CC BY
277
Концессионные соглашения как инструмент повышения эффективности инвестиционной деятельности в экономике России
И.В. Иванов
член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, заместитель председателя Комитета по экономической политике, предпринимательству и собственности
В настоящее время идет активное формирование экономически эффективной стратегии развития России. В рамках этой стратегии предполагается, во-первых, повысить инвестиционную привлекательность как отдельных российских предприятий, так и целых отраслей и регионов, во-вторых -активизировать инновационные факторы развития. Важная роль при формировании стратегии развития российской экономики отводится реформированию государственного сектора экономики. Решение этой задачи будет способствовать интеграции народного хозяйства России в мировую экономическую систему. В свою очередь, это даст возможность кардинально повысить эффективность государственного регулирования инвестиционных процессов в различных отраслях экономики.
Прежде всего это касается объектов социальной и производственной инфраструктуры, промышленности, транспорта, энергетики, а также сферы использования природных ресурсов. Однако проведение экономических реформ в этих отраслях требует привлечения значительных инвестиций. Причем на практике объемы таких инвестиций часто значительно превышают финансовые возможности государственного и муниципального бюджетов, поэтому эффективное вовлечение государственного сектора экономики в систему рыночных отношений требует формирования новых форм взаимодействия государства и частного капитала, включая создание смешанной эко-
номики на основе механизмов государственно-частного партнерства.
Мировая практика показывает, что действенным механизмом повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества, привлечения инвестиций в социально значимые отрасли экономики являются концессионные соглашения. Концессионное соглашение предполагает передачу частному инвестору (концессионеру) во временное владение и пользование государственного или муниципального имущества и имущественных прав. Обязательным условием такой передачи является инвестирование средств в создание нового имущества или качественное улучшение передаваемого в концессию имущества.
В последнее время во многих странах мира происходит интенсивное формирование концессионных отношений в различных областях деятельности, в первую очередь в отраслях, формирующих социальную инфраструктуру экономики. Причем такая тенденция характерна как для промышленно развитых стран, так и для стран с переходной экономикой, а также для развивающихся стран. Процесс развития концессионных отношений означает, что в современных условиях государство существенно меняет стратегические приоритеты в управлении экономикой, совершенствуя формы своего участия в экономической и социальной жизни общества.
Тенденции экономического развития промышленно развитых стран, имеющих боль-
шой опыт приватизации, свидетельствуют о том, что приватизация, предполагающая передачу государственного имущества в частную собственность, все более интенсивно уступает место таким вариантам, как контракты на строительство и эксплуатацию, контракты на управление, концессионные соглашения. Использование этих вариантов управления государственным и муниципальным имуществом характерно не только для промышленно развитых стран, но и для развивающихся стран и стран с переходной экономикой. В таблице 1 приведены основные формы партнерства государства и частного сектора экономики в сфере транспортной инфраструктуры в развивающихся странах и странах с переходной экономикой в 1990-1999 годах [1].
По данным Мирового банка, только в 1991-2000 годах в развивающихся странах общая сумма инвестиционных вложений в проекты, реализованные в сфере транспортной инфраструктуры на принципах государственно-частного партнерства, составила около 125 миллиардов долларов США [2].
В настоящее время многие страны СНГ и бывшего социалистического лагеря также активно разрабатывают концессионное законодательство, внедряют в практику хо-
зяйственной деятельности концессионные соглашения. Законы о концессиях уже приняты в некоторых государствах СНГ (Республика Казахстан, Киргизская Республика, Республика Молдова), странах Балтии (Литва, Эстония) и других странах (Венгрия, Болгария). В Советской России в период НЭПа концессии широко использовались во многих отраслях экономики, в том числе в добывающей и обрабатывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном строительстве и т. д. [3].
Основной целью концессионных соглашений является создание условий для привлечения инвестиций, необходимых для эффективного использования, реконструкции и модернизации существующего или создания нового государственного или муниципального имущества, имеющего большое общественное и социально-экономическое значение. Концессионные соглашения являются важным шагом в развитии экономики инфраструктурных отраслей, в первую очередь жилищно-коммунального хозяйства, дорожного хозяйства и т. д. Концессионные соглашения, определяя правовые механизмы передачи государством в управление частному бизнесу объектов экономической и социальной инфраструктуры, предусмат-
Таблица 1
Основные формы партнерства государства и частного сектора экономики в сфере транспортной инфраструктуры в развивающихся странах и странах с переходной экономикой в 1990-1999 годах
Форма партнерских отношении Аэропорты Морские порты Железные дороги Автомо- бильные дороги Всего
Число объектов
Приватизация 2 6 4 7 19
Контракты на строительство и эксплуатацию 5 32 6 24 67
Контракты на управление 3 21 4 7 35
Концессии 15 31 23 170 239
Итого 25 90 37 208 360
ривают, что возмещение издержек концессионера может осуществляться как за счет взимания платежей с населения, так и за счет государственных субсидий. Основной функцией инфраструктурных концессий является привлечение частного капитала и управленческого опыта, накопленного в негосударственном секторе экономики, к созданию и управлению общественно значимыми объектами производственной и социальной инфраструктуры.
Важной сферой концессионного использования имущества является строительство и эксплуатация объектов производственной инфраструктуры, включая железные и автомобильные дороги, дорожное хозяйство, трубопроводный и монорельсовый транспорт, объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии, гидротехнические сооружения, морские, речные и воздушные порты, линии связи и другие коммуникации, информационные системы и т. д. Кроме того, концессионные соглашения могут быть весьма эффективны в области строительства и эксплуатации образовательных, лечебных, рекреационных, туристических, гостиничных, развлекательных, досуговых и других объектов, а также в области использования обособленных природных объектов, которые, как правило, находятся в государственной собственности.
Экономические отношения, возникающие в рамках концессионных соглашений между концедентами (государственными и муниципальными образованиями) и концессионерами (частными инвесторами), позволяют, во-первых, создавать новое имущество, во-вторых, значительно улучшать качество использования существующего имущества, минимизируя при этом бюджетные расходы, а в-третьих - обеспечивать пополнение федерального и муниципального бюджетов за счет концессионных и налоговых поступлений.
Интересы государства (муниципального образования) в концессионных соглашениях обуславливаются, во-первых, тем, что финансирование расходов по инвестированию и содержанию государственного или муниципального имущества осуществляется
частными инвесторами, во-вторых, происходит пополнение бюджетов за счет концессионных платежей, а в-третьих, возникает возможность решения социально-экономических проблем за счет привлечения в социально значимые отрасли экономики частного капитала. Интересы частного бизнеса в концессионных проектах состоят в получении в долговременное управление государственных или муниципальных активов на льготных условиях платы за концессию. При этом существуют достаточные гарантии возврата средств, т. к. государство или муниципальное образование как партнеры концессионера по концессионному соглашению несут определенную ответственность за обеспечение минимального уровня рентабельности реализуемого инвестиционного проекта. Кроме того, частный инвестор имеет возможность получить доплаты из бюджета при условии повышения качества обслуживания (например в сфере водо-, газо-, энергоснабжения), а также возможность увеличения прибыльности бизнеса во время срока действия концессионного соглашения (например за счет использования инновационных разработок).
По концессионному соглашению право собственности на предмет концессии остается за государством или муниципальным образованием. Имущество, являющееся предметом концессии, лишь временно передается инвестору на срок концессионного договора на возмездной основе. Инвестор (концессионер) является собственником произведенной продукции и платит в государственный или муниципальный бюджет налоги и согласованное в договоре вознаграждение за предоставленные ему в пользование имущество и имущественные права. Для того чтобы повысить эффективность концессионных соглашений, инвестору необходимо гарантировать налоговую стабильность, возможность заключения договоров модернизированной концессии, которые широко распространены во всем мире, или таких контрактов, как «регулярные платежи (роялти) плюс налог» и т. п.
Считается, что в экономике России потенциал концессионных соглашений значительно выше, чем в экономике других стран
[2, 3]. Это утверждение авторов основано на том, что, во-первых, Россия обладает гигантскими запасами природных ресурсов, во-вторых, доля государственного сектора в российской экономике, несмотря на проведенную приватизацию, чрезвычайно высока. Поэтому в условиях острой нехватки инвестиционных ресурсов применение такой привлекательной для инвестора формы вложения средств, как концессионное соглашение, может выступать генератором эффективности, обеспечивая приток инвестиций на долгосрочной основе в различные отрасли экономики.
Однако, несмотря на преимущества концессионных соглашений по сравнению с другими формами использования государственного имущества, для эффективного использования концессионных соглашений необходимо решить ряд практических проблем. Так, например, одной из ключевых проблем становится разработка методов оценки эффективности инвестиционных проектов, реализуемых в рамках заключаемых концессионных соглашений.
Учитывая необходимость перехода экономики России на инновационный путь развития, инвестиционные проекты, реализуемые в рамках концессионных соглашений, достаточно часто будут иметь инновационную направленность. Это означает, что показатели эффективности таких проектов формируются с большой долей неопределенности. Поэтому при формировании банка концессионных предложений необходимо иметь механизм выбора наилучшего проекта из совокупности альтернативных вариантов инвестиционных предложений. Для этой цели целесообразно использовать совокупность инвестиционных критериев.
При формировании показателей и критериев оценки эффективности концессионной деятельности необходимо оценить риски, возникающие как у концессионера, так и у концедента. Используя метод сценарного планирования, нужно создать механизм управления рисками, включающий минимизацию рисков, в первую очередь за счет их хеджирования. Концедент, принимая на себя часть рисков, несет соответствующие расходы по осуществлению инвестиций в
рамках концессионного договора. Эти расходы представляют собой вклад концеден-та в увеличение стоимости объекта собственности, составляющего предмет концессионного договора.
Поэтому актуальной задачей становится стоимостная оценка вклада концедента в предмет концессионного договора. Очевидно, что такую оценку целесообразно выполнять прежде всего на основе затратного подхода к оценке стоимости. При этом, выполняя оценку затрат, следует учитывать их соответствующее распределение во времени. Это распределение необходимо для учета влияния такого фактора, как инфляция, на величину совокупных затрат.
Осуществление в рамках концессионного соглашения инвестиционного проекта представляет собой решение о расходовании средств концессионера с целью создания новой стоимости или увеличения существующей стоимости государственного или муниципального имущества. Принятие такого решения включает в себя сбор и обработку информации о потенциальных проектах, выполнение необходимых экономических расчетов и выбор наилучшего варианта, реализацию и мониторинг выбранного инвестиционного проекта.
Для оценки проектов, как правило, применяются динамические (дисконтированные) методы. При их использовании расчет эффективности инвестиций выполняется применительно к жизненному циклу проекта, длительность которого определяется концессионным соглашением. При этом учитывается фактор времени, который проявляется через динамичность параметров проекта и его экономического окружения, разрывы во времени между производством продукции (оказанием услуг) и поступлением ресурсов или их оплатой. Также осуществляется моделирование денежных потоков, включающих все поступления и расходования средств, связанных с осуществлением в рамках концессионного соглашения инвестиционного проекта.
Многоэтапность процесса оценки инвестиционного проекта означает, что на разных стадиях концессионного соглашения эффективность проекта определяется с раз-
личной глубиной проработки и достоверности исходных данных. Создание и использование объектов государственной и муниципальной собственности предполагает прохождение ряда последовательных этапов. Поэтому исходя из структуры пользовательского цикла для каждого этапа необходимо:
• дать количественную и стоимостную оценку затрат и результатов;
• установить взаимоприемлемое для концессионера и концедента значение нормы доходности инвестиций;
• с учетом факторов неопределенности и риска рассчитать показатели эффективности проекта, реализуемого в рамках концессионного договора.
Таким образом, при оценке эффективности инвестиционных проектов, реализуемых в рамках концессионных соглашений, должны использоваться методы, которые позволяют:
• оценивать эффективность инвестиций как при одновременном вводе в эксплуатацию проекта, так и при поэтапной реализации проекта;
• выбирать для заданных условий концессионного соглашения наиболее рациональную схему реализации проекта;
• оценивать эффективность проекта с позиций различных участников концессионного соглашения, учитывая при этом факторы инфляции и риска.
При этом следует помнить, что расчеты показателей эффективности инвестиционного проекта, реализуемого в рамках концессионного соглашения, могут выполняться либо в текущих, либо в прогнозных ценах. Расчеты в текущих ценах обеспечивают, во-первых, соизмеримость стоимостных показателей на протяжении инвестиционного периода (выручки от реализации продукции, текущих затрат, прибыли и т. д.), во-вторых - возможность оценки результатов в рамках существующего на момент принятия инвестиционного решения уровня цен. Недостатком расчетов в текущих ценах является невозможность учета неравномерности изменения цен на различные виды ресурсов, потребляемых в процессе реализации инвестиционного проекта. При расчете показателей эффективности в прогнозных це-
нах ожидаемые цены на будущих шагах реализации инвестиционного проекта определяются с учетом инфляции.
Для учета неопределенности будущих денежных потоков инвестиционного проекта, реализуемого в рамках концессионного соглашения, целесообразно использовать метод сценарного планирования, который позволяет учесть различные факторы риска. При определении риска формируется основной (базисный) сценарий, а остальные сценарии учитывают отклонения значений показателей эффективности от показателей основного сценария.
Выполняя технико-экономическое и финансовое обоснование инвестиционных проектов, лежащих в основе концессионного соглашения, необходимо принимать во внимание не только экономический эффект, но и эффекты в смежных областях. Это означает, что расчет эффективности инвестиционных проектов, реализуемых в рамках концессионных соглашений, не может быть сконцентрирован только на определении показателей экономической эффективности. Также необходимо рассчитывать показатели экологической, социальной эффективности и т. д. Кроме того, требуется постоянный контроль в режиме мониторинга за ходом реализации инвестиционных проектов, лежащих в основе концессионного соглашения. Такой подход даст возможность минимизировать, а в ряде случаев и устранить все нежелательные последствия, которые могут возникнуть при реализации концессионных договоров.
Литература
1. Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines for Policymakers and Regulators. The World Bank, Washington, D.C. -2000/ - P. 10.
2. Плескачевский В.С. Концессии как способ привлечения инвестиций в экономику России // Финансовый эксперт. 2004. № 2 (11). С.14-24.
3. Вихрян А.П. Будущее концессий в России: политико-организационные и законодательные аспекты. В кн.: Транснациональные процессы: XXI век. М.: Современная экономика и право, 2004. С. 140-149.
