CC BY
53
Басова Т. Б.
КОРРУПЦИЯ КАК ИНДИКАТОР УРОВНЯ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА В РОССИИ
7. КОРРУПЦИЯ; ТЕРРОРИЗМ; УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС
7.1. КОРРУПЦИЯ КАК ИНДИКАТОР УРОВНЯ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА В РОССИИ: ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ УГОЛОВНО-ПРАВОВЫМИ СРЕДСТВАМИ1
Басова Татьяна Борисовна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права и криминологии
Место работы: Дальневосточный федеральный университет
basova.tb@dvfu.ru
Аннотация: Уровень верховенства права в России измерен путем оценки состояния распространенности коррупции, произведенной помощью Индекса восприятия коррупции, который ежегодно рассчитывается международной организацией Transparency International, и Индекса верховенства закона, расчет которого осуществляется международной неправительственной организацией World Justice Project. С критических позиций показано, почему уголовно-правовые средства оказываются неэффективными и не приводят к достижению существенного антикоррупционного эффекта.
Сделан вывод о том, что дальнейшее разрушение нормот-ворческого механизма по необоснованному внесению тех или иных изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации вызовет затруднения при их реализации и не будет способствовать повышению эффективности противодействия коррупции.
Ключевые слова: Коррупция, коррупционное преступление, эффективность противодействия коррупции, криминализация.
CORRUPTION AS AN INDICATOR OF THE LEVEL OF THE RULE OF LAW IN RUSSIA: EVALUATION OF
THE EFFECTIVENESS OF COUNTERACTION TO CRIMINAL LAW MEANS
Basova Tatyana B., Doctor of Law, Professor, Chair of Criminal Law
Work place: Far Eastern Federal University (Vladivostok) Study place:
basova.tb@dvfu.ru
Annotation: The level of the rule of law in Russia changed by assessing the state of corruption, produced using the CPI, which is calculated annually by the international organization Transparency International, and the index of the rule of law, the calculation of which
1 Исследование выполнено при поддержке Министерства образования и науки Российской Федерации, Государственное задание на выполнение НИР 29.763.2014/К.
The research is conducted with the support by the Ministry of Education and Science of The Russian Federation. Public research task 29.763.2014/К.
the international NGO World Justice Project. With critical positions shown why criminal remedies are ineffective and do not lead to the achievement of a significant anti-corruption effect.
It is concluded that further destruction of the rule-making mechanism for the introduction of unjustified of any changes and additions to the Criminal Code of the Russian Federation will cause difficulties in implementation and will not enhance the effectiveness of anticorruption.
Keywords: corruption, corruption crime, the effectiveness of anti-corruption, criminalization.
В начале третьего тысячелетия Россия переживает сложный этап своего исторического развития, который характеризуется значительным количеством накопившихся проблем и противоречий, связанных с коррупцией, низкой эффективностью государства в отдельных сферах, незрелостью гражданского общества. Ещё в своем первом Послании Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 г. Президент России В.В. Путин сделал акцент на то, что «...разгулу коррупции... во многом способствовало само государство. Способствовало нечеткостью правил и неоправданными ограничениями» [2]. Недаром в начале XXI в. в России был начат новый этап административно-управленческой модернизации, приоритетной целью которой провозгласили понижение уровня коррупции. Однако начавшееся в те годы реформирование административно-государственного управления натолкнулось на серьезные проблемы: бюрократизацию и неэффективность основных государственных институтов, низкий уровень управленческой культуры и политическую конфронтацию общества. Именно поэтому противодействие коррупции почти на десятилетие стало одним из направлений трансформации административно-управленческой системы России, что отражено в программных документах реформы. Современная практика общественного развития России потребовала разработки Национальной стратегии противодействия коррупции [1], в которой противодействие этому социальному злу провозглашено в качестве важнейшей стратегической задачи деятельности Российского государства и его гражданского общества.
Анализируя состояние распространенности коррупции за последние полтора десятилетия, обратимся к индексу восприятия коррупции, который ежегодно рассчитывается международной организацией Transparency International. Так, в 2001 г. Россия занимала 79-е место (между Пакистаном и Эквадором) из 91 страны, имея балл индекса коррупции - 2.3, что свидетельствует, по мнению россиян, о высоком уровне коррупции. Два последующих года балл индекса коррупции рос и составил в 2004 г. - 2.8, а Россия заняла 87-е место из 145 стран. Это лучший для России индекс коррупции в XXI веке. Уже с 2005 г. данный показатель снижается и в 2008 г. впервые зафиксирован индекс 2.1 - самый низкий показатель, свидетельствующий о высочайшем уровне коррупции в стране. Этот печальный рекорд был повторен и в 2010 г., когда Россия заняла 154-е место из 178 стран. Через два года положение дел несколько изменилось и Россия занимает в 2012 г. - 133 место из 176 возможных; в 2013 г. - 127 место из 177; в 2014 г. - 136 место из 175 стран, участвовавших в рейтинге [5].
Отсюда вывод: Россия стабильно остаётся в последней трети Индекса восприятия коррупции в мире. По мнению россиян, не удалось сколько-нибудь заметно сдвинуться с той мертвой коррупционной точки, в которой она находится в последние полтора десятилетия.
Изложенное в совокупности свидетельствует, что ситуация с коррупцией в России в период административной реформы, совпавшего с началом нового тысячелетия, достигла угрожающих масштабов. Недаром на завершающей пресс-конференции в феврале 2008 г. по поводу окончания первого срока президентства В.В. Путин признался, что проблемой, которую ему не удалось решить, остается коррупция [3]. Это вполне объяснимо: быстрых результатов от реформирования системы административно-государственного управления ожидать нельзя даже в относительно компактных странах с небольшой бюрократией. В России, где бюрократия многочисленна и глубоко эшелонирована, эти процессы, даже при самых благоприятных обстоятельствах, затянутся, скорее всего, на длительное время. Тем не менее, противодействовать коррупции жизненно необходимо. И прежде всего потому, что коррупция выступает индикатором уровня верховенства права в любом государстве.
Россия, к сожалению, раз разом на протяжении последних лет оказывается в хвосте мирового рейтинга, который осуществляется международной неправительственной организацией World Justice Project. Данный проект нацелен на оценку силы закона и уважения к нему в различных странах. Рейтинг базируется на основе восьми показателей, одним из которых выступает показатель «отсутствие коррупции». В рейтинге «Индекс верховенства закона» за последние пять лет по уровню коррупции Россия также стабильно находится в последней трети стран-претендентов (скажем, в 2012 г. - 71 место среди 97 стран, а в 2015 г. - 75 место из 102 возможных) [6]. Одинаковый с Россией «Индекс верховенства закона» имеют Танзания, Замбия, Кыргызстан, Эквадор, Мексика. На нижних строчках рейтинга расположились ряд африканских и азиатских государств. Как говорится - комментарии излишни.
Безусловно, вряд ли какому-либо государству удастся достичь полного совершенства в доктрине верховенства права. Для этого необходимо иметь образцовые законы и их безупречное исполнение уполномоченными на то должностными лицами.
Учитывая, что коррупция выступает индикатором уровня верховенства права в любой стране, в том числе и в России, особую актуальность приобретает необходимость оценки эффективности противодействия ей. Немаловажная роль по преодолению коррупции в России отводится уголовному закону. Уголовно-правовые средства способны содействовать достижению одной из главных целей современной государственной политики России - созданию такого аппарата публичной власти, который наилучшим образом обеспечит решение трудностей, порождаемых данной конкретно-исторической обстановкой. Отсюда очевидно, что решать в теории и на практике проблемы ответственности за преступления, носящие коррупционный характер, жизненно необходимо.
Уголовное законодательство достигает своей цели лишь при условии его эффективного применения. Недостаточно только создать отличающуюся положительными качествами, совершенную уголовно-правовую норму и ввести ее в УК, помимо этого необходима ее действенная реализация. Каким будет процесс реализации со-
зданной (или преобразованной) законодателем нормы, зависит от многих факторов, в том числе и от того, насколько целесообразны данные новеллы в законе.
Оценивая с этих позиций современное состояние уголовного законодательства России в ракурсе противодействия коррупционной преступности, следует констатировать: его отдельные положения сформулированы неудачно или неполноценно. Поэтому вряд ли удастся избежать исправлений, изменений и дополнений в нормы действующего уголовного законодательства, устанавливающие ответственность за преступления, носящие коррупционный характер.
Совершенствование уголовного закона в целях противодействия коррупции необходимо вести, по крайней мере, в двух направлениях. Во-первых, целесообразно «привести в порядок» уже имеющиеся в УК нормы, регламентирующие ответственность за коррупционные преступления, и добиться того, чтобы они реально «заработали». Во-вторых, корригирование системы преступлений, носящих коррупционный характер, возможно и посредством конструирования в уголовном законе новых составов указанных преступлений.
Не ставя перед собой задачу в настоящей публикации детально исследовать каждую из представленных в УК РФ норм, направленных на противодействие коррупции, попытаемся (на конкретных примерах) оценить, насколько разумно законодатель подвергает в обозначенной области отдельные общественные отношения (или их стороны) правовому регулированию, всегда ли оправдано ли в современных условиях внесение изменений и дополнений в уголовный закон России?
Вначале дадим оценку тому, как подправлен уголовный закон России посредством конструирования в нем новых составов коррупционных преступлений, и коснемся тех нововведений в УК РФ, которые уже за несколько лет существования прошли определенную апробацию на практике.
К примеру, Федеральный закон РФ от 8 апреля 2008 г. №162-Фз «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» дополнил главу 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» новой статьей -2921 УК РФ «Незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации».
За истекшие семь лет статья 2921 ук рф в судебной практике России применялась крайне слабо: за первые полгода ее существования в 2008 г. было зарегистрировано - 9 фактов совершения преступления, в 2009 г. - 52, в 2010 г. - 71; в 2011 г. - 63; в 2012 г. - 43, в 2013 г. - 37; в 2014 г. - 91 [7]. Иными словами в самые «урожайные» годы на каждый из субъектов Российской Федерации в среднем приходилось около одного преступления, предусмотренного ст. 2921 УК РФ. Так почему затруднено применение ст. 2921 УК РФ «Незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации» и насколько целесообразно было вводить ее в закон? Ответ на поставленный вопрос даёт анализ этой новеллы уголовного закона, в результате которого считаем необходимым обратить внимание на следующее:
Басова Т. Б.
КОРРУПЦИЯ КАК ИНДИКАТОР УРОВНЯ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА В РОССИИ
1. Название статьи не отражает в полной мере область правового регулирования борьбы со специальными должностными преступлениями.
Статья сконструирована законодателем из двух частей, каждая из которых имеет самостоятельные составы преступления. По-видимому, в ч.1 ст.2921 УК РФ законодатель стремился представить специальный вид служебного подлога, а в ч.2 ст.2921 ук рф - специальный вид халатности Заглавие статьи 2921 ук рф указывает лишь на преступление, предусмотренное в ее первой части: «Незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации». Более того, как известно, халатность не является преступлением коррупционного характера, поэтому сведение в одну статью двух разнородных по сути преступлений вряд ли разумно.
В целях обеспечения задачи системности уголовно-правовых норм в одном законе следует поднять вопрос и о месте уголовно-правовых норм об ответственности за незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации в системе Особенной части УК РФ. При совершении указанных в ч.1 ст. 2921 ук рф преступлений происходит посягательство, прежде всего, на порядок управления и лишь затем на нормальную, регламентированную законом и отвечающую интересам развития общества, деятельность аппарата публичной власти. Полагаем, что в связи с характером отношений, которые охраняются данными нормами их месторасположение должно быть в другой главе, регламентирующей ответственность за преступления против порядка управления.
2. Законотворец явно «перестарался» конструируя каждую из частей ст.2921 уголовного закона России. Так, в уголовно-правовой норме ч.1 ст.2921 ук рф законодатель описывает два различных (самостоятельных) варианта преступного поведения, осуществлять которое могут четыре разновидности специального субъекта. Оба варианта преступления «предметные». В одном случае предметом преступления выступает паспорт гражданина Российской Федерации, в другом - документы на приобретение гражданства Российской Федерации. К тому же при описании признаков преступлений используются категории не известные ранее уголовному закону, что не будет способствовать точному и единообразному применению закона.
Изложенное свидетельствует о недостаточно продуманном введении в уголовный закон России новой разновидности коррупционного преступления: не прошло и пяти лет, а уже требуется «оживление» нормы путем внесения соответствующих изменений в закон.
Если перейти к вопросу о совершенствовании уголовного закона России в целях противодействия коррупции путем «приведения в порядок» уже имеющихся в УК норм, регламентирующих ответственность за коррупционные преступления, то и здесь не все гладко.
К примеру, законодатель в соответствии с вышеназванным ФЗ РФ от 8 апреля 2008 г. изменил строение статьи 292 УК РФ «Служебный подлог». В новой редакции уголовного закона она состоит из двух частей, каждая из которых имеет свои слабые стороны. Оценивая преобразования состава служебного подлога, обратим внимание на следующее:
1. Указав в диспозиции ч.1 ст.292 УК РФ негативный признак «(при отсутствии признаков преступления, предусмотренного частью первой ст.2921 настоящего кодекса)», законодатель искусственно устанавливает «границу» между служебным подлогом и его специальным видом, представленном в ч.1 ст.2921 ук рф, тем самым, превращая обозначенные составы из конкурирующих в смежные.
Слова «(при отсутствии признаков преступления, предусмотренного частью первой ст.2921 настоящего кодекса)» в качестве негативного признака в ст.292 УК РФ излишни, без всякой необходимости усложняют текст статьи.
2. В ч. 2 ст. 292 УК РФ введен новый состав квалифицированного вида служебного подлога. Для описания общественно опасных последствий законодатель употребляет оценочное понятие: «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». Аналогично законодатель описывает общественно опасные последствия и в некоторых других составах коррупционных преступлений. Содержание данного термина законодателем не раскрывается, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 16 октября 2009 г. [4: с. 2] сделал попытку раскрыть содержание этой оценочной категории, но не отошел от традиционного ее истолкования. Вместо того, чтобы разработать общие критерии, относящиеся ко всем разновидностям нарушений прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, в постановлении, так же как и в специальной литературе, приводятся лишь отдельные примеры таких общественно опасных последствий.
За последние полтора десятилетия действия УК РФ абсолютное число регистрируемых по ст.292 фактов служебного подлога составило: в 2000 г. - 8149, в 2001 г. - 8643, в 2002 г. - 8951, в 2003 г. - 8857; в 2004 г. -11215, в 2005 г. - 11488, в 2006 г. - 12288, в 2007 г. -14228, в 2008 г. - 18496, в 2009 г. - 19377, в 2010 г. -16917; в 2011 г. - 17875; в 2012 г. -14283; в 2013 г. -10254; в 2014 г. - 6356 [7]. Если динамика зарегистрированных фактов служебного подлога за период с 2000 по 2007 гг. была достаточно положительно устойчивой, то к чему следовало реконструировать ст.292 УК РФ? Показатели по выявленным фактам служебного подлога в 2009-2013 гг. указывают на тенденцию снижения абсолютного числа регистрируемых фактов данного преступления, а в 2014 г. произошел просто «обвал» в официальной регистрации числа служебного подлога. Представляется, что на «отрицательную» динамику зарегистрированных в 2010-2014 гг. фактов служебного подлога влияет и бесплодный процесс законодательной модификации преступления, предусмотренного ст.292 УК РФ.
Как отмечено выше, мы не противники совершенствования закона путем конструирования в нем новых составов коррупционных преступлений или же реконструкции существующих норм. Однако общие фразы о борьбе с коррупцией должны подкрепляться конкретными предложениями правового характера только при условии, что они будут должным образом обоснованы.
Но доктринальный анализ показывает, что модификация отдельных преступлений коррупционного характера, которая выразилась в криминализации новых видов общественно опасных деяний должностных лиц, по изло-
женным соображениям, к сожалению, представляется нам не только несовершенной, но и нецелесообразной, что неизбежно вызовет затруднения при их реализации и не будет способствовать достижению целей уголовного законодательства. Такое положение обусловлено тем, что криминализация общественно опасных деяний, на примере которых нами проведена оценка состояния современного уголовного законодательства России в ракурсе противодействия коррупционным преступлениям, не была достаточно обоснована: широкого обсуждения (а точнее обсуждения как такового) наличия объективных оснований для появления новых или преобразования существующих уголовно-правовых норм с криминалистами не было. Народные избранники, ставя перед собой задачу модификации закона, не удосужились задуматься ни над научной обоснованностью правового регулирования, ни над уровнем законодательной техники, ни над тем, какова будет эффективность законодательных изменений и дополнений и т.п. Лишенные достаточных оснований криминализация деяний или внесение поправок в существующие законодательные нормы неизбежно отрицательно сказываются на эффективности противодействия коррупции уголовно-правовыми средствами.
Следовательно, дальнейшее разрушение нормотвор-ческого механизма по внесению тех или иных изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации приведет к тому, что эффективность противодействия коррупции, выступающей индикатором уровня верховенства права в России, станет только снижаться, а соблюдение прав и свобод граждан в современной России не будет обеспечено надлежащим образом.
Список литературы:
1. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 -2011 годы: Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 // Российская газета. 2010. 15 апреля. Федеральный выпуск. № 5158.
2. Послание Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 8 июля 2000 г. // Российская газета. 2000.11 июля.
3. Интервью В.В. Путина на завершающей пресс-конференции 14 февраля 2008 г. // Российская газета. Федеральный выпуск № 4590. 2008.15 февраля.
4. О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 12. С.2.
5. Индекс восприятия коррупции в странах мира [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //www.transparency.org.ru/ (дата обращения: 17.10.15).
6. Индекс верховенства закона в странах мира [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://gtmarket.ru/research /rule-of-law-index/info (дата обращения: 11.10.15).
7. Анализ проведен на основе статистических данных, содержащихся в отчетах о преступлениях, зарегистрированных в России за период с 2000 по 2014 гг., Главного информационно-аналитического центра МВД РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mvd.ru /presscenter/statistics (дата обращения: 11.10.15).
Reference list:
1. About National strategy of counteraction of corruption and the National plan of counteraction of corruption for 2010-2011: The decree of the President of the Russian Federation from April 13, 2010 of No. 460 // the Russian newspaper. 2010. On April 15. Federal release. No. 5158.
2. The message of the President of Russia V. V. Putin to Federal Meeting of the Russian Federation from July 8, 2000 // the Russian newspaper. 2000.11 July.
3. Interview V. Putin at the final press conference February 14, 2008 // the Russian newspaper. 2008. On February15. Federal release. No. 4590.
4. On judicial practice in cases of abuse of power and abuse of power: the decision of the Supreme Court of the Russian Federation dated October 16, 2009 № 19 // Bulletin of the Supreme Court. 2009 of No.12.
5. The index of perception of corruption in the world [An electronic resource]. http: //www.transparency.org.ru/ (date of treatment: 10.17.15).
6. The index of the rule of law in countries around the world [An electronic resource]. http://gtmarket.ru/research/rule-of-law-index/info (date of treatment: 10.11.15).
7. Analysis is based on statistical data contained in the reports of the crimes registered in Russia in the period from 2000 to 2014., Chief Information Centre of the Interior Ministry [An electronic resource].http://mvd.ru/presscenter/statistics (date of treatment: 10.11.15).
