщика энергично проводить модернизацию и обновление производства. Эффективность применения в налоговой политике той или иной формы стимулирования зависит, правда, и от условий, на которых данная поддержка предоставляется, и от уровня сознательности налогоплательщиков и их готовности направить дополнительно полученные финансовые ресурсы именно на инновационные или иные определенные государством цели.
Оценка эффективности предоставления налоговых льгот проводится в целях оптимизации перечня действующих налоговых льгот и обеспечения оптимального выбора категорий налогоплательщиков для предоставления поддержки в форме налоговых льгот и осуществляется в разрезе следующих критериев:
- бюджетная эффективность - оценка результатов хозяйственной деятельности категорий налогоплательщиков, которым предоставлены налоговые льготы, с точки зрения влияния на доходы и расходы бюджета;
- социальная эффективность - оценка степени достижения социально значимого эффекта, которая выражается в изменении качества и объема предоставляемых услуг в результате реализации налогоплательщиками системы мер, направленных на повышение уровня жизни населения;
- экономическая эффективность - оценка динамики финансово-экономических показателей хозяйственной деятельности налогоплательщиков, которым предоставлены налоговые льготы.
Для получения требуемого экономического эффекта необходима система гарантий использования налогоплательщиком высвобождающихся финансовых ресурсов для реализации инновационных и инвестиционных проектов. Налоговое стимулирование через механизм снижения налоговых ставок по основным налогам или освобождение от уплаты отдельных видов налогов таких гарантий дать не могут, поскольку высвободившиеся финансовые ресурсы налогоплательщик не обязан направлять на развитие и модернизацию производства, обновление технологических процессов. Предоставление же целевых налоговых льгот гарантирует государству вливание в экономику финансовых ресурсов на обозначенные цели [3].
Между тем доходы бюджета уменьшаются не только в связи с предоставлением налогоплательщикам налоговых льгот, но и в связи с освобождением от налогообложения отдельных операций и оборотов, с освобождением в ряде случаев от обязанностей налогоплательщика отдельных организаций, с исключением из налоговой базы определенных сумм, с применением пониженной ставки налога и многими другими операциями. При этом размер выпадающих доходов бюджетов всех уровней в связи с добавляемыми почти ежегодно исключениями из общих правил налогообложения из года в год возрастает, достигая огромных сумм. Расчеты показывают, что общая сумма различного рода льгот, преференций и других налоговых освобождений, предоставляемых как юридическим, так и физическим лицам по всем налогам, составляет порядка 50 % от всего объема администрируемых Федеральной налоговой службой РФ налогов и сборов.
В настоящее время данные государственные расходы являются непрозрачными, они не утверждаются в соответствующих бюджетах, они никому не известны. Для того чтобы установить общую сумму прописанных в Налоговом кодексе льгот, преференций, налоговых освобождений и других особых условий налогообложения, необходимо проделать серьезную исследовательскую работу [4]. В настоящее время официальная статистика предоставляет достаточно скудную информацию по размеру указанных средств. При этом даже имеющиеся статистические данные, формируемые Федеральной налоговой службой, приспособлены исключительно для целей бюджетного планирования. В связи с этим не только затруднен, но практически невозможен мониторинг эффективности их предоставления и расходования.
Кроме того, законодательно не определен государственный орган, на который возлагалась бы обязанность контролировать эффективность соответствующей налоговой преференции. Налоговые органы сегодня контролируют исключительно законность применения конкретным налогоплательщиком
налоговых льгот и правильность расчета их сумм. Проверять же достигнутый экономический (и социальный) эффект они не обязаны, что совершенно правильно. Между тем качественная работа по мониторингу эффективности налоговых субсидий невозможна без установления конкретных ответственных исполнителей.
Для успешного проведения анализа эффективности налоговых льгот необходимы не только исходные данные, но и конкретные цели их предоставления. Однако, как показывает анализ принятых за все годы существования российской налоговой системы поправок в соответствующие главы Налогового кодекса, касающихся налоговых льгот, такие цели ни по одной из них законодательно не закреплены. Естественно, они обсуждались при их рассмотрении в исполнительных и законодательных органах власти, но только в самом общем виде. В частности, в последние годы почти ежегодно вводятся налоговые льготы, направленные на стимулирование развития экономики, в том числе малого и среднего бизнеса. Но в этих поправках практически отсутствуют законодательно установленные условия использования высвобождающихся у налогоплательщиков средств именно на цели развития производства [5].
Практически по всем предлагаемым налоговым освобождениям отсутствуют данные об их предполагаемой экономической или социальной эффективности. Мало того, зачастую не анализируются и причины, по которым предлагаемые к отмене налоговые льготы и преференции оказываются неработающими.
Как известно, Министерство финансов РФ в соответствии с Основными направлениями налоговой политики РФ на 2013-2015 гг. проводит инвентаризацию перечня конкретных видов налоговых льгот и сумм, получаемых организациями-налогоплательщиками с целью оптимизации налоговой системы в целом [6]. При проведении этой работы важно определиться, в какой форме должна выделяться налоговая субсидия, насколько каждый конкретный вид налогового стимулирования, регулирования или социальной поддержки оправдан, и не эффективнее было бы заменить отдельные из них прямыми бюджетными расходами? Надо иметь в виду, что предоставление налоговых субсидий можно осуществлять в различных формах: уменьшения ставок по соответствующим налогам, освобождения от уплаты налога, предоставления целевых налоговых льгот и т.д. Уменьшение налоговых ставок, как и освобождение от уплаты налогов, фактически означает выделение налогоплательщику дополнительных финансовых ресурсов без каких-либо обязательств со стороны последнего по направлениям их использования. Иными словами, государство не имеет никаких гарантий, что полученные налоговые субсидии или хотя бы их часть будут использованы налогоплательщиком именно на цели, например, развития и модернизации производства или на научные исследования. Как показывает мировой опыт, в подобных случаях целевым образом расходуется не более одной трети высвободившихся финансовых ресурсов. Российский опыт показывает более удручающую картину. Между тем государство должно рассчитывать на гарантированный экономический эффект и при снижении ставок по налогам, и при любой другой форме предоставления налоговых субсидий. Для этого необходимо законодательно установить систему гарантий использования налогоплательщиком
полученных финансовых ресурсов (или их части) на те цели, на достижение которых и направлена данная налоговая привилегия, например направление установленного законом процента высвободившейся прибыли на инновации, капитальные вложения, НИР и т.д.
Прежде чем решаться на реформу всей системы налоговых субсидий, следовало бы унифицировать действующие налоговые освобождения по видам и целям их предоставления: стимулирование развития экономики, ее отдельных отраслей, территорий; социальная защита населения; финансовая поддержка отдельных категорий налогоплательщиков и т.д. Кроме того, необходимо ввести соответствующую статистическую отчетность по каждой группе налоговых освобождений, включая сумму фактически использованных налогоплательщиками освобождений.
Только выработка целенаправленных мер по созданию системы налогового стимулирования и регулирования при жестком контроле государства за эффективным использованием предоставляемых льгот и преференций обеспечит переход российской экономики на инновационный путь развития. Такая реформа налоговых льгот позволит превратить российскую налоговую систему в мощный инструмент модернизации российской экономики.
CnucoK литературы
1. URL: http://www.vedomosti.ru/finance/news/18926741/minfin-nashel-18-trln?full#cut
2. Калаков, Р. Н. О налоговых льготах и преференциях / Р. Н. Калаков // Международный бухгалтерский учет. - 2011. - № 26 // Справочно-правовая система «Кон-сультантПлюс».
3. Ануфриева, Е. М. Особенности применения налоговых льгот в инновационно-инвестиционной деятельности / Е. М. Ануфриева // Экономика и общество: проблемы и перспективы модернизации в России : моногр. / под общ. ред. В. В. Бон-даренко, М. В. Шеломенцева, В. М. Кондрашова, Н. В. Михальченкова. - Пенза : Изд-во ПГУ, 2013. - С. 146-157.
4. Пансков, В. Г. Налоговые льготы: целесообразность и эффективность / В. Г. Пансков // Финансы. - 2012 .- № 10 .- С. 34-36.
5. Ануфриева, Е. М. Определение налогового бремени с учетом налоговых (фискальных) льгот / Е. М. Ануфриева, И. И. Остапенко // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. - 2012. - № 28. - С. 194-197.
6. Малинина, Т. А. Оценка налоговых льгот и освобождений: зарубежный опыт и российская практика / Т. А. Малинина. - М. : Ин-т Гайдара, 2010. - 212 с.
Ануфриева Елена Михайловна
кандидат экономических наук, доцент, кафедра бухгалтерского учета, налогообложения и аудита, Пензенский государственный университет E-mail: anyfrieva27@mail. ru
Anufrieva Elena Michailovna candidate of economic sciences, associate professor, sub-department of accounting, taxation and audit, Penza State University
УДК 336.22 Ануфриева, Е. М.
Критерии эффективности налоговых льгот / Е. М. Ануфриева // Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. - 2014. - № 4 (12). - С. 7-12.
