CC BY
28
В.Л.Римский
КОРРУПЦИЯ КАК СИСТЕМНАЯ ПРОБЛЕМА РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА
Римский Владимир Львович -заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ.
Приводимые ниже суждения и выводы основаны на результатах исследований коррупции в России, проведенных Фондом ИНДЕМ в 1999-2002 гг., а также другими исследователями несколько ранее. В силу сложности определения коррупции как социального явления и неоднозначности процедур ее оценки полагаю необходимым подчеркнуть, что суждения, приводимые ниже, принадлежат автору и не обязательно разделяются всем исследовательским коллективом Фонда ИНДЕМ.
Коррупция как разложение власти
В России коррупция уже давно стала своеобразной нормой в политике, экономике и общественной жизни. В нашей стране коррупция уже не угрожает политической, экономической и общественной системам, а является их составной частью. В этом смысле коррупция стала системным фактором развития страны, безусловно, ведущего к формированию и углублению российского кризиса.
Признание коррупционными любых действий, нарушающих нормальное, нормативное регулирование и развитие той или иной отрасли и сферы деятельности, тем более страны в целом, посредством использования должностных и публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным, по-видимому, является необходимым шагом в сложившейся ситуации. Нормальным, нормативным регулированием и развитием той или иной сферы деятельности и страны в целом можно считать такое, которое к настоящему периоду зафиксировано в действующих международных документах и соглашениях, планах и программах развития нашей страны, ее отдельных отраслей и регионов, в Конституции Российской Федерации и принятых на ее основе правовых нормах.
Коррупцией поэтому следует считать осуществляемое любыми способами и при любых условиях извлечение выгоды из своего положения в системе государственной власти или из связанного с ним своего общественного статуса в корыстных целях. Коррупцией в этом смысле следует признавать не только незаконные, но и неэтичные действия. Безусловно, юридически наказуемыми могут являться только действия, нарушающие нормы закона, но коррупция ими не исчерпывается: возможность юридической квалификации коррупционных действий не должна быть единственным ее признаком.
К коррупции следует относить любые действия, предпринимаемые исключительно в личных или корпоративных интересах, а также в интересах очень узких социальных групп, следствием которых являются разложение государственной власти и системы государственного управления, разрушение механизмов, которые обеспечивают функционирование властных структур в общественных интересах.
Коррупция и экономика
Российская коррупция тесно связана с теневой экономикой, т.е. с хозяйственной деятельностью, осуществляемой вне государственной регистрации и фискального учета. В российских условиях практически не осталось сфер хозяйственной деятельности, которые были бы свободны от нелегальной экономической деятельности. В России существуют не только сектора экономики, не регулируемые действующим законодательством, в первую очередь налоговым, и другими официально принятыми нормами и правилами. Нередко теневая экономика возникает в системе признанных и регулируемых законом секторов; более того, получение официального правового статуса, получение государственной регистрации, может служить условием выхода соответствующего субъекта на теневой рынок. Такой способ включения в теневую экономику практически всегда предполагает превращение тех или иных общественных благ, которыми позволяет распоряжаться полученный официальный статус, в предметы купли и продажи. Иначе говоря, теневая сфера экономики в России нередко формируется за счет коммерциализации общественных благ, которые в системе нормативного государственного управления должны быть исключены из рыночного оборота. Такого рода теневая экономика неизбежно включает коррупционные действия и отношения, поскольку разрушает нормальное, нормативное функционирование органов власти и управления.
Теневая экономика охватывает не только собственно хозяйственную деятельность, но и практически все другие сферы: политику, административное управление, правоприменительную и правоохранительную сферы, область социальных гарантий и т.п. В результате теневая экономика существенным образом влияет на
образ жизни практически всех социальных групп российских граждан, которым приходится вступать в коррупционные отношения для решения многих своих проблем, - ведь практически все общественные блага в России доступны гражданам только на условиях купли и продажи.
Теневой сектор экономики не может существовать без поддержки коррумпированных чиновников. Соответственно, есть и обратная связь: теневой бизнес поддерживает вовлеченных в него чиновников материально. В политике этот же бизнес формирует теневые выборные фонды, существенно превышающие легальные избирательные фонды, регистрируемые избирательными комиссиями, а также фонды для прямого и непрямого подкупа чиновников. При этом всегда существенно ограничивается или полностью исключается свободное участие граждан в выборах, разрушается развитие электоральных процессов по нормативной модели современной демократии. Аналогичные явления наблюдаются в образовании, медицине и других сферах. В этих условиях конкуренция за избирателя или за потребителя услуг заменяется конкуренцией за получение льгот от власти, а для граждан - конкуренцией уровня благосостояния и социального статуса при получении конституционно гарантированных бесплатных услуг.
Коррупция и клиентелизм
Одна из проблем современной коррупции заключается в том, что ее почти всегда связывают с нарушениями закона или этических и моральных норм. Однако нередко коррумпированные чиновники делают именно то, что в любом случае они должны делать в соответствии с законом. Представление о том, что такие действия чиновников не могут быть коррупционными, не вполне справедливо, в частности, потому, что корыстные мотивы этих действий можно усмотреть в проявлениях клиентелизма. Клиентелизм и коррупция не тождественны, но коррупция как социальное явление нередко возникает и развивается в условиях клиентелизма как особой формы организации общества.
У клиентелизма, как и у коррупции, в силу сложности этого социального явления нет единственного общепринятого определения. Под клиентелизмом будем понимать социальное явление, характеризующееся формированием отношений зависимости по принципу «патрон - клиент». В этих отношениях одна из сторон патрон - является покровительствующей, а вторая - клиент -покровительствуемой. Статус сторон этих отношений весьма ситуативен и изменчив: патроны и клиенты взаимозависимы, и в некоторых случаях клиенты имеют возможности вынудить патрона действовать в их интересах, ущемляя его собственные.
Важной характеристикой патрон-клиентских отношений являет-
ся предоставление сторонами взаимных услуг друг другу, причем обычно услуг не дифференцированных по типам и видам, а комплексных, услуг, оказываемых как по принуждению, чаще всего символическому, так и добровольно. Как правило, патроны осуществляют ту или иную защиту своих клиентов на основании соответствующих гласных или негласных договоренностей между ними. При этом их отношения, как правило, характеризуются взаимной солидарностью, сочувствием и поддержкой друг друга.
Клиентелизм не исчерпывает всего содержания организации и структуры российской коррупции. Но именно патрон-клиентские отношения составляют наиболее устойчивые социальные механизмы, обеспечивающие существование и расширение коррупционной практики. Очень ярко эта особенность российской коррупции проявляется во взаимоотношениях между властными структурами на местном уровне и мелким бизнесом. Право на ведение бизнеса в России можно получить исключительно от соответствующего чиновника, который фактически и становится патроном будущего предпринимателя. Эта ситуация почти всегда приводит к даче взяток чиновнику за благоприятное решение. Нередко впоследствии чиновники рассматривают бизнес, на ведение которого они дали разрешение, как на дочернее учреждение своей администрации, в частности, требуя и почти всегда получая от этого бизнеса материальные блага для себя. Отношения между мелким и средним бизнесом и муниципальными, а иногда и региональными властями таковы, что предпринимателям нередко приходится держать в штате профессионалов, регулирующих взаимодействия с государственными и муниципальными органами власти. Представление о том, что такой сотрудник всегда занимается передачей взяток чиновникам, является слишком узким. Наиболее успешные предприниматели давно освоили и иные методы взаимодействия с властными структурами регулярные - знаки внимания чиновникам, советы с ними о возможных проблемах, совместные чаепития, небольшие подарки им и их секретаршам и т.п.
В соответствии еще со старой советской традицией и гражданам, и чиновникам, и бизнесменам клиентелистские отношения ближе и понятнее, чем демократические, основанные на законе и соблюдении как прав человека, так и государственных интересов. Этот вывод подтверждается определенными тенденциями развития российского бизнеса, который от прямого подкупа представителей власти и контроля криминальных структур, часто обозначаемого как наличие «крыш», перешел не к цивилизованным отношениям с властью, а к долгосрочным контактам конкретных чиновников и конкретных бизнесменов, нередко корпоративного типа, когда и власть, и бизнес в связке реализуют общие интересы. При этом, как уже отмечалось выше, в таких корпоративных отношениях власть, как правило, доминирует над бизнесом.
В России не только бизнес, но и каждый регион фактически стал клиентурой главы его администрации. Эти отношения понятны и самому главе, и гражданам, проживающим в данном регионе. Действующий губернатор или президент может проиграть только в том случае, если он, как патрон, окажется не в состоянии выпол-
нить свои обязательства. До тех пор пока клиентские отношения сохраняются, и их стороны соблюдают негласные и неформальные договоренности - избиратели доверяют руководителю региона и поддерживают его.
Коррупционные сети
Патрон-клиентские отношения формируют своеобразные сети личных отношений, связывающих чиновников с конкретными частными и корпоративными интересами в сферах бизнеса и финансов. Иногда такие связи предполагают подкуп конкретного чиновника в интересах одной конкретной структуры, но гораздо чаще он вынужден включаться в сеть взаимных услуг без получения и передачи взяток, поскольку иначе не сможет и далее занимать свою должность. Тем не менее этот акт стимулируется определенным корыстным интересом: как правило, чиновник получает определенную долю доходов коррупционной сети в виде нелегальных выплат пропорционально своему статусу и роли в коррупционных сделках.
Деятельность коррупционных сетей проявляется в формировании неформальных и нелегальных взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления в одном ведомстве или иной структуре, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и иными структурами. Эти взаимосвязи и взаимозависимости используются для систематического совершения коррупционных сделок, как правило, с целью личного обогащения, распределения бюджетных средств в пользу структур, входящих в коррупционную сеть, повышения ее нелегальных доходов или для предоставления конкурентных преимуществ коммерческим структурам, входящим в коррупционную сеть, с целью последующего извлечения таких доходов.
Сети должностных лиц, связанных взаимными обязательствами, существовали и существуют во все времена и во всех странах. Особенность текущего периода развития России в том, что именно через эти коррупционные сети, а не через нормативные контрактные отношения между властью и бизнесом, проходит значительно большая доля валового национального продукта (ВНП), чем в развитых государствах.
Даже относительно честные чиновники, не берущие взяток ни за какие услуги, благодаря существованию коррупционных сетей получают настолько значительные доли своих доходов, что не могут существовать вне этих сетей и, соответственно, противостоять реализации ими своих корпоративных интересов. В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами перед коррупционными сетями не меньше, чем интересами государства. В этом основная причина неэффективности государственного аппарата управления, и эта неэффективность прогрессирует. При этом взяточничество перестало быть основной формой коррупции в России, поскольку оно уголовно наказуемо и намного менее эффективно, чем получение
нелегальных доходов через участие в коррупционных сетях.
Практически все российские экономические министерства и ведомства поражены коррупцией. Крупнейшие коррупционные сети выстроены вокруг Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Мингосимущества Российской Федерации. Несколько менее мощные коррупционные сети выстроены вокруг некоторых экономических отраслевых министерств, таких как Министерство топлива Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство связи Российской Федерации.
Вся банковская система России поражена коррупцией. Как правило, в коммерческих банках основным источником коррупционного обогащения является перераспределение бюджетных средств или государственных кредитов, в том числе выдача этих кредитов под значительно более высокие проценты, чем они получены, например, от Центрального Банка Российской Федерации.
Коррупцией поражена и система силовых и правоохранительных органов. Очень мощные коррупционные сети выстроены вокруг Таможенной службы Российской Федерации и обеспечивающих ее структур, таких как таможенные склады и транспорт. Другие силовые ведомства считаются несколько менее коррумпированными. Очень сильно коррумпированы суды, в которых можно за взятку получить любое желательное решение или не допустить нежелательного решения. В судах всех уровней, уголовных и общей юрисдикции, действуют стандартные и всем известные расценки на выполнение тех или иных действий. Особенно коррумпированы арбитражные суды, в которые по этой причине предприниматели предпочитают не обращаться вообще. Коррумпирована также и прокуратура, в которой также действуют стандартные расценки на уровне района или города. В отличие от Таможенной службы РФ правоохранительные органы, как правило, включаются в коррупционные сети для целей прикрытия и обеспечения безопасности, но сами не являются центрами этих сетей.
Коррупционные сети выстраиваются в России и вокруг частной зарубежной финансовой и материальной помощи, а также строительства и реконструкции зданий и сооружений. Реконструкция зданий и строительство уникальных объектов выгодно для использования в коррупционных сетях, потому что стоимость услуг и расценки на проведение работ могут практически произвольно увеличиваться, а затем полученные финансовые и материальные ресурсы - разворовываться.
Низовая коррупция
Положение, при котором нижестоящие чиновники брали взятки, а часть полученных денег передавали вышестоящим чиновникам,
существовало только в первые два-четыре года развития рыночной экономики в России. Тогда была привычной схема, при которой доступ к вышестоящему чиновнику осуществлялся через нижестоящего чиновника. Это ограничивало возможности доступа к чиновникам высокого уровня со стороны конкурентов. Затем финансовые возможности олигархических группировок настолько увеличились, что им уже стали не нужны посредники для доступа к высшим должностным лицам.
При этом и размеры взяток настолько увеличились, что чиновникам высокого ранга стали совершенно не нужны те деньги, которые можно получить от низовой коррупции. В современной ситуации чиновники низкого уровня уже не интересуют олигархические группировки: они готовы сразу покупать чиновников любых уровней.
В результате в настоящий период низовая коррупция оторвана от коррупционных сетей. Фактически на низовом уровне инспектора ГАИ, водопроводчики, сантехники, начальники ЖЭКов и другие должностные лица занимаются просто поборами с населения. Частично эти деньги могут передаваться вышестоящим чиновникам, но их они уже не очень интересуют.
Не следует считать, что низовая коррупция является более безобидной, чем верхушечная. Коррупция в образовании и медицине формирует и поддерживает дискриминацию российских граждан по их социальному статусу и уровню жизни, нарушая конституционный принцип равенства и общедоступности соответствующих услуг. Это положение прямо противоречит целям либерализации и заводит Россию в своеобразную институциональную ловушку, когда государ-ственные институты становятся не только неэффективными, но и при любых реформах не способными решить важнейшие проблемы граждан.
Метафорическая интерпретация понятия коррупция
Изучение набора метафорических моделей, в терминах которых описывается определенный концепт в дискурсе, может дать важную информацию о том, как в действительности осмысливается этот концепт человеком. Причем это может относиться как к тому, что осознается человеком, так и к тому, что остается в сфере подсознания.
Данные принципы анализа метафорических моделей были применены Фондом ИНДЕМ в изучении метафор, используемых в дискурсе о коррупции.
Выяснилось, во-первых, что эксперты не склонны рассматривать анализируемое понятие коррупции, отталкиваясь от ангажированности агентов или субъектов. Это создает впечатление, что отсутствует единый центр, которым коррупция управляется, она как бы распределена в обществе, образуя его неотъемлемую часть.
Во-вторых, коррупция трудно верифицируема - она нигде и везде. В-третьих, поскольку коррупция несубъектна, нет какого-то конкретного лица, института, которые несут за нее ответственность. В-четвертых, выбранный способ концептуализации, фактически исключающий понимание коррупции как характеристики лица, затрудняет поиск адекватных антикоррупционных мероприятий: если такового лица, несущего ответственность за что-либо, нет, то против него и невозможно предпринимать какие-то действия. В-пятых, (как вытекает из четвертого следствия) у экспертов доминирует концептуализация коррупции как системы, состоящей из множества организованных лиц, действующих по определенным правилам. А, в-шестых, очень часто при описании коррупции употребляется метафора жидкости, что соотносится с идеей легкости проникновения коррупции в объект или пространство.
В-седьмых, в экспертном анализе практически полностью отсутствуют метафоры конфликта типа войны, спора, спорта, очень слабо представлена метафора игры. Опыт взаимодействия с феноменом коррупции, по-видимому, подсказывает экспертам бесполезность попыток концептуализировать коррупцию в категориях постоянного конфликтного поведения. Долго продолжающийся конфликт постепенно интерпретируется когнитивной системой как норма. Это объясняет факт практического единодушия экспертов в том, что «кавалерийский наскок» на коррупцию не даст желаемых результатов. Следовательно, и борьба с этим феноменом в рамках «кавалерийского наскока» ощущается, скорее, как виртуальная, чем реальная.
В-восьмых, почти полное отсутствие конструктивных, рационалистических метафор в осмыслении коррупции свидетельствует о том, что российское общество не находит позитивных ресурсов для борьбы с этим социально-политическим феноменом. Оно фактически сдалось и не в состоянии серьезно ему противодействовать.
Противодействие коррупции как фактор выхода из кризиса
Практикой социального, экономического и политического развития России уже можно считать доказанным, что методы, применяемые для решения стратегических проблем, в преодолении российского кризиса являются неадекватными, поскольку приводят к возникновению новых проблем и непредсказуемых ситуаций. Реагирование государственного руководства на развитие таких ситуаций пока ведет лишь к затратам ресурсов страны на преодоление последствий развития негативных сценариев и не создает условий для возобновления стратегических ресурсов страны в долговременной перспективе. Для реального выхода из российского кризиса необходимо применение новых моделей мышления и действия, основанных на использовании современных методов стратегического прогнозирования и планирования.
Необходим системный подход к противодействию коррупции,
направленный, в первую очередь, на преодоление теневых явлений в финансовой сфере, экономике и политике. Для этого сама власть должна постоянно развивать и расширять практику открытости и общественного контроля своей деятельности, в первую очередь в сфере формирования и расходования бюджетов федерального, регионального и местного уровней. Важнейшим фактором сокращения теневой экономики и связанных с ней явлений коррупции могло бы стать постепенное, но существенное сокращение налогов, сопровождаемое ужесточением контроля за расходованием бюджетных средств на всех уровнях управления. Сокращению коррупции могло бы способствовать изменение законодательства и практики деятельности системы государственного и муниципального управления, направленное на сокращение возможностей чиновников по собственному усмотрению квалифицировать ситуации и предоставлять лицам и организациям льготы, налоговые и иные выплаты, размеры таможенных платежей и т.п.
Коррупцию невозможно преодолеть без целенаправленного противодействия развитию клиентелистской модели государственного и корпоративного управления, а также повседневной жизни граждан, без осуществления постепенной ее замены демократической моделью.
Открытость выборов и всего политического процесса является важнейшим фактором противодействия электоральной коррупции. Не менее важным фактором является укрепление структур гражданского общества и его влияния на политический процесс и на выборы, в частности. Именно усиление воздействия структур гражданского общества на политический процесс способно, с одной стороны, сформировать ответственных избирателей, а с другой - обеспечить соблюдение реальных интересов граждан на выборах, т.е. снизить уровень электоральной коррупции.
К сожалению, в настоящий период развитие российского законодательства и практика общественной жизни идут в ином направлении, в направлении последовательного исключения влияния граждан на принятие и контроль исполнения решений. И пока наиболее вероятен следующий прогноз развития ситуации. Отсутствие открытости власти и стремления граждан как-то влиять на ее решения формируют своеобразную институциональную ловушку, когда никакие реформы институтов власти, финансов, бизнеса и общественной системы не в состоянии решать стратегические проблемы в соответствующих сферах. Коррупция приводит и будет приводить далее к тому, что демократические по форме институты будут фактически разрушать сами себя, нейтрализуя любые факторы, которые могли бы способствовать снижению уровня коррупции. Практика коррупционного поведения на всех уровнях политической, экономической и общественной жизни будет все более расширяться, превращая некоррупционное поведение в крайне невыгодное и даже невозможное. Такое положение можно с уверенностью характеризовать как углубление кризиса российского общества, а коррупцию - как его важнейший системный фактор.
