CC BY
68
УДК 338.246.025.3
Е.Н. РУДСКАЯ, И.Л. ИВАННИКОВА
КОНЦЕССИИ В ДОРОЖНОМ ХОЗЯЙСТВЕ
КАК ФАКТОР ВЫПОЛНЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
Система национальных проектов и программ реализуется как совокупность инвестиционных проектов. Общим условием выполнения данных проектов является реформирование дорожного хозяйства, прежде всего на основе частногосударственного партнерства.
Ключевые слова: концессия, концессионер, концедент, концессионное соглашение, дорожное хозяйство, частногосударственное партнерство.
Введение. Автомобильные дороги играют ключевую роль в реализации приоритетных национальных проектов в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, обеспечения населения доступным жильем. Доля отечественной продукции, работ и услуг, связанных с автодорожным комплексом, в ВВП России сегодня составляет 16,7 процента. С учетом косвенного макроэкономического эффекта в других отраслях хозяйства эта доля еще выше - 26,9 процента [1].
Состояние дорожного хозяйства России. По данным Федерального дорожного агентства (Росавтодор), общая численность парка автотранспортных средств в России достигла сегодня 34 млн. автомобилей и к 2015 году достигнет 48,4 млн. единиц автотранспорта. Принципиально изменились и параметры трудовой мобильности населения: сегодня миллионы граждан вынуждены работать вдали от места жительства и ежедневно добираться до работы и обратно в основном автотранспортом.
При этом строительство автомобильных дорог все последние годы совершенно не поспевало за глобальными изменениями жизни общества. В 1960 году в РСФСР существовало 161 тыс. км автодорог с твердым покрытием, а дальнейшая динамика, по данным Росстата, такова: 1970 — 264 тыс. км, 1980 — 421 тыс. км, 1990 — 657 тыс. км, 2000 — 754 тыс. км, 2006 — 755 тыс. км. То есть в течение шести лет нового века асфальтовых дорог в стране практически не прибавлялось. Кроме того, 240 тысяч километров региональных дорог находится в крайне плохом состоянии, а 50 тысяч населенных пунктов существуют в условиях фактического бездорожья [2].
Еще десятилетие назад автотранспорт рассматривался в основном как средство для местных сообщений. В результате непонимания стратегической важности развития системы автодорог экономика России теряет сегодня 1,8 трлн.рублей в год от плохого состояния магистралей, что составляет примерно 3 процента ВВП.
Основополагающей причиной дорожного кризиса является тотальный недостаток федерального и муниципального финансирования строительства и поддержания дорожной сети.
В 2000 году на дороги выделялось почти 490 млрд. рублей (2,9% ВВП). Однако тогда же был отменен как "нерыночный" налог на автовладельцев, за счет которого наполнялся Федеральный дорожный фонд. Фонд был ликвидирован в 2001 году, а через два года та же участь постигла региональные дорожные фонды. С тех пор деньги на федеральные трассы стали поступать из госбюджета и по кредитным линиям Европейского Банка реконструкции и развития. Финансирование региональной дорожной сети было передано субъектам Федерации.
В итоге финансирование дорог снизилось в 2,5 раза и в 2005 году фактически составило чуть более 200 млрд. рублей (1,1% от ВВП) — причем федеральный бюджет выделил 119 млрд. рублей.
Сложившуюся ситуацию подтверждают и относительные показатели: в период 2000-2005 гг. доля расходов на дорожное хозяйство в федеральном бюджете снизилась с 4,9 до 3,2 процента, а в консолидированном бюджете субъектов РФ - с 28,9 до 7,7 процента. Это привело к сокращению объемов строительства и реконструкции автодорог в 3 раза, объемов ремонта - в 1,8 раза. В 2006 году из федерального бюджета ассигнования на дорожное хозяйство составили 116,7 млрд.рублей.
В 2007 году положение стало выправляться - на дорожное хозяйство было выделено уже 253 млрд. федеральных средств, плюс 74 млрд. рублей субсидий регионам. По трехлетнему бюджету на дороги в 2008 году будет выделено 289 млрд. рублей. Прибавляя к этим средствам финансирование из местных бюджетов, а также средства из Инвестиционного фонда РФ, аналитики говорят уже о 600— 700 млрд. рублей государственных вложений в дорожное хозяйство на 2008 год. Однако по-прежнему потребность превышает реально выделяемые из федерального бюджета и бюджетов субъектов средства в 3 раза.
В транспортной отрасли невозможно всю заботу о дорогах, рельсах и портах переложить на плечи государства. Не менее 80 процентов инвестиций в развитие транспорта должна обеспечить именно частная инициатива [1].
Основой для построения отношений власти и бизнеса в этой сфере и решения финансовых проблем является принятый в 2005 году федеральный закон «О концессионных соглашениях». Концессионное соглашение во всем мире применяется при прямой заинтересованности государства в частных инвестициях, но при сохранении государственного права собственности на объект.
Целью указанного закона является создание необходимых условий привлечения инвестиций для использования, реконструкции, модернизации существующего или создания нового государственного и муниципального имущества (объекта концессии), имеющего большое общественное и социально-экономическое значение, притом что эксплуатация (использование) этого имущества характеризуется средней или низкой доходностью.
Принятый вариант закона имеет выраженную инфраструктурную направленность. Независимые экспертные оценки показывают, что потенциальная емкость рынка частных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры России оценивается на уровне 10-12 млрд. долларов США в год.
Под инфраструктурными обычно понимаются отрасли экономики и социальные институты, играющие роль вспомогательных, обслуживающих сферу основного, материального производства. Государственные и муниципальные учреждения, ответственные за управление подобными инфраструктурными объектами, традиционно именуются публичными службами (франц.- service public, англ. - public utility).
Понятие концессионного соглашения в сфере инфраструктуры в целом основывается на общем понятии концессии как договора, в соответствии с которым концедент (государство или иное публично-правовое образование) на временной и возмездной основе предоставляет концессионеру (частному лицу) право пользования государственной и муниципальной собственностью либо право осуществления определенного вида деятельности, монополия на которую принадлежит концеденту.
Национальные проекты в области дорожного строительства.
Согласно ч. 1 ст. 3 Закона о концессиях под концессионным соглаше-
нием понимается договор, по которому концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту, осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности [3].
Большую роль в развитии положений закона "О концессионных соглашениях" и привлечении частных инвестиций в транспортную инфраструктуру призвано сыграть Постановление Правительства РФ от 27 мая 2006 года № 319, в котором представлено типовое концессионное соглашение в отношении конкретных объектов автомобильных дорог, мостов, путепроводов, тоннелей.
Как считают в МЭРТ, постановление позволит создать правовую основу регулирования концессионных отношений, включая процедуру заключения, изменения и прекращения соответствующих договоров концессии. Если возникает необходимость внести какие-то дополнительные положения, которые не урегулированы данным типовым соглашением, это не возбраняется, главное, чтобы они не противоречили законодательству РФ и решению концедента о заключении концессионного соглашения.
Кроме того, вопросы привлечения частных инвестиций в дорожную отрасль отражены в следующих нормативно-правовых документах: «Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная Приказом Министерства транспорта РФ от 12 мая 2005 года №45; подпрограмма "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 года №848; «Концепция реформирования дорожной отрасли России».
Напомним, что частные инвестиции в дорожную отрасль можно привлекать по двум каналам: за счет концессий и по линии проектов, софинансируемых из Инвестфонда. Четыре трассы: новый выход на Московскую кольцевую дорогу с трассы М1 - "Беларусь", скоростная автодорога Москва - Санкт-Петербург, а также Западный скоростной диаметр (ЗСД) и Орловский тоннель в Санкт-Петербурге
под Невой - будут строиться на основе частногосударственного партнерства.
Первые два проекта оцениваются в 3 млрд.долларов, и из них чуть менее 2 млрд.долларов составят средства частных инвесторов, остальное будет профинансировано из Инвестфонда. Стоимость ЗСД оценивается в 83,6 млрд.рублей, в том числе 28 млрд.рублей предполагается выделить из Инвестфонда, бюджет Санкт-Петербурга вкладывает 13,9 млрд.рублей, а концессионер должен инвестировать 41,8 млрд.рублей. Ориентировочная стоимость строительства Орловского тоннеля - 26,4 млрд. рублей. По 33% вложат городской бюджет, концессионер и Инвестфонд. Для реализации проектов созданы консорциумы, объединяющие российских, немецких, французских, португальских и испанских инвесторов, отобранных по конкурсу [4].
Финансово-экономическая основа преобладающей части инфраструктурных концессий в принципе схожа. Возмещение затрат концессионера на содержание концессионного объекта и доходы концессионера осуществляются за счет третьих лиц - заказчиков, потребителей, услугополучателей и других клиентов публичной службы.
Поскольку публичная служба обязана работать по социально приемлемым ценовым и тарифным условиям, концедент может обязать концессионера либо удерживать свои цены и тарифы на уровне цен и тарифов за аналогичные услуги, предоставляемые государственными (муниципальными) предприятиями, либо дифференцировать свои цены и тарифы для разных категорий населения или обслуживаемых регионов, либо комбинировать различные тарифные и ценовые приемы, добиваясь рентабельности концессионной деятельности. Во всех случаях, когда концессионер несет издержки, связанные с социальной политикой концедента, последний обязан возместить концессионеру такие издержки.
Речь идет о механизме возврата инвестиций и корректировки платы за проезд. В ноябре 2007 года был принят Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ», который определил понятие «платные дороги». Собственно, именно построенные по концессионным соглашениям дороги и станут платными.
На самом деле все дороги в мире платные, различаются только формы платы за пользование ими.
Базовой в настоящее время является налоговая форма. В большинстве стран мира содержание и развитие дорожных сетей происходит за счет целевых дорожных налогов, заложенных в цену моторного топлива, а также начисляемых по факту владения, приобретения, распоряжения автомобилем. Современные дорожные сети общего пользования, обеспечивающие приемлемые условия движения в странах развитой автомобилизации, построены именно на эти деньги.
Все прочие, известные в мировой практике формы платы за пользование дорогами - не более чем регулирующие добавки к базовому и общепринятому налогово-бюджетному механизму.
Одной из таких добавок является так называемая «транспортная пошлина» («Transportation Toll»), взимаемая обычно у турникетов, установленных на съездах с участков дорожной сети, называемых "Toll Roads" или "Toll Facilities". В России такие участки называются платными дорогами.
Платные дороги проходят по обособленным путевым конструкциям, с исключением пересечений в одном уровне, и не предназначены для местных сообщений. Они изолированы от местного трафика и пешеходов, обеспечивая тем самым условия для высокоскоростного безопасного движения.
В странах Европы в среднем тариф за проезд 1 км составляет 6-8 евроцентов. Такую пошлину водители и защитники прав потребителей готовы считать не двойным налогообложением, но разумной добровольной доплатой за проход в зону «бизнес-класса».
В соответствии со статьей 36 закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ», если речь идет о внегородской сети, то платным может стать любой вновь сооруженный или реконструированный участок дороги; если о городе, - то платной может стать любая новая улица. Причем статья 37 закона в качестве обязательного условия ставит наличие альтернативного бесплатного маршрута, который может быть втрое длиннее платного. Смысл бесплатного альтернативного маршрута, по идее, состоит в том, что проезд по нему обойдется водителю дешевле, чем по платному.
Легко видеть, что тариф за 1 км проезда по платной дороге должен быть никак не меньше, чем суммарные издержки автомобилиста на 2 км проезда по бесплатному альтернативному маршруту. В
эту сумму входят затраты на бензин, прочие эксплуатационные расходы, и цена дополнительно потраченного времени.
Выходит, что при современных ценах на бензин километровый тариф на платной дороге не может быть меньше 4,5-5 рублей, или же 12 - 14 евроцентов. Заметим, что это примерно в 1,5-2 раза больше, чем тарифы, действующие в европейских государствах. Если сделать тариф более щадящим, то по бесплатной «утроенной» альтернативе никто ездить не станет. Вывод здесь очевиден: российский законодатель сделал понятие «бесплатного альтернативного проезда» сугубо номинальным [5].
Например, по Западному скоростному диаметру (ЗСД) правительство Санкт-Петербурга рассчитывало обеспечить рентабельность проекта и окупаемость затрат за 15-20 лет при взимании примерно 30 рублей за проезд легкового автомобиля и 70 рублей - за проезд грузового. Однако по расчетам МЭРТ реальные показатели составят 20-25 лет при стоимости проезда 100 и 150-300 рублей соответственно. Нет и ясных представлений об интенсивности эксплуатации магистрали, хотя петербургское правительство готово компенсировать концессионеру недополученную прибыль за счет бюджета города, если интенсивность движения по ЗСД не обеспечит 8-10% предусмотренной доходности проекта.
Следует отметить, что в концессионных соглашениях ни в коей мере не гарантируется непосредственно прибыльность проекта для концессионера. Так, для нашего примера, по ЗСД Федерация гарантирует только своевременное выделение финансирования из средств Инвестфонда, а город будет нести ответственность за передачу проектной документации, объем осуществленных работ и их качество, за риски, связанные с высвобождением земельных участков и заключением договоров их аренды. Помимо бюджетного финансирования своей доли расходов по строительству ЗСД город будет выполнять гарантии по обеспечению трафика, то есть обеспечивать минимальный доход от трафика, в том числе развивая прилегающую к ЗСД улично-дорожную сеть.
Фактически, концессионное соглашение позволяет сформировать не систему гарантий как таковую, а механизм обеспечения гарантий. Так, на обеспечение гарантий по трафику может направляться арендная плата за земельные участки, прилегающие к будущей
магистрали. Источником средств могут быть дополнительные доходы концессионера, которые в определенной пропорции будут поделены с концендентом: использование трассы в целях рекламы, для размещения придорожной торговли, коммерческой инфраструктуры.
Что касается концессионной платы, которую должен по закону получать концедент, то возвратность средств для государства
- условный, формальный показатель в паспорте инвестиционного проекта. При строительстве объекта государство несет только часть расходов, которая определена по итогам конкурса. Государство получает от концессионного инфраструктурного проекта важный социальный эффект - улучшение трафика, соответствие современным международным стандартам наличия и эксплуатации улично-дорожной сети и внутригородских транспортных связей, экологической обстановки. После завершения срока концессионного соглашения государство может извлекать доход, самостоятельно эксплуатируя объект или сдавая его в управление.
Виды концессий. По нашему мнению, концессионные соглашения позволят кроме решения проблем финансирования перейти на качественно новый уровень управления дорожным хозяйством.
С точки зрения менеджмента можно представить следующие виды концессии. Одной из самых распространенных разновидностей концессий в области инфраструктуры является механизм BOT (Build, Operate, Transfer), который предполагает, что инфраструктурный объект создается за счет концессионера, после чего последний получает право эксплуатации данного объекта в течение срока, достаточного для того, чтобы окупить произведенные инвестиции. По истечении данного срока концессионер безвозмездно передает объект в собственность концедента. ВОТ используется при строительстве автострад, мостов, тоннелей, трубопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры, создание которых требует значительных средств.
В России этот вид концессии называется «строительство -управление - передача в собственность государства» или «обратная концессия». В качестве примера можно привести проект «Надземный экспресс», предполагающий строительство скоростного трамвая, движущегося по надземной эстакаде в Санкт-Петербурге. Финансовая
модель проекта (общей стоимостью в 33,5 млрд. рублей) подразумевает, что 60 процентов средств выделит государство и 40 процентов
- частный инвестор. Построенная победителем конкурса линия «Надземного экспресса» в течение 30 лет будет находиться в собственности инвестора, а затем перейдет в собственность города [4].
Широко используется и схема ROТ (Rehabilitate, Own, Transfer) - передача существующего объекта инфраструктуры, находящегося в государственной собственности, в частные руки на условиях осуществления модернизации данного объекта с последующей его эксплуатацией при принятии концессионером определенных обязанностей.
Смысл еще одной концессионной формы - контракта на управление - состоит в том, что специализированной управляющей компании, состоящей из группы высококвалифицированных менеджеров, передается в управление государственное предприятие или учреждение. При этом прибыль управляющей компании создается за счет снижения издержек управляемого института. В данном случае не изменяется организационно-правовая форма управляемого предприятия/учреждения, а также собственник имущественного комплекса. Таким образом, происходит в чистом виде передача управленческих функций государства концессионеру.
По мнению специалистов Росавтодора и Минтранса РФ, «... чтобы перейти к принципиально новой системе управления дорожным хозяйством, надо создать компанию, которая находилась бы под жестким управлением государства, но одновременно имела больший маневр по подтягиванию и использованию частных средств». Причем такая управляющая компания должна быть не госкорпорацией, а акционерным обществом со стопроцентным государственным участием. Антимонопольное ведомство не одобряет данного замысла, хотя такая управляющая компания, по мнению ее сторонников из российского правительства, «сосредоточит в себе распыленные отраслевые ресурсы в виде трехсот дорожных предприятий и десятка ведомственных организаций и привнесет в государственную сферу "управленческие возможности частного бизнеса", например, - возможности заключать фьючерсные сделки, гораздо активнее привлекать частные инвестиции и минимизировать финансовые риски».
Трудно не согласиться с тем, что исчерпание организационных возможностей и многолетняя бюрократическая волокита привели к невозможности оперативного управления финансовыми и другими ресурсами дорожной отрасли. Однако новая управляющая компания призвана заменить существующую федеральную структуру ради качественно лучшего поиска инвестиций и предотвратить подмену рыночного концессионного механизма точечным строительством платных дорог.
Завершая статью, нельзя не остановиться и на вопросе применения новых технологий и материалов при строительстве и содержании дорог. Концессионные соглашения уже на этапе проведения конкурса закладывают базовые технические характеристики дороги с учетом современных научных разработок в данной сфере, среди которых можно выделить полимерно-битумные вяжущие материалы для повышения долговечности асфальтобетонных покрытий; технологию обработки местного грунта минеральным или неорганическим вяжущим материалом; использование щебня с кубовидными частицами для снижения скорости образования колеи; геосинтетические нетканые полотна и объемные георешетки для армирования земляного полотна, его откосов, слоев дорожной конструкции и др. Таким образом, концессии способствуют и научно-техническому развитию дорожной отрасли, обеспечивая мультипликационный эффект для всей экономики страны.
Выводы. Российское государство существенно меняет стратегические направления и формы своего участия в экономике и общественной жизни:
- взят курс на массированное привлечение предпринимательского и финансового потенциала частного сектора к развитию сфер экономики, ранее составлявших безраздельную монополию публичной власти и государства;
- передача частному концессионеру ряда функций государственного управления позволяет заметно снизить давление на государственный бюджет, поскольку переориентация на частный сектор значительной части финансовых рисков и расходов на осуществление таких функций дает существенную экономию бюджетных средств;
- состязательный порядок отбора участников партнерских отношений с государством позволяет ввести элементы конкуренции в ранее монопольные отрасли государственной экономики и тем самым повысить их качественные стандарты;
- жесткий контроль публичной власти над концессионной деятельностью ее частных партнеров позволяет обеспечить социальные приоритеты и тем самым сохранить исторически обусловленную ответственность государства перед обществом за удовлетворение его жизненно важных интересов и потребностей.
Таким образом, отношения между государством и муниципальными образованиями, с одной стороны, и частными коммерческими структурами (концессионерами), с другой стороны, возникающие на основе концессионного договора, позволят:
- создавать новое имущество;
- существенно улучшать качество использования существующего имущества;
- минимизировать бюджетные расходы и затраты административного характера на эти цели;
- обеспечивать пополнение федерального и муниципального бюджетов за счет налоговых и других выплат в ходе реализации договоров концессии.
Библиографический список
1. Дороги России // Российская газета. Специальный выпуск. - 15 декабря 2006 г.
2. Дороги России // Российская газета. Специальный выпуск. - 28 декабря 2005 г.
3. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
4. Частногосударственное партнерство в России: финанси-
рование проектов в условиях международной конкуренции // www.kpmg.ru/russian .
5. Блинкин М., Сарычев А. Закон против автомобилиста // www.polit.ru/analytics/2007 .
Материал поступил в редакцию 17.06.08.
CONCESSION IN ROAD ECONOMY
AS A FACTOR OF NATIONAL BLUEPRINTS' FULFILMENT
System of national blueprints & programs is realized as complex of investment blueprints. General condition of these blueprints' fulfilment is reforming of road economy on basis of private-state partnership first of all.
РУДСКАЯ Елена Николаевна, доцент (2007) кафедры
«Экономика» ДГТУ, кандидат экономических наук (2004). Окончила РГЭУ «РИНХ» (1990), финансовый факультет.
Научные интересы: рынок ссудного капитала, рынок ценных бумаг, использование финансовых инструментов для решения социальных проблем.
Автор учебника «Финансы и кредит» и более 10 научных статей.
ИВАННИКОВА Иоланта Леонидовна, поступила в ДГТУ в 2006г., студентка Гуманитарного факультета, гр. TKS-21.
Научные интересы: информационные технологии в экономике.
Призер (вторые и третьи места) региональных олимпиад по психологии.
