CC BY
81
Татьяна ЯРОСЛАВЦЕВА
КОНЦЕССИИ КАК ФОРМА СОТРУДНИЧЕСТВА ВЛАСТИ И БИЗНЕСА (результаты и проблемы)
Концессионная форма привлечения капитала востребована для интенсивного развития частно-государственного партнёрства в условиях социально-экономических реформ. Такая форма важна для инвесторов, работающих в жилищно-коммунальном хозяйстве или при реализации социально значимых и низкодоходных проектов.
Concession form of attracting capital is required for intensive development of private and state partnership in the conditions of social and economic reforms. Such form is necessary both for investors working in housing and communal services and for the realization of socially important and low-profitable projects.
Ключевые слова:
концессия, сотрудничество, частно-государственное партнёрство, концессионные объекты, коммунальная инфраструктура; concession, co-operation, private and state partnership, concession objects, communal infrastructure.
Концессия (лат. concessio — разрешение, уступка) — официальное разрешение на заранее оговорённых условиях какой-либо предпринимательской деятельности, обычно предполагающей использование государственной или муниципальной собственности (строительство и эксплуатация заводов, железных дорог, рудников и т. п.), а равным образом само предприятие, организованное после такого разрешения.
Концессии в России имеют свою историю. Концессионная форма привлечения капитала стала использоваться с середины XIX в., что способствовало быстрому превращению России в одну из наиболее промышленно развитых стран мира. Концессии использовались в строительстве железных дорог и для решения коммунальных проблем губернских и уездных городов. В советской России в 1918 г. были разработаны и опубликованы «Тезисы о привлечении иностранного капитала в форме реальных ценностей к сотрудничеству с Россией». Важную роль в советско-российской политике сыграло принятие Советом народных комиссаров 23 ноября 1920 г. «Постановлений о хозяйственных и правовых условиях концессий».
В период с 1922 г. по 1927 г., когда Россия проводила новую экономическую политику (нэп), поступило более 2 000 концессионных предложений от немецких, французских, американских, английских компаний, из которых было реализовано 10%'. На территории Дальнего Востока в конце 1920-х гг. находилось около 40 иностранных концессий (японские, американские, финляндские, британские)2. Концессионная форма привлечения капитала давала как отечественным, так и иностранным инвесторам наибольшую хозяйственную свободу, хотя и отличалась излишней бюрократизацией в части принятия решений. Использование концессии имело основной целью развитие отраслей, которые не могли быть освоены только силами государства и в кратчайшие сроки. В советский период количество концессий достигало 25% в обрабатывающей промышленности, 15% — в добывающей промышленности и до 8% — в сельском хозяйстве и торговле3.
Концессии в Дальневосточном регионе применялись на Сахалине, Камчатке, Амурской, Приморской, Хабаровской областях. С 1925 г. количество концессий на Дальнем Востоке возросло с подписанием сделок по Охинской нефтяной концессии на Сахалине с
ЯРОСЛАВЦЕВА
Татьяна
Александровна —
к.и.н, доцент
кафедры
муниципального
управления
Дальневосточной
академии
государственной
службы, г. Хабаровск
1 Спицына Т. Концессионные соглашения в российских условиях // Государственная служба, 2008, № 3, стр. 173.
2 ГАХК, ф. 1736, оп. 1, д. 13, л. 1-4.
3 Концессионное законодательство в России: проблемы формирования : материалы конференции. — М., 2002.
японской фирмой «Кито Карафуто Секи-но Кабушина Кайша» и торговым домом «Кунст и Альберс» с предоставлением ему лесных концессий. Через крупнейшую японскую фирму «Чосен-банк» шли операции по экспорту леса, золота, нефти и др., через этот банк поступала валюта на Дальний Восток. С участием концессии предусматривалось сооружение и эксплуатация коммунальных предприятий (металлургический завод на Хингане, завод сельхозмашин на р. Амур, речная верфь в г. Хабаровске, канифольно-скипидарный завод в Приморье, хлопчатобумажная фабрика во Владивостоке, сахарный завод во Владивостокском округе и др.). Доходы, обусловленные концессионными договорами, поступали в государственную казну. В состав платежей по концессиям включали арендную плату, долевое отчисление продукции добычи, погектарную плату за отведённые под добычу ископаемые участки (концессии на недра), платежи, установленные взамен налогов и сборов и др.
Советское правительство планировало раздачу концессий не только в отдельных отраслях промышленности, специально предусмотренных планом индустриализации, сельском хозяйстве, но и по коммунальному строительству. С целью создания коммунальной инфраструктуры в 1929 г. Дальневосточной концессионной комиссией разрабатывались типовые договоры коммунальных концессий на сооружение и эксплуатацию трамвайного предприятия, сооружение и эксплуатацию электростанции, постройку и эксплуатацию водопроводного предприятия, сооружение канализационного предприятия и других объектов жилищно-коммунальной сферы. Срок действия концессий предлагалось устанавливать до 20—35 лет1. Условиями концессионного договора предусматривалось применение новейших методов и конструкций в строительстве, что должно было служить интересам народного хозяйства ДВК. По мнению Дальневосточной концессионной комиссии, создание коммунальных предприятий и перенесение части затрат на частно-государственное партнёрство расширяло перспективы строительства по пятилетнему плану путём введения дополнительных новых объектов за счёт освобождающихся в бюджете средств.
1 ГАХК, ф. 668, оп.1, д. 76, л. 132—133.
Концессионная форма привлечения частного капитала имела и негативные проявления. Концессионер поставлял оборудование, участвовал в финансировании, за что имел доступ к добыче дефицитного сырья, гарантированному рынку сбыта и прибыль, превышающую среднеотраслевую (в горнодобывающей отрасли — до 80%), и часто злоупотреблял своим монопольным положением. Кроме того, фактически на всех концессионных предприятиях не создавались комфортные условия для постоянного проживания рабочих, нарушались положения коллективных договоров, не соблюдались требования техники безопасности и процентное соотношение трудовой занятости иностранных рабочих. Так, данные отчёта концессионного предприятия английской акционерной корпорации «Тетюхе» свидетельствуют, что число несчастных случаев ежегодно увеличивалось (в 1928/29 г. — 505, а за первое полугодие 1930 г. — 329). Занятость иностранных рабочих на производстве составляла в 1929 и 1930 гг. соответственно 60,7% и 58%, что превышало договорную норму (не более 45%)2. Рабочие жили «во временных бараках, построенных из соломы, без окон и полов, и на чердаках, с постоянным сквозняком, протекавшими крышами3. Для решения жилищных проблем требовалось построить 24 533 м2 жилья.
С 1937 г. концессионные договоры практически не заключались. Секретным постановлением Совнаркома от 05.07.1938 г. действие концессии было продлено только японской нефтяной компании на Сахалине. Коммунальные концессии также не получили распространения в условиях централизованного управления народным хозяйством на Дальнем Востоке СССР.
В современной мировой экономике частно-государственное партнёрство в форме концессионных договоров имеет широкое применение. Основная сфера концессионных соглашений — городское коммунальное хозяйство. На 2006 г. частно-государственное партнёрство во Франции в секторах городского хозяйства составляло: водоснабжение и канализация — 71% (охватывает обслуживание 2/3 населения частным сектором), утилизация городских от-
2 ГАХК, ф. 668, оп. 1, д. 75, л. 254—257.
3 Доклад инструктора ДВК райкому союза пищевиков о работе среди японских рабочих на Камчатке в сезон 1929 г. // ГАХК, ф. П-2, оп. 1, д. 168, л. 277.
ходов — 73%, районное теплоснабжение — 93%, городской транспорт — 16%, платные дороги — около 100%, автостоянки — 59%, а также применялось при строительстве стадионов, зданий музеев, больниц, судов, тюрем. На 2006 г. действовало более 20 тыс. концессионных договоров. На тот же период в Великобритании осуществлялось более 450 концессионных проектов, что составляло свыше 20% всех инвестиций в инфраструктуру.
Механизм концессии предполагает хозяйственную самостоятельность бизнеса при жёстком контроле выполнения обязательств участниками, что повышает эффективность функционирования инфраструктурных объектов. Контроль за исполнением концессионных соглашений со стороны советских органов государственного управления был неэффективным, и концессии осуществляли свою деятельность далеко не в интересах российского общества. В современных условиях России с целью регулирования концессионных соглашений принят Федеральный закон «О концессионных соглашениях» № 115-ФЗ от 21 июля 2005 г., согласно которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счёт создать и (или) реконструировать определённое этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.
Объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество: объекты транспортной, производственной и инженерной инфраструктур; объекты коммунального хозяйства, в том числе водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, благоустройства территорий; метрополитен и другой транспорт общего пользования, а также иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.
С учётом мирового и отечественного опыта сохраняется позиция государственного или муниципального собственника, предусматривающая, что в процессе концессионного соглашения должны проводиться мероприятия по переустройству объекта концессии на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования и т.д. Концессионные соглашения в ЖКХ в современной России уже заключены в Иркутской и Пермской обл. (небольшие тепловые котельные), в Тульской обл. (реконструкция системы теплоснабжения), в Вологде (строительство полигона по переработке бытовых отходов), Санкт-Петербурге.
Федеральным законом «О внесении изменений в федеральный закон “О концессионных соглашениях”» предусмотрены гарантии концессии. Убытки, которые несёт концессия не по своей вине, компенсируются из государственной казны или регионального бюджета. Компенсация является обязательным условием и должна заранее оговариваться в концессионных соглашениях. Соглашения должны устанавливаться в конкурсной документации в зависимости от особенностей каждого проекта. Организаторы конкурсов получили право привлекать к оценке проектов независимых экспертов. НДС в период создания объекта должен приниматься к вычету по факту, а не авансом. Если предприятие продаёт свои услуги по регулируемым ценам и тарифам, то государство (муниципалитет) обязаны учитывать вложения бизнеса в создание или реконструкцию объекта или освободить от концессионной платы инвесторов. Особенно выполнение этого условия важно для инвесторов, работающих в ЖКХ или при реализации социально значимых и низкодоходных проектов.
Изменения направлены на создание эффективного механизма привлечения частных инвестиций в реальный сектор экономики. Вместе с тем государство не должно передавать частному сектору полные права собственности на монопольные, сетевые объекты, поскольку в любой момент ситуация может выйти из-под контроля, скажем, в вопросе ценообразования или качества обслуживания. Поэтому государству (в чём и есть смысл партнёрства)
стратегические вопросы ценообразования, тарифной политики, качества обслуживания пользователей, безопасности следует оставлять за собой, а бизнесу передавать конкретные текущие хозяйственные проблемы: управление объектом, инвестирование. Отбор победителей конкурса должен соответствовать критериям, сформулированным специально для каждого конкурса. К таким критериям можно отнести сроки, объём инвестиций, размер концессионной платы, более интересные технические, архитектурные и др. решения.
Таким образом, отдавая объект бизнесу по концессии, собственник государственного или муниципального имущества предельно упрощает процесс принятия решений — инвестиционных, финансовых, в области кадровой политики и т.д. В этом и есть смысл современных концессионных
соглашений. Опыт концессий в России и международная практика показывают, что при хорошей организации конкурсов и юридически грамотной договорной работе концессии могут быть эффективной формой сотрудничества, позволяющей решать современные проблемы жизнеобеспечения населения. Реализация любого проекта на основе концессионного соглашения способствует оптимальному разделению рисков, привлечению капитала в традиционно монопольные сферы экономики при сохранении государственной и муниципальной собственности. Концессионная форма является действенным способом модернизации и развития отраслей социальной инфраструктуры муниципальных образований в субъектах Российской Федерации.
