CC BY
2
УДК 340.5
Вестник СПбГУ Право. 2023. Т. 14. Вып. 3
Концептуальные основы совершенствования модельного законодательства Содружества Независимых Государств о защите прав потребителей
О. А. Макарова, Ю. И. Ковалевская
Санкт-Петербургский государственный университет,
Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7-9
Для цитирования: Макарова, Ольга А., Юлия И. Ковалевская. 2023. «Концептуальные основы совершенствования модельного законодательства Содружества Независимых Государств о защите прав потребителей». Вестник Санкт-Петербургского университета. Право 3: 768-785. https://doi.org/10.21638/spbu14.2023.313
В статье обосновывается необходимость совершенствования модельного законодательства о защите прав потребителей государств — участников СНГ, назревшая в связи с существенными преобразованиями в общественной жизни, развитием электронной торговли, выработкой новых стандартов при реализации потребителям товаров, работ, услуг. Обращается внимание на различия в процессах сближения (гармонизации) национальных законодательств государств — членов ЕС и сближения законодательств государств — участников СНГ, отмечается специфика международного сотрудничества в рамках СНГ. Прежде чем перейти к изложению одного из возможных вариантов совершенствования модельного закона СНГ о защите прав потребителей, авторы анализируют состояние современного правового регулирования в Европейском союзе, отдельных государствах Западной Европы, государствах — участниках СНГ. В результате делается вывод о возможности учета достижений зарубежного правотворчества в выработке нормативных решений по следующим направлениям защиты прав потребителей: расширение сферы действия потребительского законодательства, формулирование дополнительных гарантий защиты прав потребителей в области электронной коммерции, разработка системы трансграничного разрешения потребительских споров и др. Предложенная структура акта потребительского законодательства исходит из нацеленности Российской Федерации на кодификацию потребительского законодательства, а также из современных потребностей в едином комплексном нормативном правовом акте, объединяющем как общие вопросы регламентации потребительских отношений, так и специальные положения, касающиеся защиты прав потребителей в отдельных сферах общественных отношений (электронная коммерция, продажа продовольственных, фармацевтических товаров, сфера оказания услуг ЖКХ, туристских услуг) или же относящиеся к социально уязвимым группам населения (несовершеннолетние, пожилые люди, инвалиды).
Ключевые слова: модельное законодательство Содружества Независимых Государств, защита прав потребителей, законодательство Европейского союза, кодификация, концепция, маркетплейс, электронная коммерция.
© Санкт-Петербургский государственный университет, 2023
1. Введение
Концепция дальнейшего развития Содружества Независимых Государств (СНГ), изложенная в редакции, принятой 18.12.2020 Советом глав государств — участников СНГ, подтвердила нацеленность на всесторонне сотрудничество, в том числе сближение национальных законодательств в различных сферах. Основой такого сближения в Концепции называется «активизация разработки Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ модельных законов и их им-плементация в правовые системы государств-участников»1.
Эффективная защита прав потребителей государств — участников СНГ имеет решающее значение для формирования справедливого, прозрачного и конкурентного рынка, основанного в том числе на применении современных цифровых технологий. Развитие конкурентных рынков существенно влияет на потребительский спрос населения и ставит новые задачи перед системами государственной и общественной защиты прав потребителей.
В условиях экономической нестабильности, вызванной распространением новой коронавирусной инфекции, проблемы защиты прав потребителей приобрели особую значимость. Появление новых товаров, расширение сферы услуг, оказываемых потребителям, развитие нового порядка оформления отношений между производителем (продавцом, исполнителем) и потребителем, в том числе с использованием цифровых технологий, обусловливают необходимость совершенствования потребительского законодательства, отвечающего новым экономическим реалиям.
Статья посвящена научно-практической проблеме создания модельного правового акта СНГ о защите прав потребителей. Ниже предложена авторская система модельного закона о защите прав потребителей, выработанная в результате анализа международного подхода к регламентации отношений в сфере защиты прав потребителей, а также национального зарубежного опыта, в том числе в государствах — членах Европейского союза (ЕС), и в государствах — участниках СНГ. Раскрываются современные тенденции правового регулирования в области защиты прав потребителей, которые оцениваются с точки зрения возможности их учета в новом модельном законе.
2. Основное исследование
2.1. Понятие потребительского законодательства
В последние годы в научном обороте все активнее используется термин «потребительское право». О потребительском праве можно говорить как об отрасли права (Райлян 2004a; Райлян 2004Ь; Райлян 2005; Цехер 1999), отрасли законодательства, учебной дисциплине и науке. Если вопрос о существовании и выделении потребительского права как отрасли права остается дискуссионным и имеет скорее теоретическое значение, то значение вопроса о понятии и перспективах развития потребительского законодательства чисто прикладное.
1 Здесь и далее все ссылки на правовые акты СНГ и государств — участников СНГ приведены в соответствии с информацией, содержащейся в ИС «Континент». Дата обращения 25 июня, 2023. http://continent-online.com.
Под потребительским законодательством в узком смысле слова понимаются законодательные акты, регулирующие отношения, возникающие между потребителями, с одной стороны, и производителями (изготовителями, исполнителями) — с другой, в связи с приобретением потребителями товаров, оказанием им услуг и выполнением для них работ в целях удовлетворения их личных, семейных, домашних и иных бытовых нужд. В широком смысле под потребительским законодательством понимаются не только законодательные акты, но и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения между потребителями и производителями (изготовителями, исполнителями) товаров (работ, услуг).
Потребительское законодательство представлено нормативными правовыми актами, имеющими разную юридическую силу. Нормы, регулирующие потребительские отношения, содержатся как в кодифицированных актах, так и в отдельных актах отраслевого законодательства. Кроме законодательных актов, потребительское законодательство включает большой объем подзаконных актов, принимаемых уполномоченными органами исполнительной власти.
Потребительское законодательство включает акты не только разной юридической силы, но и разной отраслевой принадлежности, регулирующие и частноправовые, и публично-правовые отношения, что позволяет говорить о потребительском законодательстве как о комплексной отрасли законодательства (Бычко 2020, 35).
2.2. Регулирование отношений в сфере прав потребителей в рамках Европейского союза
В праве ЕС данная отрасль законодательства называется «защитой потребителей» (англ. œnsumer protection, фр. protection des consommateurs, нем. verbraucherschutz). Европейская модель защиты прав потребителей и круг отношений, которые входят в предмет правового регулирования ЕС в сфере защиты прав потребителей, отличаются следующими особенностями:
— в сферу правового регулирования потребительского права включаются отношения, связанные не только с правом потребителя на получение качественных товаров, работ и услуг, но и с защитой здоровья и безопасности потребителей; кроме того, особенность регулирования заключается в предоставлении достаточной информации о товаре и его изготовителе, а также дополнительных прав при заключении потребительских сделок и гарантий реализации этих прав;
— ЕС представляет собой интеграцию большого числа государств, поэтому защита прав потребителей обеспечивается как национальным законодательством каждого государства-члена, так и законодательством ЕС, что предоставляет потребителям дополнительные гарантии защиты своих прав;
— в рамках ЕС развита система взаимодействия национальных и наднациональных органов по защите потребителей, которые на административном уровне пресекают попадание и распространение на рынке товаров, способных нанести вред здоровью и безопасности потребителей;
— трансграничный характер взаимоотношений, которые регулируются законодательством о защите прав потребителей в ЕС, делает необходимым устанавливать специальные положения в отношении потребителей в процессуальном праве
ЕС, а также специально регулировать электронную коммерцию и дистанционные сделки с участием потребителей (Арабей 2014).
Среди приоритетных направлений в рамках ЕС на первом месте стоит задача по созданию и укреплению внутреннего рынка и повышению уровня защиты прав потребителей в ЕС. Особое место отводится совершенствованию законодательства в области защиты прав потребителей, в частности его гармонизации на пространстве ЕС.
Метод полной гармонизации означает четкую и строгую имплементацию той или иной Директивы ЕС в национальное право государства — члена ЕС, когда государство ЕС не имеет права отступиться от тех или иных положений директивы или дополнить их (Хоррманн 2017).
Так, Директива 2011/83/ЕС от 25.10.2011 о правах потребителей2, имеющая целью достижение полной гармонизации законодательства в государствах — членах ЕС и повышение уровня защиты прав потребителей, предусматривает: «Государства-члены не должны применять или принимать положения национального законодательства, расходящиеся с положениями настоящей Директивы, включая более или менее жесткие требования по обеспечению другой степени защиты прав потребителей, если иное не предусмотрено данной Директивой». Результатом данной Директивы явились пересмотр и кодификация правовых актов государств — членов ЕС.
Директива (ЕС) 2019/2161 в отношении лучшего применения и модернизации правил защиты потребителей Союза от 27.11.2019 направлена на гармонизацию законодательства государств — членов ЕС и определяет «Новый курс для потребителей» по следующим направлениям:
— в части права потребителей, пострадавших от недобросовестной коммерческой практики, на соразмерную и эффективную правовую защиту, включая компенсацию ущерба, понесенного потребителем, и в соответствующих случаях снижение цены или расторжение договора; государства-члены могут определять условия применения и эффекты этих средств правовой защиты, а также при необходимости принимать во внимание серьезность и характер недобросовестной коммерческой практики, ущерб, понесенный потребителем, и другие соответствующие обстоятельства;
— установление государствами правил о санкциях (штрафах), применимых в случае нарушения национальных положений, принятых в соответствии с данной Директивой, и принятие мер, необходимых для обеспечения их выполнения.
В то время как в прошлом многие Директивы ЕС предписывали лишь минимальное согласование положений законодательств государств-членов, некоторые новые директивы ЕС предписывают полное согласование, что означает процесс полной гармонизации законодательства государств-членов в сфере защиты прав потребителей. Таким образом, европейская модель защиты прав потребителей в рамках ЕС характеризуется гармонизированным подходом к регулированию отношений в сфере защиты прав потребителей, определяющим направления развития законодательств государств в сфере защиты прав потребителей.
2 Здесь и далее все ссылки на правовые акты Европейского союза приведены в соответствии с информацией, размещенной на Official website of the European Union. Дата обращения 25 июня, 2023. https://eur-lex.europa.eu/homepage.html.
2.3. Потребительское законодательство зарубежных государств
Европейская потребительская политика принесла реальные выгоды делу защиты прав потребителей за счет принятия основных законодательных актов, регулирующих права пассажиров, недобросовестную коммерческую практику и несправедливые условия контрактов.
Полная гармонизация, которая стала объектом деятельности институтов ЕС в последние несколько лет, дает свои плоды в виде кодифицированных, обновленных, пересмотренных правовых актов, более четко и обширно выстраивающих правовое регулирования защиты экономических прав и интересов потребителей.
Не все зарубежные страны имеют специальное законодательство или отдельные предписания общих нормативных актов, которые регулировали бы отношения, возникающие между потребителями и предпринимателями (продавцами, исполнителями). Так, в Германии не существует единого закона о защите прав потребителей, подобного российскому, но в гражданском законодательстве имеется ряд соответствующих положений, содержащихся в специальных законах («О защите нанимателей жилья», «О надзоре за страхованием», «О договорах перевозки», «О консультационной помощи», «О продуктах питания», «О лекарствах», «О безопасности приборов», «О порядке упаковки товаров и нанесения цен», «Об утилизации отходов», «О маркировке текстильных изделий» и др.)3.
Немецкие правила электронной торговли, которые находятся не только в Гражданском уложении (§ 312b и след.), но и в ряде других законов (например, в Законе о борьбе с недобросовестной конкуренцией, Законе о технических средствах коммуникации и во Вводном законе к Гражданскому уложению), основаны в значительной степени на европейских нормах. По этой причине гармонизация правил на уровне ЕС имеет первостепенное значение для немецких правил электронной коммерции. В июне 2014 г. в Германии вступили в силу новые правила электронной коммерции, которые реализуют Директиву ЕС о правах потребителей (Директива 2011/83/ЕС) (Барабаш 2015).
Во Франции в 1993 г. принят новый Закон о защите прав потребителей от 26.07.1993 № 93-949, имеющий характер общего закона в данной области и названный вследствие этого Кодексом потребителей, или Потребительским кодексом (Code de la сошотшайоп) (с изм. на 05.03.2021)4. Кодекс состоит из книг, в которых последовательно излагаются положения, регламентирующие потребительские отношения. В него включены разделы, посвященные информации для потребителя, коммерческой практике (в том числе недобросовестной), ответственности за нарушение прав потребителей. Отдельные книги кодекса посвящены заключению и исполнению договоров, кредитным потребительским отношениям, условиям безопасности товаров и услуг, компетенции уполномоченных органов по защите прав потребителей, вопросам урегулирования споров, общественной защите прав потребителей. Специальная глава касается защиты прав потребителей в отдельных
3 Здесь и далее все ссылки на нормативные правовые акты Германии приведены в соответствии с информацией, размещенной на сайте Bundesministerium der Justiz. Дата обращения 25 июня, 2023. https://www.gesetze-im-internet.de/lfgb/index.html.
4 "Code de la consоmmation 2021". Legifrance. 2023. Дата обращения 25 июня, 2023. https:// www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006069565/LEGISCTA000032220895/#LEGISC TA000032227360.
сферах: транспорт, образование, энергоснабжение, оказание услуг электронной связи, таймшер, пакетные поездки, медицинская помощь, ритуальные услуги, социальная помощь и др.
В Италии с 2005 г. также действует Потребительский кодекс Италии5.
В Великобритании в 2015 г. был принят Закон о правах потребителей6, консолидировавший все нормы в отношении защиты потребителей, ранее разобщенные в массе законодательных актов. Закон содержит абсолютно новые нормы, регулирующие отношения между потребителем и поставщиком цифрового контента. На сегодняшний день Великобритания имеет одну из самых продвинутых систем правового регулирования в сфере потребительского законодательства, вследствие чего растет доверие потребителей (Сурков, Мельник, Черных 2018, 137).
В США в 1975 г. был принят Федеральный закон о простых договорных условиях (Закон Магнусона — Мосса)7. Указанный акт закрепил в интересах потребителей определенный минимум договорных гарантий. С целью более эффективной защиты прав потребителей федеральные органы исполнительной власти США, в частности Федеральная торговая комиссия (ФТК), разрабатывают специальные правила, касающиеся отдельных видов услуг (ритуальные услуги, услуги оздоровительных и иных организаций). На основе таких правил Штаты развивают собственное законодательство.
В Финляндии целая серия законодательных актов об охране потребителей вступила в силу с 01.09.19788. Законы о защите прав потребителей приняты в Австрии (1979 г.)9, Канаде (1978 г.)10 и ряде других стран.
Зарубежное законодательство исходит из признания экономического неравенства в соглашениях между потребителями и профессиональными коммерсантами — крупными компаниями. Основное содержание законодательных актов в связи с этим сводится к тому, чтобы предоставить рядовым потребителям дополнительные права и гарантии, возложить на коммерсантов определенные обязанности, ограничить свободу предпринимателей в определении содержания стандартных договоров, в том числе запретить включение в эти договоры положений, наиболее открыто и грубо ущемляющих интересы потребителей, а также предоставить потребителям более простые, дешевые и доступные процессуальные средства защиты своих прав.
Таким образом, потребительское законодательство зарубежных государств представлено либо кодифицированными актами в виде кодексов или консолидированных законов, либо системой отдельных законодательных актов.
5 Codice del consumo Decreto legislativo, 2005. No. 206. Дата обращения 25 июня, 2023. https:// www.wipo.int/wipolex/ru/legislation/details/2506.
6 Consumer Rights Act 2015. Дата обращения 25 июня, 2023. http://www.legislation.gov.uk/uk-pga/2015/15/contents.
7 Magnuson — Moss Warranty Act. 1975. Дата обращения 25 июня, 2023. https://www.gpo.gov.
8 Приводится по сайту Finlex. Дата обращения 25 июня, 2023. https://www.finlex.fi.
9 Bundesrecht konsolidiert: Gesamte Rechtsvorschrift für Konsumentenschutzgesetz, 1979. Дата обращения 25 июня, 2023. https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Geset zesnummer=10002462.
10 Consumer Protection Canada Complaints Best Recipes. 1978. Дата обращения 25 июня, 2023. https://laws-lois.justice.gc.ca.
2.4. О потребительском кодексе Российской Федерации
В отечественной доктрине последние десятилетия обсуждаются предложения о необходимости систематизации существующих нормативных правовых актов, регулирующих потребительские отношения (Райлян 2017).
Отношения в области защиты прав потребителей регулируются Гражданским кодексом РФ (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ11 (ГК РФ), а также некоторыми иными кодифицированными актами: Жилищным кодексом от 29.12.2004 № 188-ФЗ, Воздушным кодексом РФ от 19.03.1997 № 60-ФЗ, Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. Центральным законодательным актом является, безусловно, Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», действующий с многочисленными дополнениями и изменениями, что явно не улучшает его качество. Кроме специального закона, потребительское законодательство включает ряд отраслевых законодательных актов как частноправового, так и публично-правового характера, которые либо имеют прямое отношение к регулированию отношений с участием потребителей12, либо в той или иной мере касаются прав потребителей13.
Кроме того, в соответствии с федеральными законами принимаются иные нормативные правовые акты, как правило постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора).
Таким образом, потребительское законодательство РФ представляет собой совокупность законодательных актов, регулирующих различные сферы отношений с участием потребителей. Данные акты принимались в разное время, преследовали различные цели правового регулирования, что в целом привело как к несогласованности отдельных федеральных законов между собой, так и к отсутствию четкой иерархической подчиненности специальных норм основополагающим положениям ГК РФ. Все это приводит к правовой неопределенности и порождает противоречивую правоприменительную практику, следствием которой являются случаи злоупотреблений, причиняющих ущерб потребителям.
В Стратегии государственной политики РФ в области защиты прав потребителей на период до 2030 г., утв. Распоряжением Правительства РФ от 23.03.2018 № 481-р, отмечается, что «многочисленные изменения законодательства РФ о защите прав потребителей (прежде всего в финансовой сфере, в сфере связи и жилищно-коммунального хозяйства и в других сферах) свидетельствуют о необходимости системной переработки указанного законодательства, определения терминологического аппарата с последующей кодификацией обширного массива норм, регулирующих правоотношения с участием потребителей, и его актуализации с учетом международного права».
11 Здесь и далее все ссылки на российские и советские нормативные правовые акты приводятся по СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 25 июня, 2023. http://www.consultant.ru.
12 Например, Федеральные законы от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ»; от 21.12.2013 № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)».
13 Например, Федеральные законы от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ»; от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
2.5. Развитие потребительского законодательства государств — участников СНГ
Рекомендательный законодательный акт «Об общих принципах регулирования защиты прав потребителей в государствах — участниках Межправительственной Ассамблеи», принятый Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 13.05.1995 (далее — Рекомендательный акт) действует и сегодня. Цель данного акта — определение общих правовых и организационных основ осуществления защиты прав потребителей, создание равных условий для граждан-потребителей государств СНГ, достижение унифицированности и соответствия мировой практике регулирования отношений, возникающих между потребителями и предпринимателями, а также создание действенного механизма защиты прав и законных интересов потребителей.
Рекомендательный акт перечисляет следующие права потребителей: свободный выбор товаров, работ, услуг; получение достоверной информации о товарах, работах, услугах, а также их изготовителях, исполнителях, продавцах; просвещение; надлежащее качество товаров, работ, услуг; безопасность товаров, работ, услуг для жизни и здоровья потребителей, их имущества, а также окружающей среды; защита их прав; образование общественных объединений потребителей.
Отдельным категориям потребителей, отнесенных государством к приоритетным, могут предоставляться льготы и преимущества в сфере торговли, бытового и иных видов обслуживания.
Первый союзный закон — Закон СССР «О защите прав потребителей» (формально действовал в России с 01.01.1992 до 07.04.1992) — продолжительное время оставался моделью нормотворчества в соответствующей сфере отношений для государств — участников СНГ, и на его основе в начале 1990-х годов были разработаны первые на пространстве Содружества национальные законы, которые впоследствии принимались в новых редакциях.
В настоящее время в государствах — участниках СНГ развитие справедливой социально-экономической политики, в том числе условий для реализации прав граждан-потребителей, закреплены в конституциях государств, законодательстве о защите прав потребителей. Потребительское законодательство включает не только специальный закон о защите прав потребителей, но и другие законы, регулирующие отношения с участием потребителей, а также нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с ними.
Особое значение в системе потребительского законодательства большинства государств — участников СНГ имеют нормы гражданского законодательства, которые устанавливают правила заключения договоров купли-продажи, подряда, перевозки, хранения, страхования и других договоров в сфере торговли и бытового обслуживания, ответственность за ненадлежащее их выполнение или невыполнение.
Значительная часть вопросов, имеющих непосредственное отношение к защите прав потребителей, регулируется и иными законодательными актами: Жилищным кодексом, Воздушным кодексом, Кодексом внутреннего водного транспорта, законами о технических регламентах, регламентирующими качество и безопасность пищевых продуктов и др., а также принимаемыми на уровне правительства в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.
Большое значение для защиты прав потребителей государств — участников СНГ имеют нормы национального антимонопольного законодательства, а также нормы права, регулирующие правоотношения в сфере рекламы, которые в определенной степени направлены на содействие реализации потребителями своих прав.
Проведенный сравнительный анализ законодательства о защите прав потребителей, действующего в государствах — участниках СНГ, позволяет сделать вывод о значительном своеобразии законов о защите прав потребителей14. За прошедшие с момента принятия Рекомендательного акта СНГ о защите прав потребителей годы национальные системы правовой регламентации достаточно сильно модифицировались, что, безусловно, связано с изменением общественных отношений, возникновением новых потребностей в правовой регламентации. Вместе с тем можно констатировать, что с активным развитием трансграничных цифровых технологий, электронной коммерции во много раз возрастает потребность в выработке единых правил, касающихся защиты прав потребителей, согласованности этих правил между государствами на глобальном и региональном уровнях. Отсутствие единства в правовом регулировании открывает путь для самостоятельного локального «нормотворчества» крупных игроков электронной коммерции, которое не всегда отвечает основным принципам добросовестной коммерческой практики, ставит под угрозу соблюдение прав и законных интересов потребителей. В СНГ один из путей выработки общих стандартов правовой регламентации — модельное нормотворчество.
При разработке обновленного модельного закона о защите прав потребителей необходимо учитывать несколько теоретических проблем систематизации потребительского законодательства.
Прежде всего, речь идет об определении основных понятий потребительского законодательства, а также предмета правового регулирования закона о защите прав потребителей (Макарова, Ковалевская 2021).
В настоящее время в правовой науке и практике наблюдается тенденция расширения понятия «потребитель» за счет включения в него, при определенных условиях, индивидуальных предпринимателей, «самозанятых» лиц, а в некоторых случаях и организаций. Как отмечается в Руководстве по защите прав потребителей Конференции ООН по торговле и развитию, «некоторые государства проявляют гибкость, выводя область потребления за рамки личного, — Чили, Панама, Перу и Гватемала, некоторые Латиноамериканские страны распространяют действие защиты прав потребителей на мелких ремесленников (Коста-Рика) и на микропредприятия (Мексика)»15.
14 Изучены следующие законы о защите прав потребителей: Закон Азербайджанской Республики от 19.09.1995 № 1113 (с изм. и доп. на 12.07.2019); Закон Республики Армения от 26.07.2001 № ЗР-197 (с изм. и доп. на 07.07.2016); Закон Республики Беларусь от 09.01.2002 № 90-3 (с изм. и доп. на 05.01.2022); Закон Кыргызской Республики от 10.12.1997 № 90 (с изм. и доп. на 18.01.2022 г.); Закон Республики Молдова от 13.03.2003 № 105-ХУ (с изм. и доп. на 11.11.2021); Закон Республики Казахстан от 04.05.2010 № 274-1У ЗРК (с изм. и доп. на 21.12.2021); Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (с изм. и доп. на 11.06.2021); Закон Республики Таджикистан от 09.12.2004 № 72 (с изм. и доп. на 29.01.2021); Закон Туркменистана от 08.11.2014 № 140-У (с изм. и доп. на 01.12.2018); Закон Республики Узбекистан от 26.04.1996 № 221-1 (с изм. и доп. на 24.12.2019); Закон Украины от 12.05.1991 № 1023-Х11 (с изм. и доп. на 01.07.2021).
15 «Руководство по защите прав потребителей». ЮНКТАД. 2018. Дата обращения 25 июня, 2023. https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ditccplp2017d1_ru.pdf.
В число потребителей предлагается включать коллективные объединения граждан — некоммерческие юридические лица, создаваемые для удовлетворения личных интересов и потребностей их участников (Кирилловых 2019).
Что касается законов государств — участников СНГ, то в них пока не находит отражения позиция сторонников расширения понятия «потребитель»16. В целом законы следуют положениям Рекомендательного законодательного акта СНГ «Об общих принципах регулирования защиты прав потребителей в государствах — участниках Межпарламентской Ассамблеи», в котором потребитель определен как гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд (ст. 1). Однако национальный законодатель в ряде случаев уточняет цель приобретения (заказа, использования), отмечая, что цель не должна быть связана с осуществлением предпринимательской деятельности (Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Российская Федерация, Туркменистан, Республика Таджикистан, Республика Молдова, Украина), а также профессиональной деятельности (Республика Молдова) или обязанностями наемного работника (Украина). В некоторых законах закреплено, что цель не должна быть связана с извлечением прибыли (Кыргызская Республика, Республика Узбекистан).
В ст. 2 Директивы 2011/83/ЕС от 25.10.2011 о правах потребителей отмечено, что «потребитель означает любое физическое лицо, которое в контрактах, подпадающих под действие Директивы, действует в целях, выходящих за рамки его торговли, бизнеса, ремесла или профессии. Однако если контракт заключен для целей, частично в рамках и частично вне сферы деятельности данного лица (контракты двойного назначения), а торговая цель настолько ограничена, что не может быть преобладающей в общем контексте поставки, это лицо также следует рассматривать как потребителя»17.
В приведенном положении особое внимание привлекает возможность отнести субъекта договорных отношений к потребителям, если нельзя четко определить цель приобретения и/или использования товаров (работ, услуг). Такая ситуация особенно актуальна в связи с распространением практики дистанционной работы, развитием концепции «виртуального офиса», когда деловые и личные цели приобретения/использования имущества тесно переплетаются.
Еще один важный практический аспект установления сферы действия законов о защите прав потребителей — определение хозяйствующего субъекта, вступающего в отношения с потребителем. Традиционно это продавец, исполнитель, изготовитель. В ряде государств — участников СНГ данный перечень расширен за счет введения в законы дополнительных субъектов потребительских отношений;
16 В Российской Федерации разработан законопроект, предусматривающий возможность для индивидуальных предпринимателей прибегать к нормам, защищающим их, как и «рядовых» потребителей, если индивидуальные предприниматели приобретают товары, работы услуги не для целей предпринимательской деятельности (Проект Федерального закона «О внесении изменений в Закон РФ "О защите прав потребителей" и отдельные законодательные акты РФ (в части совершенствования правового регулирования отношений с участием потребителя и унификации ответственности за нарушение прав потребителей)».
17 Постановление Европейского парламента и Совета от 21.05.2013 № 524/2013 «Об онлайн-разрешении споров потребителей и внесении поправок в Регламент (ЕС) № 2006/2004 и Директиву 2009/22 / ЕС (Регламент по ОБЯ для потребителей)».
например, в Российской Федерации это «импортер», «владелец агрегатора информации о товарах (услугах); уполномоченная изготовителем (продавцом) организация или уполномоченный изготовителем (продавцом) индивидуальный предприниматель» (Преамбула Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»).
Прежде всего законодательство о защите прав потребителей направлено на регламентацию отношений между потребителями и предпринимателями, как это отмечается и в преамбуле Рекомендательного законодательного акта СНГ, и в законах государств — участников СНГ. Не останавливаясь на существующей в правовой теории и практике проблеме неоднозначности критериев отнесения той или иной деятельности к предпринимательской, отметим, что в настоящее время дискуссионным является вопрос о том, распространяются ли положения законов о защите прав потребителей на тех продавцов (исполнителей, изготовителей) — физических лиц, которые не обладают статусом индивидуальных предпринимателей, но, занимаясь профессиональной деятельностью, продают товары, выполняют работы, оказывают услуги потребителям.
В ряде государств — участников СНГ на этот вопрос законодатель ответил утвердительно. Так, согласно ст. 1 Закона Республики Беларусь от 09.01.2002 № 90-3 «О защите прав потребителей», продавцом является не только организация, индивидуальный предприниматель, а также и «иное физическое лицо, осуществляющее реализацию товаров в рамках ремесленной деятельности либо реализацию, в том числе разовую, на рынке или в ином установленном местным исполнительным и распорядительным органом месте товаров, реализация которых таким лицом в указанных местах не запрещена в соответствии с законодательством (далее, если иное не предусмотрено настоящим Законом, — физическое лицо, осуществляющее реализацию товаров в рамках ремесленной деятельности или реализацию товаров на рынке), реализующие товары потребителю по договору розничной купли-продажи». Аналогично предусматривается, что исполнителем может быть физическое лицо, выполняющее работы, оказывающее услуги, изготовителем — физическое лицо, выполняющее работы, оказывающее услуги. В Российской Федерации разработан проект закона, предусматривающий распространение положений закона о защите прав потребителей на «самозанятых» лиц при реализации товаров (работ, услуг) потребителям18. Закон Кыргызской Республики от 10.12.1997 № 90 «О защите прав потребителей» предусматривает, что продавцом может быть организация, независимо от формы собственности, индивидуальный предприниматель, реализующие товары потребителям по договору купли-продажи, а также любое лицо, которое выполняет работу, восстанавливает или улучшает любое личное имущество, принадлежащее другому лицу.
Таким образом, можно констатировать, что существует тенденция к расширению понятий «продавец», «исполнитель», «изготовитель» за счет включения иных субъектов, профессионально занимающихся деятельностью, связанной с реализацией товаров (работ, услуг) потребителям. Вместе с тем проблема смешения личных и коммерческих целей приобретения товаров (работ, услуг) не получила отражения в действующем модельном акте СНГ, а также в законах о защите прав
18 См. сноску 16.
потребителей государств — участников СНГ и оставлена в области судебного оценивания.
К проблеме неоднозначности отнесения участников экономических отношений к основным субъектам потребительских отношений можно добавить еще одно соображение: в действующих законах государств — участников СНГ о защите прав потребителей путем разных юридико-технических приемов при раскрытии сферы действия норм акцент делается на возмездные договоры, причем критерий воз-мездности не раскрывается, а виды возмездных договоров разнятся19.
Кроме того, практический интерес вызывает понятие маркетплейса (онлайн-платформы), или агрегатора, а также общие положения, связанные с электронной коммерцией. К сожалению, на уровне Содружества пока не выработано общего подхода в этой сфере.
С развитием информационных технологий связана разработка механизма он-лайн-разрешения потребительских споров (online dispute resolution, ODR). В систематизированном виде положения о такой системе сформулированы в законодательстве ЕС, в частности в Регламенте (ЕС) № 524/2013 Европейского парламента и Совета от 21.05.2013 об урегулировании споров в режиме онлайн для потребительских споров и внесении поправок в Регламент (ЕС) № 2006/2004 и Директиву 2009/22/EC (Регламент по ODR для потребителей).
Что касается СНГ, то здесь речь идет пока лишь о создании единой информационной системы. На уровне отдельных государств предпринимаются попытки разработки (например, в Российской Федерации, Республике Казахстан) механизмов внесудебного разрешения конфликтов между потребителями и предпринимателями. Так, в Российской Федерации разработан проект Федерального закона № 1138398-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров». Проект направлен на регулирование общественных отношений «между сторонами гражданско-правовых потребительских споров, а именно потребителем и изготовителем (исполнителем, продавцом, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером, владельцем агрегатора), если такие отношения связаны с: 1) применением механизмов онлайн-урегулирования споров, в том числе с участием нейтральных лиц (специалистов, экспертов, медиаторов и пр.); 2) созданием, обеспечением функционирования или использованием онлайн-сервиса — электронного сервиса в федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", обеспечивающего процесс предъявления, рассмотрения и удовлетворения требований потребителей, предусмотренных законодательством о защите прав потребителей, и досудебного урегулирования споров между потребителем и изготовителем (исполнителем, продавцом, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импор-
19 За исключением Закона Республики Таджикистан от 09.12.2004 № 72, в котором исполнитель определен как организация, независимо от ее формы собственности, а также индивидуальный предприниматель, выполняющие работы или оказывающие услуги потребителям по возмездному и безвозмездному договору.
тером, владельцем агрегатора) при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг) с использованием информационно-телекоммуникационной сети»20.
Представляется, что в настоящее время включение положений об онлайн-раз-решении потребительских споров во внесудебном порядке в модельном законе о защите прав потребителей преждевременно, поскольку в государствах — участниках СНГ процесс выработки подходов только начался, но в перспективе такие вопросы видятся обязательными для отражения в правовых актах государств СНГ.
Таким образом, проведенный сравнительный анализ правового регулирования отношений в сфере прав потребителей в рамках ЕС и в рамках СНГ позволяет прийти к следующим выводам: если в рамках ЕС наблюдается процесс гармонизации законодательства государств-членов в сфере защиты прав потребителей, что выражается в единообразных подходах к основным понятиям, принципам регулирования, мерам ответственности за недобросовестное поведение в отношении потребителей, то законодательное регулирование отношений в сфере прав потребителей в рамках СНГ характеризуется различиями как в определении круга субъектов регулируемых отношений, так и в регламентации отдельных отношений с участием потребителей, в частности в вопросах электронной коммерции, дистанционного способа заключения потребительских договоров, участия общественных объединений в защите прав потребителей и др.
На основе проведенного исследования международных универсальных и региональных документов, посвященных вопросам защиты прав потребителей, зарубежного законодательства, с учетом современных тенденций развития общественных отношений в области реализации товаров, работ и услуг потребителям считаем возможным предложить следующую систему изложения нормативного материала:
Модельный Закон «О защите прав потребителей» Глава 1. Общие положения
Статья 1. Цель и предмет регулирования настоящего Закона Статья 2. Основные понятия, применяемые в настоящем Законе Статья 3. Законодательство, регулирующее права потребителей Глава 2. Основные права потребителей
Статья 4. Право на доступ потребителей к товарам и услугам первой необходимости
Статья 5. Право потребителей на безопасность товаров (работ, услуг) для жизни, здоровья, имущества и окружающей среды
Статья 6. Право потребителей на соблюдение и защиту экономических интересов потребителей
Статья 7. Право на получение достоверной информации, необходимой для ком-
20 «Проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации 'О защите прав потребителей' и Федеральный закон 'Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)' в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров"». Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» (СОЗД ГАС «Законотворчество»). Дата обращения 25 июня, 2023. https://sozd.duma.gov.ru/ ЬШ/1138398-7.
петентного выбора в соответствии с индивидуальными запросами и потребностями Статья 8. Право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей
Статья 9. Право на наличие эффективных механизмов урегулирования потребительских споров и средств правовой защиты потребителей
Статья 10. Право на свободу создавать потребительские организации Статья 11. Право потребителей на защиту персональных данных Глава 3. Меры по соблюдению и защите экономических интересов потребителей
Статья 12. Недобросовестные условия договоров с потребителями Статья 13. Обязанности продавца (исполнителя, изготовителя) действовать добросовестно и разумно в отношениях с потребителями
Статья 14. Защита прав потребителей при продаже товара Статья 15. Защита прав потребителей при выполнении работ и оказании услуг Статья 16. Право потребителя на отказ от исполнения договора Статья 17. Ответственность продавца (исполнителя, изготовителя, владельца агрегатора) за ненадлежащую информацию о товаре (работе, услуге)
Статья 18. Имущественная ответственность за вред, причиненный вследствие недостатков товара (работы, услуги) Статья 19. Возмещение убытков Статья 20. Неустойка (штрафы) Статья 21. Компенсация морального вреда Глава 4. Электронная коммерция
Статья 22. Права потребителя на получение информации при заключении договора посредством информационно-коммуникационной сети «Интернет»
Статья 23. Обязанность продавца (изготовителя, исполнителя) высылать на адрес электронной почты потребителя документ, подтверждающий оплату товара (работы, услуги)
Статья 24. Право потребителя на отказ от товара (работы, услуги) Статья 25. Маркировка товара
Статья 26. Ответственность продавца (исполнителя, изготовителя, владельца агрегатора) в случае предоставления потребителю недостоверной или неполной информации о товаре (работе, услуги) или продавце (изготовителе, исполнителе) Глава 5. Особенности защиты прав потребителей в отдельных сферах Статья 27. Права потребителя на безопасность продовольственных товаров Статья 28. Права потребителей фармацевтических товаров Статья 29. Права потребителей в сфере услуг ЖКХ Статья 30. Права потребителей туристических услуг Статья 31. Права потребителей в сфере оказания финансовых услуг Глава 6. Меры защиты прав и интересов отдельных категорий потребителей Статья 32. Меры по защите прав и интересов инвалидов
Статья 33. Меры по защите прав и интересов несовершеннолетних потребителей Статья 34. Меры по защите прав интересов пожилых людей Глава 7. Судебная защита прав потребителей
Статья 35. Право потребителей на выбор способа урегулирования потребительского спора
Статья 36. Об уменьшении неустойки и штрафа по делам о защите прав потребителей
Статья 37. Альтернативная подсудность дел о защите прав потребителей Статья 38. Право общественных объединений потребителей (ассоциаций, союзов) на обращение в суды с заявлениями в защиту прав потребителей
Статья 39. Право на предъявление гражданином иска в защиту прав и законных интересов группы лиц (коллективного иска)
Статья 40. Особенности толкования условий договора с потребителем Глава 8. Государственная и общественная защита прав потребителей Статья 41. Полномочия государственных органов в области защиты прав потребителей
Статья 42. Права и обязанности должностных лиц государственного органа по делам о защите прав потребителей
Статья 43. Права общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов)
Глава 9. Порядок применения законодательства о защите прав потребителей одного государства на территории другого государства — участника СНГ
3. Выводы
Рекомендательный законодательный акт «Об общих принципах регулирования защиты прав потребителей в государствах — участниках Межпарламентской Ассамблеи» 1995 г. не учитывает произошедшие в последнее время социально-экономические изменения, вызванные все более широким применением цифровых технологий, в том числе в сфере удовлетворения потребностей потребителей.
Решению обозначенных проблем может способствовать принятие нового модельного законодательного акта, отвечающего целям достижения унифицированности и соответствия мировой практике регулирования отношений, возникающих между потребителями и предпринимателями, а также созданию действенного механизма защиты прав и законных интересов потребителей. Это будет выражаться, в частности, во включении в его содержание только тех терминов, которые, во-первых, традиционны для сферы потребительских отношений, а во-вторых (если это новые термины), введены в употребление в большинстве государств — участников СНГ или же закреплены в международных договорах.
Новый модельный законодательный акт должен обеспечить сбалансированный подход к терминологии в сфере электронной коммерции, принципам и основным правилам, коллизионным нормам о трансграничной электронной коммерции, позволяющим обеспечить эффективность защиты прав потребителей в государствах — участниках СНГ.
Предложенная система модельного законодательного акта позволит раскрыть основные права потребителей, порядок и особенности их реализации в тех сферах, где прежде всего участвуют потребители (фармацевтическая деятельность, туризм, услуги ЖКХ, пользование финансовыми средствами); определить особые меры защиты прав и интересов потребителей, находящихся в уязвимом и неблагоприятном положении (детей, пожилых граждан и инвалидов), оставляя детализацию данных положений на усмотрение национального законодателя государства — участника СНГ
Содержание модельного правового акта должно отвечать международно-правовым требованиям к защите прав потребителей и учитывать лучшие образцы
регулирования потребительских отношений в европейских государствах. В связи с этим такой модельный законодательный акт может иметь форму закона, а в перспективе — кодифицированного акта (кодекса).
Библиография
Арабей, Елизавета А. 2014. «Правовые аспекты деятельности Европейского союза в области защиты прав потребителей». Дис. ... канд. юрид. наук, Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина.
Барабаш, Игорь. 2015. «Правила электронной коммерции в Германии». Сборник статей о праве Германии 1: 184-186.
Бычко, Марина А. 2020. «Кодификация потребительского законодательства: вызов времени». Актуальные проблемы права, государства и экономики: сб. статей, 34-36. Орел: Орловский юридический институт МВД РФ им. В. В. Лукьянова.
Кирилловых, Андрей А. 2019. «Понятие потребителя в сфере гражданского оборота». Право и экономика 2: 20-27.
Макарова, Ольга А., Юлия И. Ковалевская. 2021. «Законодательство о защите прав потребителей в государствах — участниках СНГ в контексте сближения правового регулирования». Третьи цивилистические чтения памяти профессора М. Г. Прониной: сб. материалов, 137-140. Минск: Академия управления при Президенте Республики Беларусь.
Райлян, Алексей А. 2004a. «Предпосылки формирования потребительского права России». Современное право 7: 14-17.
Райлян, Алексей А. 2004Ь. «Предпосылки формирования потребительского права России (окончание)». Современное право 8: 8-11.
Райлян, Алексей А. 2005. Потребительское право России: основные положения. СПб.: Юридический центр.
Райлян, Алексей А. 2017. «Потребительский кодекс Российской Федерации или Основы потребительского законодательства Российской Федерации?». Журнал российского права 11: 63-71.
Сурков, Александр Н., Сергей В. Мельник, Елена В. Черных. 2018. «Закон "О правах потребителей" Великобритании: права, обязанности, ответственность». Известия Юго-Западного государственного университета 22 (3): 137-144.
Хоррманн, Елена А. 2017. «Основные методы гармонизации и унификации права ЕС». Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление 7 (86): 104-109.
Цехер, Григорий Я. 1999. «Потребительское право — новая комплексная отрасль российского права (к постановке вопроса)». Российский юридический журнал 1 (21): 51-64.
Статья поступила в редакцию 25 января 2022 г.;
рекомендована к печати 2 мая 2023 г.
Контактная информация:
Макарова Ольга Александровна — д-р юрид. наук, доц.; o.makarova@spbu.ru Ковалевская Юлия Ивановна — канд. юрид. наук, доц.; yuliakov@yandex.ru
Conceptual framework and system of the Model law of the Commonwealth of Independent States "On Protection of Consumers"
O. A. Makarova, Yu. I. Kovalevskaya St. Petersburg State University,
7-9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation
For citation: Makarova, Olga A., Yuliya I. Kovalevskaya. 2023. "Conceptual framework and system of the Model law of the Commonwealth of Independent States 'On Protection of Consumers"'. Vestnik of Saint Petersburg University. Law 3: 768-785. https://doi.org/10.21638/spbu14.2023.313 (In Russian)
The article substantiates the need to improve the model consumer legislation of the member states of the Commonwealth of Independent States (CIS), which has become brewing in connection with fundamental transformational changes in social life, development of electronic commerce, the development of new standards upon sale of goods, works, services to consumers. The paper draws attention to the differences in processes of approximation (harmonisation) of the national legislations of the EU member states and approximation of laws of the CIS member states, notes the specifics of international cooperation within the CIS. Before proceeding to the presentation of one of the possible alternate for improving the CIS model law on protection of consumers, authors analyze the state of modern legal regulation in the European Union, solitary states of the Western Europe, the CIS member states. As a result, it is concluded that it is possible to take into account the achievements of foreign lawmaking in the development of regulatory decisions in a number of areas of consumer protection: extension of scope of consumer's legislation, formulating additional guarantees for protecting consumer rights in the field of e-commerce, developing a system of cross-border consumer's disputes, and others. The structure of the act of consumer's legislation proposed by the authors is based on the focus of the Russian Federation on the codification of consumer'S legislation, as well as on the modern needs for a uniform complex normative legal act that conflate both general issues of regulation of consumer's relations and special provisions relating to the protection of consumer rights in certain areas of social relations (electronic commerce, sale of food, pharmaceutical products, housing and communal services, tourism services) or consumers belonging to socially vulnerable groups of the population (minors, the elderly, the disabled). Keywords: model legislation of the Commonwealth of Independent States, protection of consumer's rights, legislation of European Union, codification, conception, marketplace, e-commerce.
References
Arabei, Elizaveta A. 2014. "Legal aspects of the European Union's activities in the field of consumer protection". PhD Thesis in Law, Moskovskii gosudarstvennyi iuridicheskii universitet imeni O. E. Kutafina. (In Russian)
Barabash Igor. 2015. "Rules of e-commerce in Germany". Sbornik statei o prave Germanii 1: 184-186. (In Russian)
Bychko, Marina A. 2020. "Codification of consumer legislation: the challenge of the times". Aktual'nye prob-lemy prava, gosudarstva i ekonomiki: Collected papers, 34-36. Orel, Orlovskii iuridicheskii institut MVD RF im. V. V. Luk'ianova Publ. (In Russian) Horrmann, Elena A. 2017. "Main methods of harmonization and unification of EU law". Nauka i obra-zovanie: khoziaistvo i ekonomika; predprinimatel'stvo; pravo i upravlenie 7 (86): 104-109. (In Russian) Kirillovykh, Andrei A. 2019. "The concept of a consumer in the field of civil circulation". Pravo i ekonomika 2: 20-27. (In Russian)
Makarova, Olga A., Yulia I. Kovalevskaya. 2021. "Consumer protection legislation in the member states of the Commonwealth of Independent States in the context of regulatory approximation". Tret'i tsiv-
ilisticheskie chteniia pamiati professora M. G. Proninoi: Collected papers, 137-140. Minsk, Akademiia upravleniia pri Prezidente Respubliki Belarus' Publ. (In Russian) Railyan, Alexey A. 2004a. "Prerequisites for the formation of consumer law in Russia". Sovremennoe pravo 7: 14-17. (In Russian)
Railyan, Alexey A. 2004b. "Prerequisites for the formation of consumer law in Russia (The end)". Sovremennoe pravo 8: 8-11. (In Russian) Railyan, Alexey A. 2005. Consumer Law in Russia: Basic Provisions. St. Petersburg, Iuridicheskii tsentr Publ. (In Russian)
Railyan, Alexey A. 2017. "The Consumer Code of the Russian Federation or Fundamentals of Consumer
Legislation of the Russian Federation?" Zhurnal rossiiskogo prava 11: 63-71. (In Russian) Surkov, Alexander N., Sergey V. Melnik, Elena V. Chernykh. 2018. "The law "On consumer rights" in the UK: Rights, duties, responsibility". Izvestiia Iugo-Zapadnogo gosudarstvennogo universiteta 22 (3): 137-144. (In Russian)
Zecher, Grigorii Ia. 1999. "Consumer law — a new complex branch of Russian law (to the formulation of the question)". Rossiiskii iuridicheskii zhurnal 1 (21): 51-64. (In Russian)
Received: January 25, 2022 Accepted: May 2, 2023
Authors' information:
Olga A. Makarova — Dr. Sci. in Law, Associate Professor; o.makarova@spbu.ru Yuliya I. Kovalevskaya — PhD in Law, Associate Professor; yuliakov@yandex.ru
