CC BY
30УДК 354
КООРДИНАЦИОННАЯ ПРАКТИКА: ВОПРОСЫ ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ
А.А. Максуров, канд. юрид. наук,
Ярославский филиал Московского финансово- юридического университета МФЮА E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье идет речь о деятельности современного российского государственного аппарата с точки зрения вертикальной и горизонтальной структур координационной юридической практики.
Ключевые слова: координационная деятельность, понятие координации, координационная практика, органы государственной власти.
Abstract. The article deals with the activities of the modern Russian state apparatus from the point of view of the vertical and horizontal structures of coordination of legal practice.
Keywords: coordination activities, the concept of coordination, coordination practice, the bodies of state power.
Процесс перехода России к рыночной экономике наряду с уже сказывающимися положительными результатами и тенденциями принес с собой и ряд негативных последствий. Усиление роли гражданского общества в его «диалоге» с государством - явление, бесспорно, положительное. Однако в 1990-е годы это повлекло за собой не всегда оправданное ослабление государственной власти во всех сферах социальной жизни. В последние годы укрепление государственной власти считается одной из приоритетных задач, стоящих перед российским государством и обществом. С ее решением тесно связан и последовательно осуществляемый руководством страны курс на значительное усиление властной вертикали, в том числе в рамках еще далекой от завершения административной реформы, который требует обстоятельного научного анализа. Выполнение такого рода задачи ни в коей мере не противоречит движению нашего государства к совершенствованию рыночных отношений, а, напротив,
способствует реформированию экономики и других областей общественной жизни.
Укрепление государственной власти и повышение эффективности деятельности государственного аппарата может быть достигнуто, в числе прочего, за счет скрытых, внутренних резервов системы государственного управления обществом, в частности за счет упорядочения деятельности существующих государственных органов через научно обоснованную взаимосвязь и обеспечение их взаимодействия. Значительное место и роль в этом процессе должны быть отведены координационной практике разнообразных субъектов права.
Не будет преувеличением отметить, что координация становится одним из основных принципов построения системы государственной власти в Российской Федерации, что объективно и закономерно соотносится с принятой в обществе моделью рыночной экономики. Применяемые ранее методы уже не позволяют получить требуемый результат.
В то же время эффективность применения координационных механизмов правового регулирования общественных отношений оставляет желать лучшего, что необоснованно ставит под сомнение саму необходимость применения координационных методов регулирования общественных процессов.
Отсутствие определенности в сущности координационной практики органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, функциях, выполняемых координационной практикой, корректных и экономичных способов измерения ее эффективности становится тормозом как для дальнейшего государственного строительства, так и на пути последующих рыночных преобразований. Сложность здесь также заключается в том, что современное общество, построенное во многом на принципе саморегулирования, требует гибкого вмешательства в свое функционирование государственно-властных структур, что может быть осуществлено лишь посредством координации.
В юридической литературе отсутствуют фундаментальные исследования по указанной проблеме. На общетеоретическом уровне в российской и советской юридической науке координационная практика не исследовалась. Отдельные ее аспекты рассматривались как в России (СССР), так и на Западе исключительно в рамках наук об управлении, отдельных направлений деятельности государства. До настоящего времени в отечественной и зарубежной науке не сложилось общей концепции координационной практики, не определена ее терминология, не исследован
и не закреплен категориальный аппарат, не описаны способы ее функционирования, не установлены место и роль в правовой системе общества, не исследовано содержание эффективности координационной практики и пути повышения ее эффективности. Существующие в науке взгляды по отдельным вопросам координационной практики зачастую непоследовательны и противоречивы. Некоторые аспекты данной проблемы исследовались в рамках отдельных направлений деятельности государства, однако целостной концепции выработано также не было.
В последнее десятилетие наблюдается повышенный интерес как представителей науки, так и практических работников к категории «координация». Если воспользоваться услугами «мировой паутины» - сети Интернет или хотя бы его «русскоязычной части» - Рунета, то мы убедимся, что вопросы координации поднимаются не менее чем на 14324-16789 сайтах и в 89541-233876 документах (по информации поисковых систем Рамблер, Яндекс и других). Аналогичны и данные поиска слова coordination по поисковым системам - от 6765 до 9867 сайтов и от 22652 до 111878 документов.
Такое внимание не случайно. Именно феномен координации позволяет решить казалось бы неразрешимые проблемы, снять существенные противоречия, объективно возникающие между людьми в процессе их повседневной деятельности.
С точки зрения этимологического подхода координация (от латинского, со - с, вместе и ordinatio - расположение в порядке) представляет собой согласование, целесообразное соотношение каких-либо действий, явлений и т.п. [1, с. 220; 2, с. 335] Координировать, значит, согласовать, то есть «установить целесообразное соотношение между какими-либо действиями, явлениями» [3, с. 295].
Впрочем, ряд авторов определяет само понятие координации несколько иначе, не в ее классическом философско-правовом понимании.
Так, А. Стуканов понимает под координацией подчинение участников совместной деятельности воле координирующего субъекта [4, с. 10]. В. Рохлин определяет координацию как установление правильных взаимоотношений, взаимодействий по какому-либо вопросу, в каких-либо действиях [5, с. 9].
Такое понимание вряд ли будет правильным, поскольку в нем, с одной стороны, игнорируется воля координируемых субъектов и других участников координационного процесса в выработке координационных решений, а сама координация сводится к осуществлению координиру-
ющим субъектом своих властных полномочий. С другой стороны, если свести цель координационных мероприятий к «установлению правильных (?) взаимоотношений», то можно вести речь скорее о кооперации, нежели координации, о чем мы поговорим ниже. На самом деле координационная деятельность понятие более сложное, а подход указанных авторов, как мы увидим в дальнейшем, не только не основан на обыкновениях координационной практики, но и противоречит требованиям координационных норм, закрепленных законодательно, в отношении, например, равенства участников координационного совещания правоохранительных органов при прокуроре и т.п.
То есть правильнее все же понимать координацию как совместное упорядочение, согласование, приведение в соответствие [6, с. 626; 3, с. 253], а согласовать - значит привести с надлежащее соотношение, соответствие с чем-либо [3, с. 742].
Из самого понятия координации исходит ее нацеленность на конкретный результат, а результатом здесь может быть только повышение эффективности координируемых действий и усилий. Кстати, современный уровень социально-психологической разработки проблематики совместной деятельности в качестве ее отличительных признаков позволяет назвать и «координацию общих и частных действий» [7, с. 18].
По сути своей, координация является философской категорией, рассматриваемой в виде системы понятий и противопоставляемой субординации. «Элементы координационной системы обладают самостоятельным значением и внешней зависимостью друг от друга... Координация и субординация являются итогом различных процессов познания» [8, с. 189-190].
Мы полагаем, что любую юридическую деятельность или иной правовой феномен, само право в целом, вполне можно представить в качестве проекта. Понятие проекта как процесса также связано и с целенаправленным изменением полностью или частично состояния некоторой системы, к которой можно отнести компанию, индивидуума, инфраструктуру и т. п. Изменению может подвергаться бизнес-процесс компании или система материально-технического снабжения, структура компании или компетенция ее сотрудников и т. д. Поэтому к управлению проектами надо относиться и как к управлению изменениями. Признак «изменение» является важной характеристикой проекта, т. к. осуществление проекта всегда несет в себе изменения системы или/и предметной области, в рамках которой реализуется проект.
Проект - это своего рода ускоренный (или «форсированный») переход из одного состояния системы (для изменения которой он инициируется) в другое ее состояние. Форсированность - один из признаков проекта, принципиальная особенность, отличающая его от монотонной или постепенной операционной деятельности. Иными словами, проект - это управляемое соответствующим менеджером целенаправленное изменение исходного состояния некоторой системы, связанное с затратами времени и ресурсов. В таком контексте проект понимается и как определенный управляемый скачок на фоне монотонной операционной деятельности. Можно провести образное сравнение деятельности компании с группой бегунов, которая движется в одном ритме, и проекта, когда кто-то из группы резко увеличивает скорость и вырывается вперед.
К сожалению, ранее проектный подход в праве не получил своего достаточного развития.
Между тем, само понятие «проект» является в различных источниках далеко не однозначным, в связи с чем вначале нам следует сделать необходимые терминологические уточнения, обратившись, прежде всего, к выводам специалистов в области наук об управлении. В целом понятие «проект» объединяет множество, казалось бы, мало связанных между собой явлений и мероприятий: строительство зданий и сооружений, создание новой или развитие (или реорганизация) уже созданной организации, реформирование социального, финансового и другого строя государства. И все же существует что-то, что объединяет все эти разнородные явления. В управлении проектами используется несколько различных концепций понятия «проект», и каждая из них отражает специфику отрасли, которая эту концепцию выдвигает. Наиболее часто встречающейся и отвечающей самой сути проекта представляется следующая, достаточно универсальная, концепция: проект - это изменение или реформирование существующей системы, при этом изменение имеет цели, базу ресурсов, временные рамки, ожидание конечного результата и требования к нему.
Некоторые специалисты понятие «проект» обозначают как совершенно новый и неповторимый объем работ (процесс и результат), который будет существовать в единственном экземпляре. В неповторимости и возможности существования в единственном экземпляре выражается главная суть понятия «проект». Любая выполненная работа, результаты которой будут только в единственном варианте, может считаться про-
ектом. Например, проведение крупного международного мероприятия считается проектом, т. к. проводится он всего один раз, по этому плану мероприятия больше проводиться не будут.
Практики-экономисты указывают, что все проекты имеют между собой ряд общих признаков, делающих их проектами:
■ направленность на достижение конкретных целей; координированное выполнение взаимосвязанных действий;
■ ограниченная протяженность во времени, с определенным началом и окончанием;
■ сформированный и обоснованный бюджет;
■ определенное качество;
■ неповторимость и уникальность.
В общем случае, именно эти четыре характеристики отличают проекты от других видов деятельности. Каждая из названных характеристик имеет важный внутренний смысл, и поэтому мы их рассмотрим более детально.
Любой проект характеризуется наличием определенного набора признаков, которые являются универсальными и присущими любому проекту, несмотря на их многочисленность и разнообразие.
Они выделяют, во-первых, наличие цели. Наличие цели является первичным условием существования проекта, ведь если у проекта отсутствует четко поставленная цель, то само его существование лишается смысла, исполнитель проекта не будет знать, к чему он должен стремиться, в чем состоят его обязанности. Таким образом, цели должны быть определены возможно более четко, что позволит оптимально воплотить проект в жизнь.
Во-вторых, обязательно наличие ресурсной базы. То есть, для осуществления любого проекта необходим определенный набор ресурсов, при этом ресурсы могут быть самыми различными: это и финансовые средства, востребованные для проведения мероприятий, необходимых для достижения цели, и люди - исполнители проекта. Помимо этого, сюда можно отнести технику, оборудование, материалы - одним словом, оснащение, обеспечивающее выполнение технической стороны проекта.
В-третьих, при составлении проекта необходимо четко рассчитать временные рамки для его выполнения и затем четко их придерживаться. Длительность осуществления любого проекта лимитируется его начальной и конечной стадиями. При этом начальную
стадию следует рассматривать как постановку цели и начало затрат усилий на ее достижение, в то время как конечная стадия выражается либо в достижении целей, либо в очевидности невозможности их достижения.
Наконец, в-четвертых, от осуществления проекта всегда ожидают достижения какого-либо результата, как правило, поставленной цели. Цель проекта должна быть определена с самого начала, равно как и требования к результатам. От того, насколько полно достигнут ожидаемый результат проекта, зависит успешность самого проекта.
Таким образом, проект - это относительно обособленная и уникальная сознательная человеческая деятельность, направленная на достижение определенной цели по изменению какой-либо системы, характеризующаяся комплексом взаимосвязанных действий, в процессе реализации которых потребляется некое количество ресурсов.
Данное определение, как мы полагаем, в целом можно принять за основу для дальнейшей работы по определению сущности юридического проекта.
Прежде всего вполне можно вести речь об относительной уникальности и неповторимости каждого юридического проекта хотя бы потому, что его элементом является человек, и само это уже привносит субъективное во внешне объективный процесс.
Можно даже сказать, что достижение того же юридически значимого результата с теми же затратами (человеческими, финансовыми, временными и т.п.) все равно в каждом конкретном случае будет уникальным. Этот результат априори будет обладать новизной и неповторимостью. Совокупность действий и потребленных ресурсов апостериори всегда уникальна и неповторима.
Далее. Всегда ли данная деятельность по реализации проекта в праве будет сознательной? Думается, что нет. В праве вообще недооценивается роль бессознательного, интуитивного и т.п., хотя это, конечно же, предмет отдельного разговора.
Между тем, нередки интуитивный поиск преступника, бессознательное разрешение сложной конфликтной юридической ситуации. Сами действия преступника, если рассматривать их в рамках право-нарушительной деятельности, зачастую являются бессознательными, когда, например, преступник пытается убить свидетеля преступления, спрятать похищенное, скрыться от преследования. Это, конечно же, тоже правовой проект, хотя и со знаком «минус».
Можно говорить и о рефлекторных движениях, об ошибках в сознании, о подавленном сознании, о выработке бессознательных алгоритмов поведения путем правовой пропаганды (рекламы).
Теперь, всегда ли данная деятельность будет являться юридической (как нам, в принципе, хотелось бы видеть)? Ответ также придется дать отрицательный, хотя бы потому, что об этом красноречиво свидетельствуют современные концепции юридической (правовой) деятельности.
Юридический проект, следовательно, это уникальная в каждом конкретном случае и относительно обособленная человеческая (в том числе и юридическая, правовая) деятельность, нацеленная на изменение какой-либо системы, причем системы не обязательно (и, как правило, не-) правовой, и даже социальной. То, что в результате реализации юридического проекта очевидно изменяется правовая система (система права) является следствием, но не целью юридического проекта.
Мы указывали выше, что юридический проект характеризуется комплексом взаимосвязанных действий, в процессе осуществления которых потребляется некое количество ресурсов.
Вместе с тем, в случае с юридическим проектом технологические параметры (действия и операции субъектов и участников, ресурсы, стратегия, тактика и пр.) должны быть уже заданы заранее и привязаны к конкретному проекту. Они не могут существовать вне его и помимо него. Их предполагаемый объем (количество) и качество уже в той или иной степени зафиксированы, стандартизированы, формализованы.
Таким образом, мы приходим к пониманию того, что юридический проект - это уникальная в каждом конкретном случае и относительно обособленная человеческая деятельность, нацеленная на изменение какой-либо системы, которой соответствует формально-определенная совокупность («объем») элементов юридической технологии.
Возникает закономерный вопрос: что нового дает нам правопроек-тирование, ведь, по-существу, оно базируется на стабильно развивающихся теориях юридической (правовой) деятельности и юридической технологии?
Если рассматривать правовое проектирование «в статике», то очевидна как минимум практическая польза, т. к. по сходным юридическим проектам мы сможем определить стандартную целевую, затратную и проч. сферы в рамках реализации этих проектов.
Но мы предлагаем рассматривать вопрос шире, а именно, подходить к любому юридическому проекту как к объекту управления, к тому, чем можно и нужно управлять, а управлять можно и нужно многим: ресурсами проекта, в том числе временем, рисками, деятельностью и ее структурами, качеством и эффективностью. В этом смысле, финансовые ресурсы мы вообще планируем рассматривать с позиций проектного финансирования. Станут возможными и востребованными экспертиза и оценка юридического проекта. С новых позиций можно будет взглянуть на маркетинг юридических проектов. В рамках проектного понимания права следует ставить вопрос и об управлении юридическими конфликтами, а также управлении развитием юридических проектов и их изменениями.
ЛИТЕРАТУРА
1. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный / Под ред. Т.Ф. Ефремовой. Т. 2. - М., 2003.
2. Словарь иностранных слов/ Под ред. И.В.Лехина и Ф.Н. Петрова. - М., 1999.
3. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. Изд. 4-е, доп. - М., 2006.
4. Стуканов А. Законность в деятельности органов административной юрисдикции // Законность. 1998. № 12.
5. Рохлин В. Координирующая роль прокурора в борьбе с преступностью // Законность. 1996. № 10.
6. Советский энциклопедический словарь. - М., 1983.
7. Общение и оптимизация совместной деятельности / Под ред. Г.М. Андреевой, Я. Яноушека. - М., 1987.
8. Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя. - М., 1975.
