CC BY
315
Концессионные соглашения как инструмент реализации государственно-частного партнерства в сфере управления инфраструктурными и социально значимыми проектами
В.В. Баранов заведующий кафедрой «Управление и информатика в технических системах» Московского государственного технологического университета Станкин», профессор, доктор экономических наук (г. Москва) И.В. Баранова заведующая лабораторией «Новые высокие технологии» Московского государственного технологического университета «Станкин», кандидат экономических наук (г. Москва) А.А. Мурадов старший научный сотрудник отдела маркетинговых исследований и коммуникаций Российского государственного университета нефти и газа имени И.М. Губкина, кандидат физико-математических наук (г. Москва)
Вячеслав Викторович Баранов, [email protected]
Инфраструктурные и социально значимые отрасли, являясь составной частью отечественной макроэкономической системы, охватывают строительство и эксплуатацию объектов дорожного и жилищно-коммунального хозяйства, образовательных, рекреационных, туристических, гостиничных комплексов и т. д. [16]. Потенциал этих отраслей во многом формируется за счет включения в отраслевую экономическую систему объектов государственного и муниципального имущества. Использование этого имущества обеспечивает производство различных товаров и услуг, которые предоставляются широкому кругу потребителей. Этими потребителями могут быть как предприятия, так и население. Однако, к сожалению, в России качество этих услуг не всегда соответствует принятым в международной практике стандартам. В связи с этим повышение эффективности функционирования объектов социально значимых отраслей, а также обеспечение высоких стандартов качества оказываемых услуг является актуальной задачей.
В мировой экономической практике для решения этой задачи используются различные инструменты (см. [1, 5, 12]), например туристко-рекреационные особые экономические зоны, концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции и т. д. Каждый из этих инструментов имеет свою экономически эффективную область применения. Так, например, с целью развития объектов инфраструктуры туризма и отдыха, повышения эффективности оказания услуг в сфере туризма создаются туристско-рекреационные зоны. Соглашения о разделе продукции используются в отраслях сырьевого сектора отечественной экономики для организации добычи полезных ископаемых. Наиболее универсальной формой государственно-частного партнерства в социально-значимых и инфраструктурных отраслях является инструмент «концессионные соглашения» (см. [1, 5, 21]).
В мировой практике в рамках концессионных моделей реализуется значительная часть инфраструктурных проектов. По количеству заключенных концессионных
соглашений лидируют сферы здравоохранения, коммунального хозяйства и создания социальных объектов (см. [8]). Так, например, в европейских странах ежегодно заключаются концессионные соглашения, предполагающие инвестирование средств в социально значимые и инфраструктурные отрасли экономики на сумму более 100 миллиардов долларов США в год. Причем 60 процентов от этих средств вкладывается в наиболее капиталоемкие отрасли, в первую очередь в объекты транспортной инфраструктуры [16].
В нашей стране износ основных фондов практически всех инфраструктурных отраслей составляет более 60 процентов. Дефицит инвестиционных ресурсов в сфере жилищно-коммунального хозяйства составляет 3 триллиона рублей, а в сфере дорожного строительства - более 100 триллионов рублей. При этом, по мнению экспертов, 1 рубль, вложенный в инфраструктуру, приносит 4 рубля роста валового внутреннего продукта [16].
Концессионные соглашения, базируясь на привлечении ресурсов частных инвесторов, выступают как инструмент обновления и модернизации инфраструктуры этих отраслей. Это обусловлено необходимостью решения задачи импортозамещения, противодействия экономическим санкциям, введенным рядом стран в отношении России. За годы, прошедшие после принятия в России Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», было заключено около 300 концессионных соглашений. За этот период в проекты, реализуемые в рамках концессионных соглашений, инвестировано более 100 миллиардов рублей [3]. Например, на условиях концессионного соглашения был реализован проект по строительству и эксплуатации платного участка трассы М1 в обход города Одинцова протяженностью 18,5 километра. В этом концессионном соглашении концедентом являлась государственная компания «Российские автомобильные дороги» (ГК «Автодор»), а
в качестве концессионера выступало ОАО «Главная дорога». Общая стоимость инвестиционного проекта составила около 30,0 миллиарда рублей, в том числе затраты на подготовку территории - 2,172 миллиарда, а стоимость строительства автомагистрали - 25,48 миллиарда рублей [1]. В общей сумме инвестиционных затрат около 43 процентов составили средства Инвестиционного фонда Российской Федерации, 56,8 процента - средства частных инвесторов, которые были размещены в концессионных облигациях [17]. Новая автомобильная дорога построена «с нуля» и значительно отличается своими качественными характеристиками от имеющихся автомагистралей.
Концессионное соглашение предполагает передачу государственным или муниципальным органом управления (концеден-том) во временное владение и пользование частному инвестору (концессионеру) государственного или муниципального имущества и прав на это имущество (см. [1, 5, 6]). Реализация концессионного соглашения осуществляется в рамках инвестиционного проекта, охватывающего, во-первых, процессы создания нового или качественного улучшения ранее созданного имущества, а во-вторых, процессы использования передаваемого в концессию имущества (см. [7, 10]).
Для выполнения в рамках концессионного соглашения инвестиционного проекта формируется управляющая компания или команда управления проектом (см. [19, 20]). Эта команда осуществляет целенаправленное воздействие на процессы разработки и реализации концессионного проекта, то есть проектное управление. Управление концессионным проектом осуществляется в соответствии с выбранной стратегией, которая формируется исходя из имеющихся ресурсов и характеристик внешней и внутренней среды проекта. На рисунке показан механизм формирования стратегии управления концессионным проектом.
Стратегия инвестирования и возмещения средств
Механизм формирования стратегии управления концессионным проектом
Каждый из участников проекта, выполняемого в рамках концессионного соглашения, имеет свою мотивацию и социально-экономические интересы. Эти интересы отражают индивидуальное видение уровня доходности и риска различными участниками проекта и, соответственно, их видение нормы дисконта, использующейся для определения текущей стоимости разновременных результатов и затрат концессионного проекта. В связи с этим, разрабатывая в рамках реализации концессионного соглашения соответствующий инвестиционный проект, следует согласовать финансово-экономические интересы участников и установить приемлемую для всех участников соглашения норму дисконта (см. [14]).
Так, например, интерес участия в проекте государства или муниципального образования формируется под влиянием ряда факторов:
1) инвестиционные затраты, обусловленные созданием новых материальных активов, и текущие расходы, связанные с содержанием этих активов, покрываются частными инвесторами;
2) за счет налоговых и концессионных платежей происходит пополнение бюджетов федерального и муниципального уровней;
3) привлечение в социально значимые и инфраструктурные отрасли частного капитала дает возможность решить ряд
социально-экономических проблем регионов и муниципальных образований.
Частные инвесторы (концессионеры), участвуя в проектах, реализуемых на условиях концессионных соглашений, получают в долговременное управление имущество потенциально прибыльных сфер деятельности. Важно, что до окончания срока договора концессии все доходы, получаемые от использования этого имущества, принадлежат концессионерам, а концедент гарантирует инвесторам возврат вложенных средств. Для этого концедент создает условия, обеспечивает минимальный уровень рентабельности использования средств, то есть обеспечивает безубыточность проекта. Однако в течение срока действия концессионного соглашения за счет использования в проекте инновационных разработок концессионеры могут увеличить уровень его рентабельности, получая при этом дополнительную прибыль от реализации проекта.
Процесс создания концессионных проектов как класса инвестиционных проектов только начинает формироваться, поэтому, разрабатывая эти проекты, необходимо определить источники покрытия затрат. Такими источниками могут быть бюджетные средства, банковское финансирование, средства частного бизнеса или ресурсы институциональных инвесторов (страховых и негосударственных пенсионных фондов, инвестиционных компаний и т. д.) (см. [1, 16]).
Из числа реализуемых в настоящее время в рамках концессионных соглашений инвестиционных проектов лишь около 5 процентов (примерно 30-40 проектов) не только финансируются за счет собственной тарифной выручки, но и реально привлекают инструменты долгосрочного заемного финансирования [7]. В первую очередь это долгосрочные инфраструктурные проекты. Именно эти проекты, реализуемые в рамках концессионных соглашений, ориентированы на привлечение средств институциональных инвесторов, например негосударственных пенсионных фондов.
Инвестирование средств негосударственных пенсионных фондов осуществляется в различной форме, например в форме проектного финансирования, выпуска облигаций и т. д. В настоящее время в общей сумме средств, инвестированных этой категорией институциональных инвесторов в реальный сектор отечественной экономики, на инфраструктурные инвестиции, сформированные за счет выпуска облигаций и их размещения на первичном и вторичном рынках ценных бумаг, приходится 35 процентов, а 30 процентов - это доля проектного финансирования [11].
Инфраструктурные проекты для институциональных инвесторов представляют особый интерес. Это связано с тем, что эта категория инвесторов имеет «длинные деньги», а инфраструктурные проекты могут обеспечить стабильный уровень доходности вложения средств (см. [13]). Несмотря на сложность организации проектного управления, проекты, в которых используются средства институциональных инвесторов, имеют более высокий рыночный потенциал, чем проекты, реализуемые с использованием других инструментов финансирования, в частности банковского кредитования (см.[2, 12]).
Таким образом, частью концессионного соглашения должна являться финансовая модель реализуемого инвестиционного проекта. Согласно типовой финансовой модели инвестор в течение срока действия
концессионного соглашения (как правило, 10-20 лет) должен возместить свои вложения, обеспечив определенный уровень доходности проекта. В мировой практике этот уровень устанавливается в зависимости от условий реализации проекта и составляет 2-4 процента плюс уровень инфляции (см. [16]). Для этого размер платы или уровень тарифа в течение срока эксплуатации объекта должны устанавливаться такими, чтобы обеспечивалась финансовая устойчивость проекта.
Проекты, реализуемые на условиях концессионных соглашений, имеют ряд особенностей. Эти особенности обусловлены ограничениями, которые накладываются на затратные и результирующие параметры проекта. В качестве подобных ограничений могут выступать стоимостные показатели проекта, условия предоставления услуг и т. д. (см. [2, 15]). Так, например, в рамках соглашения, как правило, устанавливается верхний уровень цены на оказываемые услуги. Кроме того, концессионеры, реализуя свои услуги, не могут отключать потребителей от источников тепло- и электроэнергии.
Устанавливаемые в рамках концессионного соглашения ограничения, обуславливая возникновение дополнительных рисков, оказывают негативное влияние на показатели эффективности реализуемого проекта. Возможна ситуация, когда частный инвестор, вкладывая в проект дополнительные средства или используя инновационные разработки, добивается превышения фактических результатов (например показателей качества оказываемых услуг) над их целевыми значениями, что приводит к повышению результативности проекта, но может снижать его эффективность, поэтому необходима разработка системы управления проектом, реализация которого осуществляется в рамках концессионного соглашения. Методология построения подобной системы базируется на ряде принципов, основными из которых являются:
• открытость, то есть возможность дополнения системы новыми подсистемами и взаимосвязями;
• наличие в системе нескольких объектов управления, что обуславливает многоконтурность системы;
• устойчивость - достигается за счет наличия в системе нескольких контуров обратных связей, а также за счет резервирования, приводящего к избыточности ресурсного обеспечения.
Реализуя стратегию управления концессионным проектом, необходимо ориентироваться на конечные показатели эффективности и результативности проекта, достигаемые на всем интервале его жизненного цикла. Это обеспечивается путем введения в систему управления проектом совокупности обратных связей, например, с помощью использования механизма стратегического контроллинга. В системе управления концессионным проектом он представляет собой комплексную систему поддержки стратегии проектного управления с целью контроля результативности и эффективности реализации совокупности функциональных стратегий и протекающих в их рамках бизнес-процессов. В процессе управления концессионным проектом контроллинг охватывает:
• мониторинг стратегических индикаторов (показателей) реализации проекта;
• оценку этих индикаторов (показателей) путем сравнения с целевыми значениями;
• выявление отклонений (которые могут иметь как допустимый, так и критический характер) фактических значений показателей от целевых индикаторов;
• разработку мероприятий по коррекции стратегии проектного управления.
Таким образом, контролинг направлен на эффективную реализацию стратегического потенциала концессионного проекта. Это обеспечивается путем коррекции стратегических целей и приоритетов, концепции реализации стратегии и страте-
гической программы действий, включая коррекцию функциональных стратегий и отдельных бизнес-процессов. В связи с этим при проектировании системы управления концессионным проектом значимую роль начинают играть такие аспекты, как выбор ключевых индикаторов и их критериальных (эталонных) значений, формирование подсистем контроля проектных рисков, стратегического, тактического и оперативного планирования, менеджмента качества и ряда других. Кроме того, функционирование системы управления концессионным проектом невозможно без эффективного информационного обеспечения.
Если в систему управления проектом, реализация которого осуществляется в рамках концессионного соглашения, заложена некоторая избыточность, то с точки зрения обеспечения эффективности проекта необходимо предусмотреть возможность компенсации дополнительных затрат и рисков концессионера. Для этого можно использовать ресурсы концедента, например средства федерального или муниципального бюджета.
Разработка и использование в системе управления проектом, реализуемым в рамках концессионного соглашения, подсистемы управления рисками, несмотря на затратный характер этого мероприятия, может положительно отразиться на параметрах результативности и эффективности проекта. Для этого используются инструменты риск-менеджмента, которые предполагают оценку рисков как концессионера, так и концедента, разработку инструментов распределения рисков, проектирование механизма регресса риска. В связи с этим система управления концессионным проектом должна предусматривать эффективное управление различными проектными рисками, в первую очередь ключевым риском - риском спроса на услуги оператора-концессионера (см. [9]).
Реализация совокупности мероприятий в рамках риск-менеджмента концессионного проекта дает возможность установить эко-
номически обоснованную норму дисконта исходя из согласованных интересов концессионера и концедента. Так, например, если в рамках проекта, реализуемого на основе концессионного соглашения, концедент несет соответствующие инвестиционные расходы, то он принимает на себя и часть рисков. Возникшие затраты представляют собой вклад концедента в увеличение стоимости объекта собственности, являющегося предметом концессионного договора.
В связи с этим актуальной задачей становится стоимостная оценка вклада концедента в предмет концессионного договора. Такую оценку можно выполнить, применяя инструменты затратного и доходного подходов к оценке стоимости проекта (см. [1]). Доходный подход предполагает использование методов, базирующихся на дисконтировании денежных потоков, капитализации прибыли и т. д. Затратный подход может ориентироваться на оценку чистых активов структуры, реализующей концессионное соглашение, ее ликвидационной стоимости и т. д. На основе совокупности этих методов разрабатываются модели оценки добавленной стоимости проекта, учитывающие вклад участников проекта (концедента и концессионера) в проект.
Ориентируясь на концессионные соглашения при формировании стратегии государственно-частного партнерства, необходимо решить ряд проблем, связанных с выбором модели концессионного соглашения и наилучшего варианта инвестирования (см. [7, 18]). Подобный выбор должен базироваться на комплексной оценке моделей концессионного соглашения и реализуемых в их рамках проектов. В качестве критериев выбора целесообразно использовать показатели доходности, риска и ликвидности проектов, реализуемых в рамках той или иной модели концессионного соглашения.
Так, например, модель соглашения «строительство - управление -передача» (Build - Operate - Transfer; BOT) предполагает, что концессионер реализует проект
по строительству оговоренного концессионным соглашением объекта, а затем в течение установленного срока осуществляет его эксплуатацию. После истечения этого срока объект передается в собственность государству.
При использовании второй модели «строительство - передача - управление» (Build - Transfer - Operate; BTO) концессионер строит объект и после завершения строительства передает его в собственность концеденту (государству). Концедент, в свою очередь, сдает объект в концессию, то есть передает его концессионеру для дальнейшего использования.
В третьей модели «строительство - владение - управление» (Build - Own - Operate; ВОО) концессионер строит объект и на праве собственности владеет им, осуществляя эксплуатацию созданного объекта. При этом концессионное соглашение не ограничивает срок использования созданного объекта.
Согласно четвертой модели «строительство - владение - управление - передача» (Build - Own - Operate - Transfer; ВООТ) концессионер на правах частной собственности владеет созданным объектом, используя его в соответствии с концессионным соглашением в течение определенного срока. По окончании этого срока созданный концессионером актив переходит в собственность государства.
Пятая модель «покупка - строительство - управление» (Buy - Build - Operate; BBO) представляет собой форму продажи актива. Эта модель предполагает, что кон-цедент продает объект субъектам частного бизнеса, которые для организации эффективного управления совершенствуют актив. Механизмы оценки эффективности перечисленных моделей должны быть ориентированы на применение динамических показателей эффективности.
Реализуемый в рамках концессионного соглашения проект целесообразно рассматривать как совокупность управленческих решений. Эти решения принима-
ются на основе анализа различных бизнес-процессов (см. [3]):
• процессов, связанных с формированием инвестиционного потенциала проекта;
• процессов, обусловленных расходованием средств на создание новой или увеличение существующей стоимости государственного или муниципального имущества, выступающего, с одной стороны, в качестве объекта концессионного соглашения, а с другой - в качестве результата реализованного проекта.
Для обоснованного принятия управленческих решений по проекту, реализуему-му в рамках концессионного соглашения, выполняются соответствующие расчеты, предполагающие сопоставление дисконтированных величин результатов и совокупных затрат проекта. Этим расчетам предшествуют согласование финансово-экономических интересов участников проекта, в первую очередь концедента и концессионера, а также выбор нормы дисконта. Достаточно часто такой выбор базируется на оценке величины средневзвешенной стоимости капитала, используемого в рамках проекта.
Результаты выполненных расчетов учитываются при выборе наилучшей модели концессионного соглашения, а в ее рамках -оптимального варианта реализации проекта. Этот вариант должен предусматривать как инвестирование средств в проект, так и их возмещение. Существуют различные механизмы возмещения инвестиций, привлекаемых для реализации концессионных проектов. В зарубежной практике реализации концессионных соглашений наиболее распространены такие механизмы возврата вложенных в проект инвесторами ресурсов, как получение платы от концедента, средств от оплаты потребителями услуг на основе тарифов, а также услуг, не регулируемых тарифами (см. [5, 18]). Кроме того, возможно использование совокупности перечисленных механизмов (см. [6, 7]).
Форма возмещения средств, вложенных инвесторами в концессионный проект, оказывает существенное влияние как на показатели эффективности и результативности проекта, так и на его систему управления, поэтому актуальными являются дальнейшие исследования в области экономико-математического моделирования процессов инвестиционной деятельности, осуществляемой в рамках концессионных соглашений. Это позволит с помощью математических зависимостей установить связь между параметрами реализуемых концессионных проектов и получаемыми в их рамках результатами. В рамках моделирования должна быть разработана динамическая модель системы управления концессионным проектом, учитывающая фактор времени при описании процессов реализации функциональных стратегий и развития различных подсистем, входящих в структуру системы управления проектом.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Алпатов А., Пушкин А., Джапаридзе Р. Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации. М. : Альпина Паблишер, 2010.
2. Баженов А. Концессионные проекты -новый инвестиционный класс // Экспертный электронный журнал. URL: http://www. investinfra.ru/investicii/235-kontcessionnye-proekty-novyi-investitcionnyi-klass.html
3. Бик С. Концессии и инфраструктурные инвестиции в России // Экспертный электронный журнал. URL: http://www.investin-fra.ru/gchp/179-kontcessii-i-infrastrukturnye-in vestitcii-v-rossii.html
4. Волков К. Концессионные облигации как выход из виртуального мира // Концессии и инфраструктурные инвестиции. URL: http://www.investinfra.ru/koncessii/69-konces sionnye-obligatsii-vyhod-iz-virtualnogo-mira. html
5. Еганян А. Инвестиции в инфраструктуры: Деньги проекты, интересы, ГЧП, концессии, проектное финансирование. М. :
Альпина Паблишер, 2015.
6. Варнавский В. Механизм государственно-частного партнерства в экономической политике. М. : МГИМО-Университет, 2013.
7. Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы / под ред. Х. М. Салихова и А. А. Зверева. М. : НП «Центр развития инфраструктурных проектов», 2011.
8. Делмон Дж. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре. Практическое руководство для органов государственной власти. Астана : ИЦ «Апельсин», 2010.
9. Качкин Д. Концессионеры в сфере ТКО смогут управлять ключевым проектным риском // Концессии и инфраструктурные инвестиции. и^: http://www.investinfra. ги/копсе88и/195-коп1се88Юпегу-у-з7еге-1ко-smogut-upravliat-kliuchevym-proektnym-ris kom.html
10. Китанина Е. Е. Концессионные соглашения по российскому законодательству: Теория и практика // Законодательство и экономика. 2008. № 3.
11. Митрофанов П. Негосударственные пенсионные фонды готовы инвестировать в реальный сектор // Концессии и инфраструктурные инвестиции. и^: http://www. investinfra.ru/investicii/244-negosudarstven nye-pensionnye-fondy-gotovy-investirovat-v-realnyi-sektor.html
12. Мочальников В. Н., Анохина М. Е. Теория и практика государственно-частного партнерства : учебное пособие. М. : Экономика, 2013.
13. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России. М. : Центр
развития ГЧП, 2014.
14. Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. М. : Центр развития ГЧП, 2013.
15. Самарина Н., Карпов С. Технологии рынка. Концессии в процессе // Ведомости. 2006. № 47 (1574).
16. Сизов Ю. Концессии в области ТБО: взгляд институционального инвестора // Концессии и инфраструктурные инвестиции. URL: http://www.investinfra. ru/koncessii/118-koncessionnye-proekty-v-otrasli-tbo.html
17. Сизов Ю. Концессионные облигации - это механизм финансирования экономики роста // Концессии и инфраструктурные инвестиции. URL: http://www.investinfra. ru/koncessii/68-koncessionnye-obligatsii-obe spechat-ekonomicheskij-rost.html
18. Схемы возврата инвестиций, привлеченных для реализации концессионных проектов путем выпуска и размещения облигаций концессионера // Концессии и инфраструктурные инвестиции. URL: http:// www.investinfra.ru/infrastruktura/31-kak-povy sit-effektivnost-infrastrukturnyh-investicij.html
19. Управление проектами / Л. Г. Матвеева, А. Ю. Никитаева, Д. А. Фиськов, Е. Ф. Щипанов. М. : Феникс, 2009.
20. Мазур И. И. Управление проектами. М. : Омега-Л, 2009.
21. Чибис А. Перспектива государственно-частного партнерства в концессии // Концессии и инфраструктурные инвестиции. URL: http://www.investinfra.ru/ gchp/151-perspektiva-gchp-v-kontsessii.html
22. О концессионных соглашениях : Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ.
