CC BY
352Теоретика
УДК 342
Координация в управлении: теоретические подходы
© М. А. Бучакова *, 2009
Исследуется понятийный аппарат концепции координации, ее понятие, сущность, значение для эффективности государственного управления. Рассмотрены теоретические воззрения на это явление, в которых координация предстает в качестве функции, метода, принципа управления.
Ключевые слова: координация, управление, согласование, взаимодействие.
Управление как важнейшая функция любых организованных систем (технических, социальных, биологических) обеспечивает необходимый режим деятельности, достижение поставленных целей, эффективность их функционирования. Теория и практика управления предлагают различные способы, методы, формы, направленные на достижение поставленных задач и целей, и позволяют выработать стратегию, тактику, комплекс средств и приемов для их эффективного достижения.
«Наиболее общей целью управления является гомеостазис — обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их и т. д., субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности» '.
Одним из факторов гармонизации общественных отношений в области управления является координация. Обратимся к значению этого слова, координация — согласование, приведение в соответствие 2. Толковые словари русского языка дают аналогичное толкование координации, определяя ее как «соотношение, согласованность, установление целесообразного соотношения между какими-то действиями» 3.
В таком же понимании термин «координация» вошел в научный оборот и используется для обозначения деятельности, обеспечивающей согласованность тех или иных мероприятий 4.
Разработка концепции координации в системе государственного управления предполагает уяснение основных достижений экономических, политических и правовых наук, что способствует созданию методологической основы исследуемого феномена как в правовой, экономической, политологической, так и в иных научных сферах. Как указывал П. Н. Федосеев, «всесторонняя разработка методологических проблем правовой науки поможет лучше связать ее с жизнью, глубже раскрывать основные процессы в развитии политической и правовой надстройки общества» 5. Исследования же научной мысли классической школы управления позволяют уяснить роль координационных процессов в современных государственных структурах и оценить их влияние на эффективность организации управленческих систем.
Основателем теории координации является выдающийся теоретик и практик управления А. Файоль. Он первым пришел к выводу, что теорию организации надлежит применять не только к производству, но и к государственному управлению, определил место координации в структуре управленческой деятельности. Важным научным достижением А. Файоля
В нашем журнале публикуется впервые.
*
стал принципиально новый подход к анализу управленческого процесса. В отличие от представителей американской школы научной организации труда, он рассматривал управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций. Координация, по Файолю, выступает одной из основных функций управления. В работе «Общее и промышленное производство» 1916 г. ученый выделяет шесть основных функций социальной организации. Наряду с технической, коммерческой, финансовой, страховой, учетной он называет административную, подчеркивая, что административные операции «...образуют особую функцию, которая обычно обозначается именем управления, и свойства и границы которой. определяются довольно неудовлетворительно» 6.
Раскрывая содержание и значение управления, наряду с предвидением, организацией, распорядительством и контролем ученый называл согласование, с помощью которого связываются, объединяются и сочетаются все действия и усилия. Он убедительно показал, что согласование (координация) обеспечивает нормальное и эффективное функционирование того или иного организма, пропорциональность и гармонию движения всех его составных частей к намеченной цели 7. «Координировать — это значит согласовать все операции в предприятии таким образом, чтобы облегчить его функционирование и успех. Это значит придать материальному и социальному организму каждого отдела надлежащие пропорции, чтобы они могли надежно и экономно выполнять свои функции. Это значит учитывать в отношении каждой операции — технической, коммерческой, финансовой и т. д. — те обязательства и следствия, которые она влечет за собой для всех других операций предприятия. Это значит соразмерять издержки с финансовыми ресурсами, обширность недвижимости и оборудования с нуждами производства, снабжение с потреблением, сбыт с размерами производства. Согласование имеет своей целью каждому элементу социального организма доставить возможность выполнять свою частную роль в согласии с другими элементами» 8.
Данный термин достаточно широко используется в управленческой деятельности и применяется как в социальном, так и в государственном управлении. Получил он распространение и в общетеоретических, и отраслевых юридических науках. Проблема координации в организованных системах входит в круг научных исследований крупных методологических направлений экономических и юридических наук, тем не менее в отечественной учебной и научной литературе эта тема в достаточной мере не представлена 9. Немногие положения, затрагивающие указанные вопросы, нашли отражение в научных работах и учебной литературе, в которых координация не являлась предметом специального исследования 10.
В то же время нормативные правовые акты, закрепляющие согласование деятельности органов государственного и муниципального управления, как правило, осуществляют его через понятие координации.
В 70-80-е гг. ХХ в. координация привлекала пристальное внимание теоретиков, занимающихся разработками в области государственного и административного права. В этот период было проведено несколько фундаментальных исследований, посвященных изучению координации в системе государственного управления, ее роли и значению в нем в качестве необходимого условия, функции, метода, способствующего повышению эффективности управленческой деятельности, обеспечивающей должную согласованность между всеми элементами, составляющими систему управления. Хотя имеется значительное количество публикаций по вопросам координации того периода, указанная проблематика рассматривалась учеными по-разному и достаточно противоречиво.
Происшедшие радикальные изменения в системе управления государством в последние десятилетия, закрепление принципа разделения властей, создание системы местного самоуправления, а также принципиально иных взаимоотношений между органами публичной власти различных уровней требуют новых подходов к изучению данного феномена с учетом современных реалий и прогнозируемых перспектив. Проблема координации, имеющая важное методологическое значение в управленческих процессах, приобретает особый интерес прикладного характера.
Анализ научных трудов ученых в области государственного и муниципального управления, нормативных правовых актов, регламентирующих процессы согласования, показывает, что существуют серьезные различия описательно-объяснительных интерпретаций координации в важнейших аспектах и неопределенность оформления ее в правовом статусе государственных, муниципальных органов в Российской Федерации. Данное обстоятельство, безусловно, свидетельствует о ее сложности и многоплановости. Дискуссия, начатая еще в ХХ столетии представителями различных научных школ, не привела к согласию относительно статуса этого феномена. Координацию рассматривают как функцию, метод, принцип управления, один из процессов в социальных организациях, отождествляют с такой функцией управления, как организация 11.
Кроме того, координация, будучи неотъемлемым свойством управления, приобретает философское, этическое, психологическое и иное звучание в контексте ее включенности в механизмы взаимодействия природы, человека, общества в зависимости от тех направлений научной деятельности, которые подлежат исследованию. Убедительным аргументом в пользу данного научного тезиса отно-
4
Научный вестник омской академии мВД россии № 2(33), 2009
сительно философского подхода к управлению нам представляется цитата профессора Г. В. Атаманчука: «.в философской литературе управление анализируется с точки зрения проявления в нем сущностных самоуправляемых свойств общества. Оно признано историческим феноменом, содержащим и преломляющим в себе многие диалектические закономерности природы, общества и мышления» 12.
Несомненно, что координация, являясь неотъемлемым свойством управления, приобретает определенные свойства самой управленческой системы. И в этом, в частности, прав А. А. Максуров, отмечая, что «координационная деятельность подразумевает существование специфических, а именно координационных, связей и отношений, что, в свою очередь, предполагает соответствующие организационно-институциональные формы сотрудничества, основанные на компетенции соответствующих органов и должностных лиц» 13.
Данная аргументация свойств координации в полной мере соответствует мнению известного специалиста по социальному управлению В. Г. Афанасьева. При исследовании системы научного управления обществом ученый пришел к выводу о том, что целостным системам, к числу которых относится и система социального управления, присущи свои специфические связи. По его мнению, «координация — это определенная согласованность, пригнанность компонентов целого друг к другу, тот особый характер их взаимной зависимости, который обеспечивает динамическое равновесие системы». Автор при этом подчеркивает, что при наличии ярко выраженных отношений координации имеет место сложное переплетение причин и следствий, многообразие причин одного и того же следствия или множество следствий при той же самой причине» 14. Одновременно в целостной системе, наряду с координацией, ученый выделяет субординацию частей или субординационные связи. Субординация обозначает подчиненность и соподчиненность, указывает на особое место и неодинаковое значение каждой из субординационных частей в системе 15.
Профессор Ю. М. Козлов, исследовавший теоретико-правовые аспекты координации, пришел к выводу о многоаспектности данной категории. Ученый рассмотрел ее в широком и узком смыслах. В широком смысле данная категория выступает, по его мнению, как всеобщее свойство управления, имеющее место в любых управленческих отношениях. Координация в узком смысле — установление согласованности между индивидуальными работами в деятельности того или иного органа государственного управления либо по отдельным специальным вопросам 16. Более того, он в теоретико-практическом значении предложил рассматривать координацию как сложный, многогранный феномен в следующих аспектах: координация — элемент управленческой
(административной) функции, т. е. элемент управления; координация — неотъемлемый элемент любой функции управления; координация не является самостоятельной функцией управления; координация есть функция управления (как процесса) и деятельности аппарата управления; координация совпадает с управлением, составляя его содержание; координация — цель управления; координация означает согласованность действий только объектов управления; координация означает согласованность действий только несоподчиненных сторон, участвующих в процессе управления; координация — метод управления 17. Тем не менее заслугой Ю. М. Козлова является то, что он рассмотрел координацию в качестве комплексной категории, в то время как многие ученые исследовали отдельные ее аспекты.
Так, по мнению А. Е. Лунева, координация выступает как «согласование и установление целесообразного соотношения действий различных органов, их структурных подразделений и служащих для достижения определенных целей с наименьшими затратами сил и средств». Размышляя над свойствами данного феномена с позиций науки административного права, ученый приходит к выводу, что координация должна быть отнесена к методам управления, посредством которых органы власти реализуют свои функции 18. В воззрениях Ю. А. Тихомирова координация выступает в качестве функции органа управления 19.
Е. Старосьцяк, исследовавший цели и задачи, которые призвана решать координация, сделал вывод о ее основном предназначении — в создании условий для сотрудничества административных органов в разрешении общей для них социальной проблемы. «Место координации в управленческом цикле определено только на подготовительном этапе к практическому государственному управлению и только в отношении административных органов, т. е. субъектов, составляющих управленческую подсистему. Создание условий для сотрудничества (единства действий) органов исполнительной власти осуществляется, прежде всего, специальными требованиями правовых документов, обязывающими их координировать свою деятельность с деятельностью других субъектов» 20.
Координация рассматривалась в качестве определенной связи между отдельными объектами управления для обеспечения единства их действий, характер которой во многом определяется наличием или отсутствием организационной подчиненности между объектами и распределением ответственности в организации 21, с позиции ее соотношения с категорией «взаимодействие». Так, С. А. Маевский отмечал, что в сущностном отношении эти термины едины и являются согласованием действий, осуществляемых на разных уровнях. Данная категория представляется ему более глобальным явлением,
нежели взаимодействие, используемое для полной взаимоувязки действий при решении конкретной задачи и служащее конкретизацией координации 22. Действительно, и в настоящее время соотношение указанных категорий представляет несомненный интерес, так как применяется реальная подмена понятий. Исходя из этимологии понятия «взаимодействие» — это взаимная связь, предметов, явлений, их обусловленность друг другом; взаимная поддержка, согласованность действий 23. Как видим, координация соответствует второму значению понятия взаимодействия. Однако в целом категория координации имеет более широкое значение, так как согласованность распространяется не только на действия субъектов, что характерно для взаимодействия, но и на их целевые установки. Она является обязательным элементом планирования, прогнозирования и других управленческих функций.
А. И. Казанник развил научные положения о мно-гоаспектности координации, рассматривая данную категорию одновременно в качестве функции и метода. В частности, ученый убедительно показал, что метод координации выступает обязательным компонентом всякого руководства в тех случаях, когда один из субъектов управления подчинен другому. Особенность метода координации, отмечает автор, состоит в том, что его применение предполагает возможность вмешательства в оперативную деятельность управляемых объектов. Любая предусмотренная законом мера по согласованию их действий становится обязательным предписанием для субъектов организации, деятельность которых координируется. Вместе с тем координация может выступать и как функция управления, назначением которой является согласование деятельности несоподчиненных государственных органов, разнородных предприятий и организаций для комплексного решения территориальных, межотраслевых и внутриведомственных проблем 24.
Особенность координации заключается в том, что она пронизывает весь управленческий процесс, начиная от проекта до получения конечного результата. Управленческие отношения координации направлены на согласование действий органов, сопоставление целей, ресурсов, форм и методов деятельности, взаимное приспособление для достижения общих целей. Во многом от того, насколько согласована (скоординирована) управленческая деятельность, напрямую зависит и ее эффективность.
Координационную сущность управления подчеркивал Г. И. Петров, утверждавший, что управление есть целенаправленная организующая деятельность по установлению или изменению связей, обеспечивающих согласованность (координацию) совместного труда и общежития людей 25. Суть управленческих отношений координации заключается в обмене инфор-
мации о состоянии дел для объединения усилий по достижению общей цели. При этом информативность управленческих отношений свойственна не только координации, но и всему управленческому процессу.
Н. А. Игнатюк, обосновывая многоаспектность исследуемого понятия, отмечает, что «координация — понятие всеобъемлющее, присущее различным многозначным явлениям, согласующимся для достижения определенной цели по инициативе некоего активного начала, характеризующееся длительными, устойчивыми связями между центром координируемой системы и ее частями. Координация подразумевает такое воздействие на элементы координируемой системы, которое заставляет функционировать эти системы согласованно» 26. Несмотря на верное перечисление свойств, признаков координации, в данном определении присутствуют некоторая абстрактность и неясность относительно «некоего активного начала», что затрудняет понимание указанного термина. Такого рода неоднозначность оценок понятийного аппарата координации, а также ее свойств, признаков и характеристик обусловлена сложностью данной категории, ее многоплановостью.
В настоящее время координация приобретает новое звучание в связи с возрастанием значения координации в управленческой деятельности, что определено усложнением управленческой деятельности, кардинальными изменениями в системе государственного управления. Конституционное провозглашение принципа разделения власти на законодательную, исполнительную, судебную поставило задачу согласования деятельности органов исполнительной власти с органами представительной власти, с Президентом Российской Федерации, а также между собой в процессе законотворческой деятельности. Механизмов и форм координации в отечественной административной практике имеется значительно больше и более существенных, чем закреплено в нормативных правовых актах. При этом такие функции государственного управления, как регулирование и координация, вышли на первый план и стали важнейшими объективными предпосылками совершенствования системы управления 27.
Таким образом, теоретические размышления о координации имеют немаловажное прикладное значение, связанное с совершенствованием координационных отношений в современном мире. Они позволяют правильно оценить вектор направления согласования различных участников управленческого процесса, их развитие в контексте совершенствования управленческих отношений и достижения желаемого результата. Данные тенденции административных преобразований ведут к усилению разнообразных координационных связей и созданию координационных органов управления.
1 Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. — М., 2007. — С. 23.
2 См.: Словарь иностранных слов. — М., 1955. — С. 364.
3 См.: Словарь русского языка. — М., 1963. — С. 287.
4 См.: Козлов Ю. М. Координация в управлении народным хозяйством СССР. — М., 1976. — С. 5.
5 Федосеев П. Н. Диалектика современной эпохи. — М., 1966. — С. 337.
6 Файоль А. Общее и промышленное управление / пер. с франц., науч. ред. и предисл. проф. Е. А. Кочерина // Контроллинг. — 1992. — С. 3.
7 См.: Файоль А. Учение об управлении // Научная организация труда и управления. — М., 1965. — С. 362.
8 Файоль А. Общее и промышленное управление / пер. с франц., науч. ред. и предисл. проф. Е. А. Кочерина // Контроллинг. — С. 11-12.
9 См.: Государственная политика и управление. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / под ред. Л. В. Сморгунова. — М., 2007. — С. 144.
10 Об интересе к координации свидетельствует количество диссертаций на соискание ученой степени кандидата и доктора наук. По данным каталогов Российской государственной библиотеки, с 1980 г. по 2008 г. 4 диссертации посвящены вопросам координации в области права: Михалева Н. А. Координация правотворчества в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1996; Максуров А. А. Координационная деятельность в правовой системе общества: дис. . канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2001; Забелина Е. П. Координационная функция органов местного самоуправления Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. — Омск, 2005; Плигин Г. В. Координация как функция в деятельности администрации субъекта Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. — Томск, 2002.
11 См.: Райзберг Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. — М., 2006. — С. 32.
12 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М., 2006. — С. 51.
13 Максуров А. А. Координация — наиболее перспективный метод построения системы государственной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2007. — № 9. — С. 3.
14 Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. — М., 1968. — С. 11-12, 210-211.
15 Там же. — С. 13.
16 См.: Козлов Ю. М. Указ. соч. — С. 17-18.
17 Там же. — С. 17.
18 См.: Лунев А. Е. Демократизм советского государственного управления. — М., 1967. — С. 102; Его же. Теоретические проблемы государственного управления. — М., 1974. — С. 148.
19 См.: Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. — М., 1972. — С. 35.
20 См.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. — М., 1965. — С. 112-113.
21 См.: Пронина В. С. Центральные органы управления народным хозяйством. — М., 1971. — С. 119.
22 См.: Маевский С. А. О правовой природе государственных комитетов. — М., 1964. — С. 70-73.
23 См.: Комплексный словарь русского языка / под ред. А. Н. Тихонова. — М., 2005. — С. 81.
24 См.: Казанник А. И. Координация в системе функций местных Советов. — Томск, 1980. — С. 27.
25 См.: Петров Г. И. Предмет науки социального управления / Сов. гос-во и право. — 1968. — № 6. — С. 7
26 См.: Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. — М., 2003. — С. 58.
27 См.: Государственная политика и управление. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / под ред. Л. В. Сморгунова. — С. 11.
