CC BY
349
концессионный механизм реализации государственной инновационной политики
Н.С. Жукова,
аспирант кафедры государственного и муниципального управления Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета
В статье исследованы различные аспекты понимания экономической категории «концессия», уточнены понятия «концессионный механизм», «концессионный проект». Раскрыта сущность концессионного механизма государственно-частного партнёрства, проанализировано его значение в процессе реализации государственной инновационной политики.
Ключевые слова: государственная инновационная политика, концессия, концессионное соглашение.
УДК 330.145 ББК 65.291.572
В настоящее время в нашей стране происходит процесс формирования государственной инновационной политики, направленной на повышение качества и уровня жизни населения, преодоление технологического отставания страны, переход на качественно новый уровень ресурсосбережения, рост производительности труда, фондоотдачи, снижение материалоемкости, энергоемкости, капиталоемкости продукции, достижение ее высокой конкурентоспособности. Следствием осуществления инновационной политики выступает коренное преобразование структуры народного хозяйства и внешней торговли в отношении разгрузки сырьевого сектора экономики и повышения вклада обрабатывающих отраслей.
Развитие перечисленных отраслей российской экономики невозможно без создания соответствующего инфраструктурного обеспечения. Объекты российской инфраструктуры характеризуются высокой степенью износа и низкой эффективностью использования и управления. Как показывает зарубежный и исторический российский опыт, наиболее эффективным механизмом внедрения инноваций в инфраструктурных отраслях является такая форма государственно-частного партнёрства, как концессия. Однако многие вопросы методологии государственно-частного партнёрства в целом и концессионных отношений, в частности, по-разному трактуются в трудах российских и зарубежных исследователей, в российском и зарубежном законодательстве. До настоящего времени не выработано единого подхода к использованию и государственному регулированию концессионного механизма даже в законодательстве стран, успешно реализующих различные формы государственночастного партнёрства.
В связи с этим представляется целесообразным обобщение имеющихся методологических основ концессионных отношений, а также выработка и уточнение определений, используемых при описании и анализе концессионного механизма.
Термин «концессия» происходит от латинского понятия «сопсеззю» (разрешение) и означает уступку, послабление, соглашение, скидку. Он имеет множество различных трактовок и
охватывает широкий круг объектов, к которым могут относиться государственное и муниципальное имущество, а также отдельные виды деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления.
Неопределённость понятия «концессия» связана с широкой сферой его применения. Крупнейший исследователь и теоретик концессий Ж. Ведель отмечает, что термин «концессия» — «один из самых расплывчатых терминов в административном праве. Его употребляют для обозначения операций, имеющих весьма мало общего, если не считать, что в их основе лежит разрешение, выданное администрацией» [3, с. 74].
В законодательстве стран мира применяются различные определения концессии. Ключевые различия в понимании концессии представлены в табл.1
Концессия — это сложное и многостороннее понятие; её можно рассматривать и как акт публичной власти, и как систему отношений, и как механизм, и как договор (соглашение).
В наиболее общем плане под концессией понимается акт публичной власти, посредством которого орган государственной власти или орган местного самоуправления передаёт частному лицу права на управление и пользование государственным или муниципальным имуществом или на выполнение отдельных видов деятельности органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Крупнейший российский исследователь государственночастного партнёрства В.Г. Варнавский трактует концессию как «систему отношений, с одной стороны, государства или муниципального образования (концедента), а с другой стороны, частного юридического или физического лица (концессионера), складывающуюся в соответствии с действующим законодательством и договором между ними, предметом которого выступает объект государственной (муниципальной) собственности или общественная услуга» [2, с. 50].
По определению Д.Б. Матвеева, концессия — это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим ли-
Таблица 1
Трактовка категории «концессия» в законодательстве различных стран мира [4, с. 38]
Характеристика Трактовка в законодательстве Страна
Трактовка понятия «концессия» Контракт Страны ЕС
Договор Канада, Коста-Рика, Россия
Разрешение Кыргызстан
Право Украина, Сербия
Трактовка предмета концессии Инфраструктура или общественные службы Страны ЕС
Собственность правительства Канада, Коста-Рика
Имущество, принадлежащее концеденту на праве собственности Россия
Имущество, земля, её недра Кыргызстан
Природные ресурсы или объекты, находящиеся в общественном пользовании Сербия
Трактовка понятия «концессионер» Юридическое или физическое лицо Канада, Украина, Россия
Государственная, частная или смешанная компания Коста-Рика
Иностранный инвестор Кыргызстан
Национальное или иностранное лицо Сербия
цом (концессионером). Данная система возникает в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью (по договору, за плату и на возвратной основе), а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства [8, с. 34]
Концессия трактуется как договор в работах С.А. Сосна и М.Ю. Лебедевой, в которых анализируются в основном юридические аспекты концессии.
С.А. Сосна под концессией понимает особую договорную форму предоставления частному лицу на временной основе права на хозяйственное использование государственного или муниципального имущества, при условии, что взамен такое лицо уплачивает государству или муниципальному образованию налоги, сборы и иные платежи по результатам хозяйственного использования имущества [9, с. 21]
По мнению М.Ю. Лебедевой, «концессия — это договор на временную сдачу в эксплуатацию иностранному государству, юридическому или физическому лицу (концессионеру) на определённых, согласованных сторонами условиях, предприятий, земельных участков, недр и других объектов и ценностей в целях развития или восстановления национальной экономики и восстановления природных богатств» [7, с. 24].
Для определения концессии как договора обычно используется понятие «концессионное соглашение». Долгое время в России отсутствовала определённость в отношении этого понятия. Ясность в данный вопрос внёс Федеральный закон от 21.07.2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Согласно пункту 1 статьи 3 указанного Федерального закона, «по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее—объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеден-ту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности».
Исходя из данного определения:
1. Концедент — обладатель права собственности на объект концессии.
2. Концессионер — это частное юридическое или физическое лицо, обязующееся за свой счёт создать и (или) реконструировать объект концессии и обладающее правами владения и пользования им в течение срока действия концессионного соглашения.
3. Объект концессионного соглашения — недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением.
Считаем целесообразным более подробно рассмотреть понимание концессии как механизма, для чего будем использовать определение «концессионный механизм».
Концессионный механизм — это механизм взаимодействия между концедентом, концессионером и обществом, предусматривающий, что концессионер принимает обязательства по строительству, реконструкции и дальнейшей эксплуатации объекта концессии, остающегося в собственности концедента, при этом соблюдая интересы общества.
Концессионный механизм оптимальным образом обеспечивает баланс интересов государства, бизнеса и общества в целом, консолидируя их действия.
Концессионный механизм подразумевает передачу концедентом концессионеру объекта, находящегося собственности концедента, на следующих основных условиях:
— концессионеру передаются только права владения и пользования объектом концессии;
— концессионер должен осуществить инвестиции в строительство и (или) реконструкцию объекта концессии;
— возврат инвестиций концессионера происходит за счёт эксплуатации им объекта концессии на коммерческой основе;
— срок концессии ограничен, но является достаточным для того, чтобы концессионер мог не только возвратить вложенный капитал, но и получить прибыль;
— по истечении срока концессии объект возвращается концеденту;
— за пользование и владение собственностью концедента концессионер выплачивает ему концессионные платежи (в виде непосредственно концессионных платежей, налогов и сборов, части прибыли от эксплуатации объекта концессии);
— отношения концедента и концессионера строятся в соответствии с условиями концессионного соглашения;
— тарифы, взимаемые концессионером с потребителей услуг, регулируются условиями концессионного соглашения и контролируются концедентом в течение всего срока концессии.
При реализации концессионного механизма основной целью концессионера является получение прибыли, а целью концедента — защита общественных интересов. Цели концессионера и концедента во многом являются противоречивыми, однако необходимость их достижения заставляет участников соглашения прийти к общему мнению по вопросам управления концессионным объектом, объема инвестиций в него, степени обновления оборудования и другим принципиальным вопросам.
Рис. 1. Схема функционирования концессионного механизма
Взаимодействие концедента, концессионера и общества в рамках концессионного механизма представлено на следующем рис 1.
На данной схеме отражены сущность концессионного механизма и процесс его функционирования.
В течение срока концессии стороны связаны между собой не только условиями концессионного соглашения, но и множеством других отношений. Концедент осуществляет контроль и надзор за состоянием объекта концессии и за деятельностью концессионера, а также проводит систематический мониторинг исполнения концессионером условий концессионного соглашения. То, что концессионер при эксплуатации объекта концессии взаимодействует с потребителями услуг, определяет его особые отношения с обществом. В связи с этим контроль деятельности концессионера и состояния объекта концессии должен также осуществляться обществом в лице потребителей услуг и специализированных общественных организаций. Информация о соблюдении или несоблюдении концессионером общественных интересов должна поступать как концессионеру, так и концеденту.
Важным этапом действия концессионного механизма являются мониторинг и диагностика результатов изменения объекта концессионных отношений в процессе реализации концессионного проекта, которая включает оценку социальноэкономической эффективности реализации концессионного проекта. Указанная оценка производится на предмет анализа соответствия результатов, достигнутых в процессе реализации концессионного проекта, условиям концессионного соглашения и целям, поставленным концедентом.
При описании оценки эффективности концессионного механизма мы будем использовать понятие «концессионный проект», определение которого также отсутствует в литературе.
По нашему мнению, концессионный проект — это особая форма инвестиционного проекта, комплексный план мероприятий, направленный на создание и (или) реконструкцию государственного (муниципального) имущества на условиях концессионного соглашения и обеспечивающий достижение целей государства (муниципалитета), частного инвестора и общества.
Эффективность концессионного проекта может оцениваться по следующим направлениям:
1. Экономическая эффективность концессионного проекта — определяется на основе оценки финансовых последствий участия концессионера в реализации концессионного проекта.
2. Социальная эффективность — определяется при оценке результатов, приносящих улучшения жизни населения в результате реализации концессионного проекта. К таким результатам относятся повышение качества функционирования инфраструктурных объектов, в том числе коммунальной, дорожной, транспортной инфраструктуры, инфраструктуры здравоохранения и образования, увеличение количества рабочих мест в регионе, улучшение условий труда работников, повышение уровня и качества жизни населения в целом.
Также при расчёте социальной эффективности необходимо учитывать косвенные результаты реализации концессионного проекта, такие, как изменение доходов предприятий и граждан, рыночной стоимости недвижимого имущества в регионе, потери природных ресурсов в результате возможных аварий.
3. Бюджетная эффективность — оценка результатов концессионного проекта с точки зрения изменения доходной и расходной частей бюджета. При определении бюджетной эффективности необходимо учитывать средства, вложенные государством (муниципальным образованием) в концессионный проект, как в виде инвестиций, так и в виде государственной поддержки, налоги и сборы, поступающие от концессионера, а также концессионные платежи и прибыль от реализации концессионного проекта.
4. Экологическая и политическая эффективность не поддаются стоимостной оценке и должны быть учтены при принятии решений о реализации и (или) о государственной поддержке концессионных проектов.
При выявлении несоответствия фактических результатов функционирования концессионного механизма условиям концессионного соглашения и (или) целям, поставленным концедентом или интересам общества, концедент инициирует корректировку отдельных элементов концессионного механизма.
Ввиду того, что элементы концессионного механизма и отношения между ними претерпевают изменения в течение срока реализации концессионного проекта, можно говорить о том, что концессионный механизм представляет собой динамическую систему. Любой из элементов концессионного механизма подвержен воздействию внутренних и внешних факторов, влияющих на его структуру и взаимоотношения между элементами.
Проведённый анализ существующих трактовок концессии как экономической категории позволяет выделить общие черты для большинства определений концессии, представленные в табл. 2.
Таблица 2
Особенности концессии
Субъекты концессии концедент — орган государственной власти или орган местного самоуправления; концессионер — негосударственная российская или иностранная организация
Предмет концессии государственная (муниципальная) собственность; монопольные виды деятельности органа государственной власти (органа местного самоуправления)
Цель концессии удовлетворение общественных нужд и потребностей
Принципы концессии договорная основа концессии; возвратность предмета концессии; платность концессии
В трудах российских и зарубежных исследователей представлен широкий спектр форм и видов концессий. К основным признакам, на основе которых выделяют формы и виды концессий, относятся форма договора, объект концессионного соглашения, цель соглашения, тип соглашения, уровень органа власти, который выступает концедентом при заключении концессионного соглашения. В результате анализа трудов российских и зарубежных экономистов можно соз-дать классификацию видов концессий (см. табл. 2).
концессионный договор
сервисное соглашение
по форме договора риск-сервисное соглашение
учредительный договор
соглашение о разделе продукции
лицензия с гражданско-правовыми оговорками
по объекту концессионного соглашения концессии в области недропользования
концессии в области инфраструктуры
КОНЦЕССИЯ по цели соглашения концессия как форма инвестиционной деятельности
коммерческая концессия
BOT
FBOOT
BOL
DBOM
по типу соглашения DBOT
BOD
BOOST
BRT
BTO
по уровню органа власти, выступаю- федеральная
региональная
щего концедентом муниципальная
Рис. 2. Классификация форм концессии
Концессии в области недропользования — это передача концедентом концессионеру прав на поиск, разведку и добычу природных ресурсов.
Концессии в области инфраструктуры — это передача концедентом концессионеру прав на владение и пользование объектами инфраструктуры, находящимися в собственности государства или муниципального образования. К таким объектам могут относиться объекты коммунальной и дорожной инфраструктуры, объекты систем образования и здравоохранения и прочие объекты, заключение концессионных соглашений в отношении которых допускается нормами российского законодательства.
Договор коммерческой концессии регулируется главой 54 Гражданского кодекса Российской Федерации и представляет собой самостоятельный вид договора. Целью коммерческой концессии является продвижение на рынке новых товаров, работ, услуг. Эта форма концессии позволяет использовать опыт и положительные результаты деятельности предпринимателей, уже имеющих определённых имидж на рынке.
По типу концессионного соглашения (контракта) можно выделить следующие типы концессий:
ВОТ — строительство, управление, передача;
FBOOT — финансирование, строительство, владение, передача;
BOL — строительство, управление (эксплуатация), лизинг;
DBOM — проектирование, строительство, эксплуатация, ремонт;
DBOT — проектирование, строительство, эксплуатация, передача;
BOD — строительство, эксплуатация, поставки;
BOOST — строительство, владение, эксплуатация, субсидирование, передача;
BRT — строительство, аренда, передача;
BTO — строительство, передача, эксплуатация [6, с. 7].
Анализ методологических основ применения концессии в качестве механизма реализации инновационной политики позволяет сделать следующие выводы: эффективность использования концессионного механизма для внедрения инноваций в инфраструктурных отраслях обусловлена тем, что концессионер, стремясь снизить издержки при реализации концессионного проекта, ищет пути повышения эффективности функционирования объекта концессии и труда работников за счёт применения наиболее эффективных технических решений, внедрения инновационных технологий.
Литература
1. Федеральный закон от 21.07.2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
2. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнёрство. — М.: ИМЭМО РАН, 2009. В 2-х т. Т. 1 — 312 с.
3. Ведель Ж. Административное право Франции. — М.: Прогресс, 1973 — 474 с.
4. Глинкин Е.А. Вместе весело шагать... Проблемы реализации концессионного механизма как формы государственно-частного партнёрства // Международная экономика. — 2009 — № 10 — С. 35-42.
5. Государственно-частное партнёрство: теория и практика. — М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2010 — 284 с.
6. Кондратьев В.Б. Концессии в экономике: страна, регион, город. — М.: ИМЭМО, 2001 — 95 с.
7. Лебедева М.Ю. Проблемы применения закона «О концессионных соглашениях» в аэропортах Российской Федерации // Транспортное право. — 2006. — № 3. — С. 24-29.
8. Матвеев Д.Б. Государственно-частное партнёрство: зарубежный и российский опыт. — СПб.: Наука, 2007 — 171 с.
9. Сосна С.А. Концессионные соглашения: теория и практика — М.: Нестор академик Паблишерс, 2002 — 251 с.
ИНТЕГРАЦИЯ ПРЕДПРИЯТИЙ РЕГИОНА В ИННОВАЦИОННЫЙ КЛАСТЕР
Г.П. Беляков,
профессор, советник губернатора, заместитель председателя президиума КНЦСО РАН, заместитель председателя совета ректоров (г. Красноярск),
доктор экономических наук
Э.В. Степанова,
доцент кафедры экономики и менеджмента Сибирского Федерального университета (г. Красноярск), кандидат экономических наук [email protected]
В статье рассматривается инновационная система региона, субъекты инновационного развития. Дается определение инновационного кластера, раскрываются особенности формирования инновационного кластера на начальном этапе, а также стимулирование кластерных инициатив. Определены основные направления развития инновационного кластера.
Ключевые слова: инновационная система, инновационный кластер, стимулирование кластерных инициатив, интеграция
УДК 334 ББК 65.04
Развитие инновационной деятельности является одним из приоритетных направлений развития в Российской Федерации. При этом Красноярский край является одним из немногих регионов России, в которых имеются практически все условия для активного развития инновационной сферы.
Инновационное развитие региональной экономики предполагает кластеризацию экономики, создание на территории
региона «точек инновационного роста» и формирование элементов инновационной системы.
Структура экономики края, сегодняшнее состояние промышленности и предпринимательства, характеризующиеся сырьевой направленностью и высокой степенью физического или морального износа производственных мощностей, потерей рынков высокотехнологичной продукции и переходом на им-
