CC BY
7
9.4. КРИМИНАЛИСТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ВЫЯВЛЕНИЯ
КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ И УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Челак Анна Вячеславовна. Должность: старший следователь. Место работы: Следственный комитет Российской Федерации по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре. Подразделение: Следственное управление, отдел по расследованию особо важных дел, второе следственное отделение. E-mail: fyyfch@yandex.ru
Гаскаров Ильдус Фанадиевич, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Уральский государственный юридический университет. Подразделение: кафедра криминалистики. E-mail: madagaskar.15@mail.ru
Аннотация
Причиной написания представленной статьи является необходимость улучшения качества осуществления правоприменительной деятельности, связанной с выявлением коррупционных преступлений в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Целью настоящего исследования является обнаружение, изучение и систематизация проблем возникающих при выявлении преступлений в сфере закупок, а также, внесение научно обоснованных предложений по совершенствованию деятельности правоохранительных органов, направленных на борьбу с рассматриваемым видом преступлений и решению данных проблем. _
Результаты. Авторы констатируют повышение общего уровня коррупции в Российской Федерации, приводя статистические сведения по существующему уровню коррупционной преступности и осуществляемому объему закупок. Рассматриваются основные этапы закупок, уязвимые для коррупционных проявлений, определяются признаки, характерные для каждого из них. На основании проведенного исследования, в том числе с использованием анкетирования, устанавливаются и систематизируются проблемы, возникающие при осуществлении деятельности, связанной с получением первичной информации о готовящемся или совершаемом преступлении, носящие, как правило, комплексный характер, решение которых, соответственно, также требует комплексного подхода . Авторы связывают выявленные проблемы с латентностью, ненадлежащим качеством проведения доследственных проверок, неоднозначным подходом правоприменителей к вопросам квалификации соответствующих преступлений, и, как следствие, неверному выбору средств и методов их разрешения. Указываются признаки, свидетельствующие о качестве собранного материала доследственной проверки. Обосновывается необходимость использования метода криминалистического анализа при выявлении рассматриваемых преступлений.
Оригинальность/ценность. Сформулированные по результатам исследования выводы и предложенные пути решения выявленных проблем могут способствовать повышению качества проведения доследственных проверок, сочетающих и уголовно-процессуальные и оперативно-розыскные меры, надлежащему взаимодействию правоохранительных органов при выявлении коррупционных преступлений в сфере закупок, и, безусловно, эффективному противодействию такому антисоциальному явлению. Новизна исследования заключается в комплексном подходе авторов к криминалистическим проблемам выявления коррупционных преступлений в сфере закупок и предложении оригинальных путей их решения.
Ключевые слова: государственные и муниципальные закупки; коррупция; преступления в сфере закупок; выявление преступлений; госзаказ; «откат»; криминалистические проблемы.
FORENSIC PROBLEMS OF DETECTING CORRUPTION CRIMES IN THE FIELD OF PROCUREMENT OF GOODS, WORKS AND SERVICES TO ENSURE STATE AND MUNICIPAL NEEDS
Chelak Anna Vyacheslavovna. Position: Senior Investigator. Place of employment: Investigative Committee of the Russian Federation for the Khanty-Mansiysk Autonomous District - Ugra. Department: Investigative Department, Investigation Unit, Second Investigative Branch. E-mail: fyyfch@yandex.ru
Gaskarov Ildus Fanadievich, PhD at Law. Position: Associate Professor. Place of employment: Ural State Law University. Department: Criminalistics chair. E-mail: madagaskar. 15@mail.ru
Annotation
The reason for writing this article is the deterioration in the quality of law enforcement practice related to the problems of detecting corruption crimes in the procurement of goods, works and services to ensure state and municipal needs. The purpose of this paper is to identify and systematize the problems of science and law enforcement practice related to the identification of procurement crimes, as well as making scientifically sound proposals for solving these problems.
Results. The authors note an increase in the general level of corruption in the Russian Federation, citing statistical information on the level of corruption crime and the volume of purchases. The main procurement stages that are vulnerable to corruption manifestations are identified, the signs characteristic of each of the stages are determined. Based on the questionnaire conducted, problems are identified and systematized that are complex in nature, arising from the receipt of primary information about an upcoming or ongoing crime. The authors connect the identified problems with the latency of the crimes, the inadequate quality of the pre-investigation checks, the ambiguous approach of law enforcement to the qualification of the relevant crimes. Indications of the high quality of the material collected before the investigation are indicated. The necessity of using the method of forensic analysis in identifying the analyzed crimes is substantiated.
Originality / value. The conclusions formulated according to the results of the study and the proposed solutions to the problems identified can help to improve the quality of pre-investigative checks and coordination of law enforcement agencies in identifying and combating procurement crimes. The novelty of the study lies in the authors' approach to the forensic problems of identifying corruption
crimes in the field of procurement and proposing original ways to solve them.
Keywords: state and municipal procurements; corruption; procurement crimes; crime detection; government order; "Rollback"; forensic issues.
Введение
В настоящее время коррупция стала явлением, проникающим во все сферы жизни общества и государства. В международном индексе восприятия коррупции, составленном в 2018 году организацией Transparency International Российская Федерация занимает 138-е место из 180, что свидетельствует о стабильно высоком уровне коррупции в нашей стране. Система закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд (Далее - закупок) является одним из основных механизмов расходования бюджетных средств в любом государстве [Mantzaris, 2019]. По данным Единой информационной системы в сфере закупок, в 2018 году объем закупок в России вырос на 7,78% по сравнению с уровнем 2017 года, составив 6,79 триллионов рублей. В результате коррупционных проявлений в данной сфере происходит несправедливое распределение ресурсов, и значительная часть бюджетных средств уводится в теневой сектор. Для контрагентов, которые имеют возможность подкупить коррумпированных чиновников, открываются возможности заключения государственных и муниципальных контрактов, суммы которых могут достигать нескольких миллиардов рублей. Очевидно, что данное обстоятельство, снижает авторитет органов власти и должностных лиц, представляющих ее, одновременно повышая социальную напряженность в обществе
Статистика коррупционных преступлений в сфере закупок такова: по данным Генеральной прокуратуры РФ за 2018 г. было зафиксировано 3 664 668 нарушений закона, 23,3% из которых составили преступления в экономической сфере. Преступления в сфере закупок составили 14,7% от общего числа преступлений в сфере экономики. Данный показатель превышает показатель за 2017 год практически на 4,1%.
Для облегчения понимания используемого далее в тексте настоящего исследования понятия «коррупционные преступления в сфере закупок» оговоримся, что под ним мы подразумеваем совокупность преступлений, выражающихся в противоправном нарушении правил государственных, муниципальных закупок и закупок, производимых отдельными видами юридических лиц. К числу таких преступлений мы относим предусмотренные статьями 285, 286, 200.4 - 200.6, 204204.2, 290, 291, Уголовного кодекса Российской Федерации.
Основные положения работы
Преступления, связанные с осуществлением закупок, стали являться объектом исследования криминалистов сравнительно недавно, поскольку сама система госзакупок начала формироваться только в 1999 году и лишь к 2005 году с принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» начала функционировать. Возникшие потребности практических органов, осуществляющих борьбу с данным видом преступных посягательств, вызвали научный интерес у многих исследователей [Журбин, 2016; Зем-скова, 2018; Мажаев, 2011].
Анализ практики применения законодательства о противодействии коррупции в сфере закупок, позволил нам выявить три основных этапа закупок, уязвимых для коррупционных проявлений:
1) планирование закупок;
2) осуществление закупок;
3) контроль в сфере закупок.
Этап планирования закупок включает в себя: планирование, в том числе составление и утверждение планов закупок, обоснование закупок; определение начальной (максимальной) цены контракта; составление документации о закупке.
Данный этап является наиболее подверженным проявлениям коррупции, которые могут выражаться в:
- завышении цены контракта исходя из предполагаемых к выделению на конкретный проект сумм (несмотря на то, что рыночная цена предмета закупки значительно ниже);
- дроблении или наоборот, укрупнение заказа для конкретного исполнителя;
- закупке предметов роскоши;
- прямом установлении незаконных требований в устной и документальной форме;
- установлении специфических требований к предмету закупки, которым отвечает лишь один поставщик;
- установление чрезмерно сжатых сроков для выполнения контрактных условий;
- установлении административных барьеров для конкурирующих поставщиков;
- планировании закупок под влиянием других должностных лиц, имеющих интересы в исходе конкурса в пользу определенных поставщиков, товаров, услуг;
- устранении конкурентных предложений на рынке;
Этап непосредственного осуществления закупок начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и заключения с ним договора.
Наиболее характерными признаками, свидетельствующими о коррупционной составляющей в рамках этапа осуществления закупок, являются:
- несвоевременное размещение (или неразмещение) информации о закупках на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
- формальное проведение торгов для оплаты ранее выполненных работ с установлением чрезмерно сжатых сроков для выполнения контрактных условий;
- формирование конкурсных комиссий из числа лиц, имеющих малый опыт работы, либо на кого должностное лицо может оказать влияние для определения участника, наиболее подходящего для выполнения условий контракта;
- получение «откатов» в качестве благодарности за возможность участия или победу в конкурсе;
- необоснованное отклонении заявок участников для определения победителя, достигшего договоренности с коррумпированным чиновником.
Этап контроля в сфере закупок также подвержен коррупционным проявлениям, как правило, выражаемым в:
- ненадлежащем выполнении обязанностей субъектом контроля (заведомое снисходительное отношение при проведении проверок, непринятие штрафных мер в связи с ненадлежащим исполнением контракта);
- способности оказывать влияние на субъекты контроля со стороны заказчиков или исполнителей контрактов.
Для большинства сотрудников правоохранительных органов выявление коррупционных преступлений в
сфере закупок осложнено необходимостью обладания и применения межотраслевых знаний, затрагивающих вопросы деятельности по осуществлению закупок.
Особенности выявления коррупционных преступлений в сфере закупок определяются данными криминалистической характеристики рассматриваемого вида преступлений, включающими обстановку совершения преступления, способы подготовки, совершения и сокрытия преступления, данные о личности преступника механизм следообразования и другие элементы, которые при их изучении позволяют выдвигать оперативно-розыскные и следственные версии об обстоятельствах преступления и возможной причастности к нему конкретных лиц.
В рамках настоящего исследования было проведено анкетирование сотрудников правоохранительных органов, осуществляющих выявление преступлений (оперуполномоченные УЭБиПК УМВД России по Ханты-Мансийскому АО - Югре) либо рассмотрение материалов, отражающих результаты оперативно-розыскной деятельности по факту выявленных преступлений (должностные лица органов следствия), а также преподаватели высших образовательных учреждений, осуществляющих подготовку студентов по соответствующим направлениям деятельности (криминалистика, основы оперативно-розыскной деятельности). Так, среди проблем, возникающих в ходе осуществления деятельности по выявлению преступлений и рассмотрению материалов по фактам коррупционных преступлений в сфере закупок были названы следующие:
- отсутствие специальных познаний в сфере закупок (70%)
- длительность временного интервала с момента совершения преступления до момента поступления сообщения о его совершении в компетентные органы (36%);
- недостаточно организованное взаимодействие сотрудников оперативных подразделений и служб с подразделениями, производящими предварительное расследование по делам о преступлениях в сфере закупок (10 %);
- отсутствие взаимодействия должностных лиц государственных и муниципальных органов, осуществляющих закупки, с сотрудниками оперативных подразделений и служб (60%)
- не установление фактов, имеющих значение для квалификации деяния (40 %);
- сложности, связанные с установлением местонахождения оригиналов документов, содержащих сведения об экономической деятельности между заказчиком и исполнителем контракта (20 %);
- длительность срока производства экспертных исследований в рамках материалов проверки (16 %);
- длительность срока исполнения международных поручений о правовой помощи (2 %);
- необходимость производства оперативно-розыскных мероприятий в различных регионах РФ, что требует тщательной подготовки, правильного определения тактических приемов и привлечения дополнительных материальных ресурсов (16 %);
- активное противодействие со стороны заинтересованных в отсутствии результативности предварительной проверки и сбора первичного материала. Оно проявляется в сокрытии следов, уничтожении документов, даче ложных, противоречивых объяснений либо отказе от их дачи (36 %);
- недостаточная теоретическая разработанность вопросов выявления коррупционных преступлений в сфере закупок (26 %);
- неоднозначность в подходе правоприменителей (сотрудников органов следствия и прокуратуры) по вопросам квалификации коррупционных преступлений в сфере закупок (30 %).
В рамках настоящего исследования, в том числе систематизации и обобщения результатов анкетирования мы выделили следующие проблемы присущие выявлению преступлений в сфере закупок, носящих, как было отмечено выше, комплексный характер.
Первая комплексная проблема относится к латент-ности коррупционных преступлений в сфере закупок. Субъекты рассмотрения сообщений о преступлениях, как правило, получают информацию о готовящемся или совершенном преступлении с использованием уголовно-процессуальных и оперативно-розыскных средств выявления. Однако, сами предприниматели предпочитают не обращаться в правоохранительные органы с целью разоблачения коррумпированных чиновников, опасаясь неблагоприятного воздействия со стороны последних, поскольку те обладают обширными связями в различных сферах экономической деятельности, что может повлечь определенные трудности в осуществлении коммерческой деятельности, привести к финансовым потерям и даже банкротству.
Среди способов решения данной проблемы отметим следующие:
- сохранение конфиденциальности информации о ходе и результатах проводимой проверки;
- своевременное выявление и устранение возможности воздействия на должностных лиц, потерпевшего, свидетелей, их родственников и близких лиц;
- обеспечение мер безопасности для участников уголовного судопроизводства.
- деятельность по пропагандированию антикоррупционных настроений среди лиц, участвующих в закупках.
Способствовать выявлению информации о коррупционных проявлениях в сфере закупок могут разъяснения положений Федерального закона от 20.08.2004 N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства".
К причинам латентности анализируемых преступлений следует также отнести отсутствие до недавнего времени необходимого поощрительного законодательного механизма в административном праве. При освобождении от уголовной ответственности представителя юридического лица, сообщившего о коррупционном проявлении в сфере закупок, само юридическое лицо могло быть привлечено к административной ответственности по статье 19.28 КоАП РФ. Законодатель восполнил данный пробел дополнением примечания статьи 19.28 КоАП РФ пунктом 5 совсем недавно - в августе текущего года Федеральным законом от 03.08.2018 N 298-ФЗ. Надеемся, что это положительным образом скажется на практике выявления коррупционных преступлений в сфере закупок.
Вторая комплексная проблема связана с ненадлежащим качеством проведения доследственных проверок. Рассуждая о ее причинах, некоторые исследователи отмечают проблемы, связанные с несовершенством законодательства в сфере закупок и относящиеся к недостаточной компетентности сотрудников правоохранительных органов, проверяющих сообщения о
| преступлениях [Лавров, Лапин, 2017: 110]. Однако, по-нашему мнению, данная проблема намного шире, поскольку материал доследственной проверки - есть продукт совместной деятельности правоохранительных органов и их должностных лиц. Качественная организация взаимодействия оперативных, следственных и экспертных подразделений требует не только компетентности каждого отдельно взятого сотрудника, но и, безусловно, согласованности их действий для достижения положительного результата. Устранение конфликтов интересов, пересечения компетенций и проблем взаимодействия, а также, повышение качества координационной деятельности со стороны руководителей ведомств и их органов, включающих в свою структуру конкретные подразделения, осуществляющие выявление преступлений рассматриваемой группы, а также органов прокуратуры, могут способствовать решению данной проблемы.
В качестве наиболее характерных недостатков в материалах проверок сообщений о коррупционных преступлениях в сфере закупок опрошенные респонденты отметили:
- отсутствие в материалах актов экспертных исследований - 36,9 %;
- отсутствие в материалах сведений о размере ущерба и денежных операциях с похищенными средствами - 34,5 %;
- отсутствие в материалах объяснений от лиц, обладающих сведениями о событии, подлежащем проверке - 24,9 %;
- отсутствие сведений о материальном положении лиц, подлежащих проверке - 23,4%;
- утрату доказательственного значения документов, составленных по результатам проведения оперативно-розыскных мероприятий из-за формального и поверхностного подхода к их заполнению - 14 %;
Устранение отмеченных недостатков видится авторам на двух стадиях производства:
- до возбуждения уголовного дела сотрудниками оперативных подразделений;
На данной стадии возможно устранение отмеченных недостатков путем взаимодействия оперативных подразделений с органами следствия в виде межведомственных совещаний, до реализации дел оперативного учета, либо до передачи в следственный орган материала проверки, в ходе которых разрешать вопросы достаточности собранного материала, необходимости производства тех или иных мероприятий и т.д.
- после возбуждения уголовного дела сотрудниками оперативных подразделений в рамках исполнения отдельных поручений, либо непосредственно самим следователем. Вторая ситуация менее предпочтительна, поскольку влечет за собой необоснованное затягивание сроков предварительного расследования. а также случаи признания доказательств недопустимыми.
Одной из причин, оказывающих влияние на качество материалов проверки, осуществляемой по факту коррупционного проявления в сфере закупок, является сложность определения размера ущерба, причиненного преступлением. Финансирование многих контрактов для государственных и муниципальных нужд происходит одновременно из бюджетов различных уровней и внебюджетных средств. По таким материалам проверки необходимо оперативное изъятие бухгалтерской документации, документов закупки и деловой переписки, в том числе отраженных на электронных носителях информации с последующим осмотром с привлечени-
ем специалистов, и назначением соответствующих экспертных исследований.
Материалы проверки по фактам выявленных коррупционных преступлений в сфере закупок для законного принятия по результатам их рассмотрения процессуального решения, способствующего проведению качественного расследования должны содержать следующие данные:
- об основаниях выделения средств для проведения закупок;
- об источнике финансирования (уровень бюджета, внебюджетные средства), а также состоянии бюджета (его размер, дефицитность либо профицитность, до-тационность (что необходимо для установления значительности ущерба и как следствие квалифицирующего признака «причинене тяжких последствий»);
- о подготовке и проведении конкурса, оценке и сопоставлении заявок;
- о полномочиях должностных, ответственных за проведение закупок (должностные инструкции, приказы);
- о статусе и полномочиях участников торгов.
Еще одна комплексная проблема заключается в неоднозначном подходе правоприменителей к вопросу квалификации коррупционных преступлений в сфере закупок. Данная проблема носит больше уголовно-правовой характер, и ее решение видится авторам в подготовке специальных руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда РФ по вопросам применения законодательства об ответственности за коррупционные преступления в сфере закупок.
Заключение
Подводя итог настоящему исследованию отметим, что нами были затронуты лишь некоторые проблемы выявления коррупционных преступлений в сфере закупок. Все они являются результатом влияния причин и факторов как субъективного, так и объективного характера. Для преодоления некоторых из них уже в настоящее время предпринимаются меры на различных уровнях воздействия. Для достижения результатов в решении указанных проблем необходимы: оптимизация законодательства и практики его применения, совершенствование механизмов взаимодействия правоохранительных органов, повышение уровня правосознания и нетерпимости к коррупции среди населения. Представляется, что рассматриваемая тематика вызовет отклик в научных кругах и в среде практических работников правоохранительных органов, а научная дискуссия получит свое продолжение.
Список литературы:
1. Mantzaris, E.A. Public procurement, tendering and corruption: realities, challenges and tangible solutions // URI: http://hdl.handle.net/2263/58120 (Дата обращения: 05.09.2019).
2. Генеральная прокуратура Российской Федерации. Портал правовой статистики [Электронный ресурс] // Доступ: http://crimestat.ru/ (Дата обращения -13.09.2019).
3. Журбин Р.В. Криминологическая характеристика откатов в современной России: монография. М., 2016. - 248 с.
4. Земскова Е.Н. Расследование преступлений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: дисс ...к.ю.н., 2018. - 537 с.
5. Лавров В.П., Лапин В.О. Преступления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: вопросы выявления и расследования // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2017. № 2 (38). С. 108-113.
6. Мажаев А.В. Проблемы организации деятельности по выявлению и расследованию преступлений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд // Вестник Следственного комитета РФ. - 2011. - № 1 (11). - С. 58-60.
Reference list:
1. Mantzaris, E.A. Public procurement, tendering and corruption: realities, challenges and tangible solutions // URI: http://hdl.handle.net/2263/58120 (Date of access: 09/05/2019).
2. The General Prosecutor's Office of the Russian Federation. Portal of legal statistics [Electronic resource] // Access: http://crimestat.ru/ (Date of access - September 13, 2019).
3. Zhurbin R.V. The criminological characteristics of kickbacks in modern Russia: a monograph. M., 2016 .-248 p.
4. Zemskova E.N. Investigation of crimes in the field of procurement of goods, works, services to ensure state and municipal needs: diss ... Ph.D., 2018. - 537 p.
5. Lavrov V.P., Lapin V.O. Crimes in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs: issues of identification and investigation // Jurisprudence and practice: Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2017. No. 2 (38). S. 108-113.
6. Mazhaev A.V. Problems of organizing activities to identify and investigate procurement crimes for state and municipal needs // Bulletin of the Investigative Committee of the Russian Federation. - 2011. - No. 1 (11). - S. 58-60.
Статья прошла внешнее рецензирование, рецензент - к.ю.н. С.П.Жданов
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 81,57%
