CC BY
99
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ИХ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
УДК 342.9
Дополнительные гарантии защиты прав потребителей в субъектах Российской Федерации
Пантелеев Вадим Юрьевич, Уставной Суд Свердловской области, кандидат юридических наук, доцент
e-mail: ustav-court@mail.ur.ru
Пахарукова Ирина Александровна, Уставной Суд Свердловской области
e-mail: stu575@yandex.ru
В статье проводится анализ компетенции субъектов Российской Федерации по защите прав потребителей с позиций федерального и регионального законодательства с учетом комплексности отношений сферы потребительского рынка. Авторами рассмотрены региональные правовые акты, предоставляющие потребителям дополнительные гарантии их прав, и сделан вывод об отсутствии системного регулирования в исследуемой сфере. В связи с чем предлагается внесение в законодательство изменений, направленных на расширение компетенции субъектов Российской Федерации, которое позволит регионам принимать собственные нормативно-правовые акты для обеспечения дополнительных гарантий реализации и защиты прав потребителей.
Ключевые слова: защита прав потребителей; компетенция субъектов Российской Федерации; сфера потребительского рынка.
Additional guarantees of consumer protection in entities of the Russian Federation
Panteleev Vadim Yur'yevich, Charter Court of the Sverdlovsk region, Candidate оf Law, Associate professor
Pakharukova Irina Aleksandrovna, Charter Court of the Sverdlovsk region
The article analyzes the competence of the constituent entities of the Russian Federation and municipal units in the field of consumer protection from the standpoint of federal and regional legislation taking into account the complexity of relations in the consumer market sector. The authors reviewed a number of regional instruments that provide consumers with additional guarantees of their rights, and it is concluded that there is no systemic regulation in the research sphere. In this regard, it is proposed to introduce legislative changes aimed to expand the competence of the constituent entities that will enable regions to adopt their own normative legal acts to provide additional guarantees of implementation and consumer protection.
Key words:consumer protection; competence of the constituent entities of the Russian Federation; consumer market sphere.
Конституция РФ устанавливает, что защита прав и свобод человека находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ)1. Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»2 в ст. 2 определяет, что отношения в области защиты прав потребителей регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, данным законом, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, т. е. закон исключает регулирование потребительских отношений на уровне субъектов РФ. Гражданское законодательство, согласно Конституции Российской Федерации, отнесено к ведению Российской Федерации. Представляется, что для отграничения и выделения полномочий субъектов РФ по охране и защите прав и законных интересов потребителей следует исключить все те отношения, которые являются гражданско-правовыми и регулирование которых может быть осуществлено исключительно на федеральном уровне.
В этом состоит главная проблема определения компетенции субъекта РФ по защите прав потребителей. Поэтому мы считаем, что с целью обеспечения комплексного регулирования и устранения противоречий между конституционными положениями и отраслевым законом, специальными законами по охране, защите прав и законных интересов граждан-потребителей должны быть определены пределы полномочий Российской Федерации и субъектов РФ путем исследования сущности отношений, опосредующих отношения потребителя и предпринимателя (продавца, изготовителя, исполнителя, импортера товаров, работ и услуг и т. д.), организаций государственной, муниципальной и частной форм собственности, а также органов публичной власти.
По нашему мнению, сфера потребительского рынка представляет собой комплексное общественное явление. Регулирование в данном случае происходит не только с позиций гражданского права, основанного на равенстве участников регулируемых отношений, но и с позиций административного права, базирующегося на субординационных связях сторон. Это, например, касается установленного в законе права граждан-потребителей на безопасность. Доктрина и практика указывают, что отношения, связанные с защитой потребительских прав, носят комплексный характер. Так, например, А. А. Райлян выделяет четы-
1 См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru.
2 Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (в ред. от 29 июля 2018 г.) (далее - Закон о защите прав потребителей) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140.
ре группы отношений, входящих в потребительское право3: гражданско-правовые, административно-правовые, муниципальные и иные отношения (корпоративные, образовательные, информационные). М. Ю. Челышев приводит пять признаков потребительского права, характеризующих его как комплексную отрасль права4. А. В. Шматко утверждает, что правовой статус потребителя носит комплексный характер, ему присущи частноправовые и публично-правовые элементы5. Конституционный Суд РФ в связи с рассмотрением некоторых положений Закона РФ «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» установил, что его положения имеют многофункциональное значение, направлены на защиту прав потребителей и предметом их регулирования являются отношения публично-правового характера6. Для определения природы отношений, входящих в сферу потребительского рынка, нужно отметить трех основных участников этих отношений: государство в лице его органов и должностных лиц, обладающих властными полномочиями; изготовителей, исполнителей, продавцов, импортеров товаров, работ, услуг; потребителей.
В теории права широко исследованы природа и пределы компетенции субъектов РФ в сфере совместного ведения. Мы считаем, что субъекты РФ вправе принимать нормативные положения, конкретизирующие и развивающие отдельные права граждан в целях обеспечения их защиты путем установления гарантий этих прав. Э. С. Юсубов отмечает, что защита прав и свобод человека и гражданина не может быть оторвана от комплекса ее регулирования. Последнее, по его мнению, включает в себя признание, соблюдение и защиту и не может рассматриваться отдельно от регулирования7. Н. С. Бондарь отмечает, что субъекты Российской Федерации могут устанавливать (конкретизировать) механизмы реализации тех или иных прав, свобод и обязанностей на территории
3 См.: Райлян А. А. Потребительское право России. Основные положения. СПб., 2005. С. 179-181.
4 См.: Челышев М. Ю. Транспортное и потребительское право в системе комплексных правовых отраслей // Вестник Челябинского государственного университета. 2008. № 2 (103). С. 47-54.
5 См.: Шматко А. В. О дуализме природы прав потребителя // Бизнес в законе. 2008. № 2. С. 185-187.
6 См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 г. «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан: постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2173.
7 См.: Юсубов Э. С. Регулирование и защита прав человека в федеративном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 38.
данного субъекта РФ; закреплять дополнительные (региональные) гарантии реализации прав, свобод и обязанностей, осуществляя тем самым правовое регулирование1. В подтверждение нашей позиции можно обратиться к трудам А. В. Чуклина, который считает, что субъекты РФ вправе напрямую (через п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), а также косвенно (через иные пункты ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) устанавливать гарантии прав и свобод человека и гражданина. Причем, по его мнению, субъекты РФ наделены широкими возможностями по установлению дополнительных гарантий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, в том числе в силу наличия возможности осуществлять опережающее правовое регулирование2.
Между тем Закон о защите прав потребителей не содержит перечня полномочий субъектов РФ. В то же время законодатель в федеральных законах, действие которых распространяется на потребителей, признает и перечисляет конкретные полномочия субъектов РФ. Например, Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ»3 содержит положения, направленные на защиту прав потребителей, указывает на конкретные полномочия органов государственной власти субъектов РФ по созданию благоприятных условий для развития туризма в соответствующих регионах. Федеральный закон «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»4 прямо предусматривает, что отношения по организации розничных рынков и осуществление деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на таких рынках регулируются в том числе законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ. Такая непоследовательность законодателя и образовавшаяся вследствие этого противоречивость препятствуют надлежащей охране и защите прав и законных интересов потребителей. Указание в Законе о защите прав потребителей на возможность издания субъектами РФ своих нормативно-правовых актов, содержащих дополнительные гарантии защиты, разрешило бы существующие коллизии, существенно улучшило бы правовое положение потребителей, т. к. субъекты РФ смогут с учетом особенностей конкретного региона и существующих проблем определять наиболее
1 См.: Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005.
2 См.: Чуклин А. В. Дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2018. С. 81-82.
3 Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 4 июня 2018 г.) // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491.
4 Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О роз-
ничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 2014 г.) // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 34.
важные и необходимые меры по охране и защите прав и законных интересов потребителей. Так, в настоящее время имеется проблема обеспечения продовольствием регионов, относящихся к Крайнему Северу России5. Предоставление льгот и преимуществ именно этими субъектами РФ предпринимателям-производителям и реализаторам позволит решить продовольственную проблему и обеспечить защиту прав потребителей.
В силу того, что сфера потребительского рынка представляет собой комплексное общественное явление, субъекты РФ не только вправе, но и обязаны принимать нормативно-правовые акты по вопросам защиты прав потребителей. Вместе с тем только 15 субъектов РФ включили в свои конституции и уставы положения, касающиеся прав потребителя. При этом в содержании этих норм не наблюдается единства. Так, исходя из структуры и содержания норм о защите прав потребителей, в основных законах можно выделить четыре группы субъектов РФ. Во-первых, субъекты, в конституциях и уставах которых вопросам защиты прав потребителей посвящена отдельная статья (Оренбургская область, Республика Башкортостан, Республика Татарстан). Во-вторых, субъекты, в которых положения, связанные с защитой прав потребителей и развитием предпринимательской деятельности, объединены одной статьей (Омская область, Саратовская область, Свердловская область, Чукотский автономный округ). В-третьих, субъекты, в конституциях и уставах которых вопросы охраны и защиты прав потребителей наряду с другими соответствующими положениями включены в статью, регулирующую вопросы экономики региона (Алтайский край, Республика Адыгея, Республика Карелия, Республика Татарстан, Самарская область). В-четверых, субъекты, в основных законах которых обеспечение защиты прав потребителей упоминается в нормах, регламентирующих полномочия органов государственной власти субъекта РФ: правительства (Астраханская область, Новосибирская область, Оренбургская область, Сахалинская область) или без конкретизации конкретного органа (Челябинская область).
При этом чаще всего в субъектах РФ законодательно установлено, что «защищаются интересы потребителей и поддерживается деятельность по защите их прав» (6 актов), осуществляется деятельность «по защите прав потребителя» (5 актов), а также предоставляется право на возмещение ущерба, причиненного производителем товаров и услуг (3 акта). Встречаются и другие формулировки: построение экономических интересов на основе социального партнерства между производителем и потребителем (2 акта), обеспечение защиты интересов потребителя (1 акт), защита прав и законных интересов потребителя (1 акт), а также защита прав потребителей и поддержа-
5 См.: Полешкина И. О. Оценка эффективности продовольственного обеспечения районов Крайнего Севера России // Экономика региона. 2018. № 3. С. 820-835.
ние деятельности по защите их законных интересов (1 акт). Следует отметить, что Конституция Российской Федерации не включила в себя нормы, регламентирующие правовое положение потребителей. В связи с этим целесообразно включение в содержание Конституции РФ фундаментального положения об охране и защите прав потребителей.
Как указано выше, Закон о защите прав потребителей не содержит перечня полномочий субъектов РФ, что является его недостатком. Тем не менее он предоставляет регионам некоторые возможности, касающиеся прав потребителей. Так, следует отметить, что Закон о защите прав потребителей в ст. 42.1 определяет, что мероприятия по реализации, обеспечению и защите прав потребителей осуществляются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, в пределах своих полномочий он принимает определенные меры. Формулировка данного понятия размыта, поскольку полномочия по защите прав потребителей не разграничены исчерпывающим образом на федеральном уровне. Практика же реализации субъектами РФ данной нормы показывает, что некоторые из них исходят из возможности принятия высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего региона программ по защите прав потребителей. Примером может служить постановление Правительства Омской области от 21 мая 2018 г. № 136-п «Об утверждении Региональной программы по реализации, обеспечению и защите прав потребителей на территории Омской области на период до 2022 года»1. Как следует из этого акта, он принят в соответствии со ст. 42.1 Закона о защите прав потребителей. Хотя некоторые другие субъекты РФ, принимая программы по защите прав потребителей в том или ином субъекте РФ, не ссылаются на упомянутую ст. 42.1 Закона о защите прав потребителей2, ссылаясь на распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Стратегии государственной политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей на период до 2030 года»3.
В данных программах субъекты РФ учитывают региональные особенности и существующие проблемы
1 Постановление Правительства Омской области от 21 мая
2018 г. № 136-п «Об утверждении Региональной программы по реализации, обеспечению и защите прав потребителей на территории Омской области на период до 2022 года» // Омский вестник. 2018. № 20.
2 См., например: Постановление Правительства Свердловской области от 19 апреля 2018 г. № 185-ПП «Об утверждении комплексной программы Свердловской области «Обеспечение защиты прав потребителей в Свердловской области на 2019-2023 годы»» // Официальный интернет-портал правовой информации Свердловской области. URL: http://www.pravo.gov66.ru (дата обращения: 15 февраля
2019 г.).
3 Распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2017 г. № 1837-р «Об утверждении Стратегии государственной политики РФ в области защиты прав потребителей на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2017. № 37. Ст. 5543.
в области защиты прав потребителей, что, в конечном итоге, позволяет точечно разрешать актуальные вопросы. Например, в Программе Ярославской области от 25 апреля 2018 г. № 311-п «Обеспечение прав потребителей в Ярославской области на 2018-2023 годы» при оценке состояния региона отмечается высокий уровень нарушений в сфере жилищно-коммунальных услуг4. С учетом этого в программе предусмотрено большое количество мероприятий соответствующего направления (ведение рейтинга качества работ организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами; освещение положительного опыта в рамках контроля качества предоставления жилищно-коммунальных услуг и другие). В то же время в некоторых субъектах РФ можно отметить доминирование типовых мероприятий, мало учитывающих специфику состояния сферы защиты прав потребителей в конкретном регионе. Указанный анализ законодательства субъектов РФ еще раз показывает отсутствие системности регулирования исследуемых правоотношений. В докладе Роспотребнадзора «Защита прав потребителей в 2017 году» прозвучало, что в национальную систему защиты прав потребителей входят лишь органы исполнительной власти субъектов РФ5, соответственно и анализ состояния и результатов деятельности проведен только в отношении исполнительной ветви власти. Более того, данная деятельность носит лишь консультативный и информационный характер.
В доктрине права высказывается мнение, что принятие программ в случаях, когда вопрос, разрешаемый в них, является легкоразрешимым, не требует дополнительных ресурсов, взаимодействия значительного числа уполномоченных органов и организаций, а также может быть разрешен в рамках компетенции того или иного органа путем ее расширения, является избыточным6. Анализируя содержание указанных программ, можно сделать вывод об отсутствии необходимости включения в них некоторых мероприятий, осуществляемых в рамках таких актов. Например, обеспечение информирования потребителей по вопросам защиты их прав путем опубликования необходимых материалов на сайте уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ по защите прав потребителей может быть осуществлено специализированным органом исполнительной власти и не требует дополнительных затрат со стороны иных органов и организаций. То же самое касается проведения горячих линий с потребителями
4 См.: Постановление Правительства Ярославской области от 25 апреля 2018 г. № 311-п «Об утверждении программы "Обеспечение прав потребителей в Ярославской области''» на 2018-2023 годы» // Документ-Регион. 2018. № 35.
5 См.: Государственный доклад «Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2017 году» [Электронный ресурс]. URL: https://rospotrebnadzor.ru/upload/iblock/285/gd-zpp_2017.pdf.
6 См.: Жарова Е. Ю. Пути повышения эффективности правовых программ // Адвокатская практика. 2006. № 3. С. 36-41.
по вопросам охраны и защиты их прав. Данный вывод следует в том числе из указания на единственного исполнителя приведенных мероприятий1. Вместе с тем некоторые из мер, указанных в актах программного характера, могут быть реализованы только путем объединения совместных усилий и деятельности нескольких органов и организаций. К таким мероприятиям, в частности, относятся: освещение через СМИ вопросов защиты прав потребителей; проведение совокупности образовательных тематических мероприятий несколькими органами и организациями; разработка, тиражирование плакатов, учебных пособий по вопросам защиты прав потребителей и другие.
Кроме того, ст. 11 Закона о защите прав потребителей предусматривает, что режим работы государственных организаций торговли, бытового и иных видов обслуживания потребителей устанавливается по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Примером реализации данного полномочия является приказ Министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области от 6 августа 2014 г. № 1362.
Завершая анализ Закона о защите прав потребителей, следует обратить внимание, что в силу прямого его указания полномочия по осуществлению федерального государственного надзора могут передаваться органам исполнительной власти субъекта РФ постановлением Правительства РФ. Данная поправка была введена в 2015 г.3 При этом на практике поправка не получила своей реализации, поскольку в настоящее время подобное постановление Правительства РФ отсутствует, что не позволяет органам исполнительной власти субъектов РФ реализовывать надзорные мероприятия и не согласуется с позицией о необходимости расширения и конкретизации полномочий регионального уровня власти в исследуемой сфере4.
1 См., например: Пункт 5 Приложения № 1 постановления Правительства Омской области «Об утверждении Региональной программы по реализации, обеспечению и защите прав потребителей на территории Омской области на период до 2022 года».
2 См.: Приказ Министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области от 6 августа 2014 г. № 136 «Об утверждении порядка установления режима работы государственных организаций торговли, общественного питания, бытового и иных видов обслуживания потребителей» (в ред. от 16 июня 2016 г.) // Волжская коммуна. № 222 (29074).
3 См.: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 233-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации'' и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г.) // СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4359.
4 Подробнее см.: Пантелеев В. Ю. Государственно-правовое
регулирование сферы потребительского рынка в Россий-
В силу комплексности регулирования рассматриваемой отрасли права следует отметить и другие полномочия субъекта РФ. Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и ее субъектов находится административное законодательство. Это означает, что субъекты РФ вправе включать в свои законы об административных правонарушениях составы административных правонарушений, предусматривающих административную ответственность за посягательства на права потребителей. Действительно, во многих субъектах РФ нормы, посвященные регулированию торговой деятельности и отдельных услуг, включены в кодексы об административных правонарушениях. Как правило, закреплены следующие составы административных правонарушений: осуществление торговли в неустановленных местах; нарушение порядка организации ярмарок и требований к организации продажи товаров на них; нарушение правил организации розничных рынков; нарушение ограничений времени и мест розничной продажи алкогольной продукции; нарушение ограничений в сфере розничной продажи безалкогольных тонизирующих напитков; неправомерная маркировка продукции, реализуемой на потребительском рынке; нарушение установленных правил работы объектов мелкорозничной сети. В некоторых актах субъектов РФ правонарушениям в сфере торговли посвящены отдельные главы (например, в Кировской области5, Московской области6).
Установление административной ответственности за совершение правонарушений в области защиты прав потребителей характеризуется следующими чертами: имеет ограниченный характер, поскольку ответственность может вводится лишь за те правонарушения, ответственность за которые не предусмотрена Кодексом РФ об административных правонарушениях; установление ответственности связано либо с правилами, установленными соответствующим законом субъекта, либо с исполнением субъектами РФ полномочий, возложенных на них федеральным законодательством (например, алкогольная продукция).
В дополнение к этому, в соответствии с Перечнем поручений Президента РФ от 25 мая 2017 г. № Пр-1004ГС7, многие субъекты РФ учредили при высшем
ской Федерации: проблемы теории и практики: монография. М., 2015. С. 372.
5 См.: Закон Кировской области от 4 декабря 2007 г. № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» (в ред. от 21 декабря 2018 г.) // Вятский край. 2007. № 231 (4119).
6 См.: Закон Московской области от 4 мая 2016 г. № 37/2016-ОЗ «Кодекс Московской области об административных правонарушениях» (в ред. от 28 декабря 2018 г.) // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2016. № 91.
7 См.: Перечень поручений по итогам заседания президиума Госсовета [Электронный ресурс]. 1Ж1.: http://www.kreml¡n. ги/ас:Б/аББ^птеп:Б/о^егБ/55932 (дата обращения: 22 февраля 2019 г.).
должностном лице координационно-совещательный комитет в целях создания благоприятных условий для обеспечения прав потребителей, просвещения населения в области прав потребителей, реализации региональной торговой и промышленной политики с учетом прав потребителей. Например, указом Губернатора Свердловской области от 13 декабря 2017 г. № 644-УГ была учреждена Координационная комиссия по защите прав потребителей в Свердловской области1. Субъекты РФ самостоятельно определяют цели, задачи, функции, права, обязанности и направления деятельности такой структуры. В актах, учреждающих данные комиссии, указывается, что они разрабатывают предложения о внесении изменений в законодательство субъекта РФ, регламентирующее вопросы защиты прав потребителей (в том числе подготавливают проекты нормативно-правовых актов), издают рекомендации предпринимателям, обеспечивают просвещение потребителей в области защиты их прав. В числе одной из самых распространенных задач комиссий указывается обеспечение взаимодействия между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, заинтересованными организациями. Этим обусловлено наличие в составе комиссий руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, председателей общественных объединений, управляющих банками и иных лиц. Существенным недостатком актов, учреждающих координационные комиссии, является отсутствие контрольного механизма за деятельностью этих органов. Только некоторые субъекты РФ предусмотрели положение об обязанности комиссий публиковать отчет
0 своей деятельности и обеспечивать возможность ознакомления с ним гражданами (например, Координационная комиссия по защите прав потребителей в Свердловской области2). Между тем отсутствие такого объективированного результата о действиях комиссий создает впечатление об их декларативности.
В силу того, что субъект РФ вправе устанавливать дополнительные гарантии защиты прав потребителей, он обладает возможностью принимать нормативно-правовые акты для решения проблем, возникающих на конкретной территории. При этом важно напомнить, что охрана и защита прав и законных интересов потребителей может осуществляться в различных сферах3.
1 См.: Указ Губернатора Свердловской области от 13 декабря 2017 г. № 644-УГ «О координационной комиссии по защите прав потребителей в Свердловской области» // Официальный интернет-портал правовой информации Свердловской области. URL: http://www.pravo.gov66.ru (дата обращения: 15 февраля 2019 г.).
2 См.: Подпункты 1, 5 пункта 5 указа Губернатора Свердловской области «О координационной комиссии по защите прав потребителей в Свердловской области».
3 См.: Гришаев С. П. Защита прав потребителей // СПС «Кон-сультантПлюс». 2016.
Мы уже отмечали, что важнейшей обязанностью государства в этой сфере является обеспечение экономической, общественной, продовольственной и других видов безопасности. Например, Закон Краснодарского края «О хлебе»4 направлен на обеспечение населения региона безопасным и качественным хлебом. Данный акт разграничивает понятия хлебобулочное изделие, хлебное изделие и хлеб, определяя, что последним может считаться лишь такой продукт, который выпекается по традиционным технологиям из пшеничной хлебопекарной муки или смеси пшеничной хлебопекарной и ржаной муки высокого качества, дрожжей, соли и воды. Кроме того, данным нормативным актом предусмотрены меры поддержки производителей хлеба, установлены требования к сырью для производства хлеба, к его качеству и безопасности, а также определены полномочия органов государственной власти Краснодарского края, направленные на защиту прав потребителей на хлеб.
Другим примером предоставления дополнительных гарантий может служить Закон Курской области «О продовольственной безопасности Курской области»5, установивший в качестве задач следующее: создание условий, при которых обеспечивается экономическая доступность пищевых продуктов для населения Курской области, рост производства продовольствия, оборота розничной торговли продовольствием. Мероприятиями, направленными на обеспечение продовольственной безопасности, являются в том числе проведение мониторинга состояния продовольственной безопасности и осуществление государственной поддержки организаций агропромышленного комплекса Курской области. Реализация комплекса заявленных мер может служить условием наличия достаточного объема продукции на территории субъекта РФ для потребителей.
Уже в другом субъекте - Республике Башкортостан - принят Закон «О мерах по обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов в Республике Башкортостан»6. Данный закон предусматривает информирование населения субъекта РФ о качестве и безопасности пищевых продуктов. Кроме того, в нем предусмотрено право производителей на добровольную маркировку «Продукт Башкортостана», который будет свидетельствовать о высоком качестве продукта7.
4 Закон Краснодарского края от 4 мая 2010 г. № 1955-КЗ «О хлебе» (в ред. от 8 августа 2016 г.) // Кубанские Новости. 2010. № 73.
5 Закон Курской области от 27 ноября 2009 г. № 95-ЗКО «О продовольственной безопасности Курской области» (в ред. от 19 декабря 2011 г.) // Курская правда. 2009. № 264-265.
6 Закон Республики Башкортостан от 1 ноября 2011 г. № 458-з «О мерах по обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов в Республике Башкортостан» (в ред. от 25 апреля 2017 г.) // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2011. № 22 (364). Ст. 1664.
7 См.: Постановление Правительства Республики Башкорто-
Стоит отметить, что в Федеральном законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов»1 нормы, регламентирующие полномочия субъектов РФ, утратили силу, тем не менее субъекты РФ принимают нормативно-правовые акты в этой сфере, руководствуясь соответствующим положением данного закона, что подтверждается вышеприведенными нормативно-правовыми актами.
В субъектах РФ традиционно принимаются законы, регламентирующие права потребителей в сфере туризма, поскольку возможность нормотворчества субъектов РФ в данной области предусмотрена на федеральном уровне. Например, Законом Тюменской области «О развитии внутреннего и въездного туризма в Тюменской области»2 лицам, осуществляющим деятельность по организации туризма в области, предоставляются меры поддержки, в том числе в виде субсидий и государственных гарантий. При этом каждый из субъектов РФ самостоятельно определяет наиболее важные направления развития туризма. В Законе Санкт-Петербурга «О туристской деятельности в Санкт-Петербурге»3 указано, что приоритетными направлениями развития туризма являются внутренний, въездной, культурно-познавательный, событийный, социальный, детский, медицинский, самодеятельный, конгрессно-выставочный, водный туризм, авиатуризм, конгрессно-выставочная деятельность. Таким образом осуществляется учет особенностей и потребностей именно данной территории. Эту же функцию выполняет и создание на территории Московской области туристско-рекреационных кластеров, учреждаемых на основе в том числе принципа комплексности и сбалансированности услуг, оказываемых туристам4. В дополнение к этому в Московской области осуществляются меры информационной, организационной и финансовой поддержки туризма. Закон Свердловской области «О туризме и туристской
стан от 2 апреля 2013 г. № 121 «Об утверждении Положения о порядке и условиях выдачи разрешений на добровольную маркировку пищевых продуктов знаком «Продукт Башкортостана»» // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Главы и Правительства Республики Башкортостан. 2013. № 13 (415). Ст. 519.
1 Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (в ред. от 23 апреля 2018 г.) // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 150.
2 Закон Тюменской области от 28 декабря 2006 г. № 536 «О развитии внутреннего и въездного туризма в Тюменской области» (в ред. от 23 марта 2018 г.) // Вестник Тюменской областной Думы. 2006. № 12.
3 Закон Санкт-Петербурга от 28 декабря 2012 г. № 741-126 «О туристской деятельности в Санкт-Петербурге» (в ред. от 12 октября 2018 г.) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2013. № 1.
4 Закон Московской области от 26 декабря 2014 г.
№ 186/2014-ОЗ «О государственной политике в сфере туризма и туристской деятельности в Московской области»
(в ред. от 27 августа 2018 г.) // Ежедневные Новости. Под-
московье. 2015. № 6.
деятельности в Свердловской области»5 предусматривает, что туроператор и турагент при реализации туристского продукта (тура) в целях обеспечения возможности правильного выбора тура по требованию потребителя обязаны знакомить его с проектно-тех-нологическими документами, что является дополнительной гарантией обеспечения прав потребителя на получение информации.
Отношения, связанные с получением информации отдельными категориями потребителей, регламентируются и в других субъектах РФ. Например, постановлением Губернатора Хабаровского края от 6 января 2005 г. № 1 «О выплате денежных компенсаций за услуги связи отдельным категориям граждан на территории Хабаровского края»6 отдельным категориям граждан выплачивается компенсация за пользование домашним телефоном и радио, а также возмещаются затраты на установку телефона. Данные льготы предоставляются не только во исполнение полномочий субъектов РФ по социальному обеспечению граждан, но и во исполнение Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи», поскольку к отношениям по защите прав пользователей услугами связи применяется и Закон о защите прав потребителей7.
Таким образом, резюмируя изложенное, можно отметить, что субъектами РФ и муниципальными образованиями в настоящее время принято крайне малое количество нормативно-правовых актов в сфере защиты прав потребителей, устанавливающих дополнительные гарантии. Это связано главным образом с отсутствием права субъектов РФ принимать нормативно-правовые акты в данной сфере. Отдельно изданные акты во исполнение полномочий, возложенных на регион (например, как это сделано в Федеральном законе «О безопасности пищевой продукции») не способны в полной мере разрешить существующие проблемы, хотя точечно и способствуют улучшению ситуации на конкретной территории. Принятие актов программного характера является недостаточным средством для осуществления системной защиты прав потребителей. При этом гарантии, создающие дополнительные права для потребителей, не должны негативным образом отражаться на производителях товаров, работ и услуг. В силу этого возможно возложение дополнительных обязанностей не на хозяйствующих лиц, а на органы государственной власти субъектов РФ либо на созданные ими для выпол-
5 Областной закон от 31 декабря 1999 г. № 51-ОЗ «О туризме и туристской деятельности в Свердловской области» (в ред. от 6 ноября 2018 г.) // Собрание законодательства Свердловской области. 2000. № 12 (1999). Ст. 1220.
6 Постановление Губернатора Хабаровского края от 6 января 2005 г. № 1 «О выплате денежных компенсаций за услуги связи отдельным категориям граждан на территории Хабаровского края» (в ред. от 22 ноября 2018 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2005. № 1 (30).
7 См.: Часть 2 ст. 62 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895.
нения своих полномочий учреждения. В противном случае необходимо указание в федеральном законе на возможность ограничения прав производителей (продавцов, импортеров) с соблюдением критерия соразмерности и баланса прав и интересов потребителей и предпринимателей.
Библиографический список
1. Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации / Н. С. Бондарь. - Москва, 2005.
2. Гришаев С. П. Защита прав потребителей / С. П. Гришаев // СПС «КонсультантПлюс». - 2016.
3. Жарова Е. Ю. Пути повышения эффективности правовых программ / Е. Ю. Жарова // Адвокатская практика. - 2006. - № 3.
4. Кутузова Н. С. О роли нормативно-правовых актов программного характера / Н. С. Кутузова // Российская юстиция. - 2016. - № 5.
5. Пантелеев В. Ю. Государственно-правовое регулирование сферы потребительского рынка в Российской Федерации: проблемы теории и практики: монография / В. Ю. Пантелеев. - Москва: Юрлитинформ, 2015.
6. Полешкина И. О. Оценка эффективности продовольственного обеспечения районов Крайнего Севера России / И. О. Полешкина // Экономика региона. -2018. - № 3.
7. Райлян А. А. Потребительское право России. Основные положения / А. А. Райлян. - Санкт-Петербург: Юридический центр Пресс, 2005.
8. Толстик В. А. Презумпция законности нормативных правовых актов / В. А. Толстик // Юридическая техника. - 2010. - № 4.
9. Челышев М. Ю. Транспортное и потребительское право в системе комплексных правовых отраслей / М. Ю. Челышев // Вестник Челябинского государственного университета. - 2008. - № 2 (103).
10. Чуклин А. В. Дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / А. В. Чуклин. - Челябинск, 2018.
11. Шматко А. В. О дуализме природы прав потребителя / А. В. Шматко // Бизнес в законе. - 2008. - № 2.
12. Юсубов Э. С. Регулирование и защита прав человека в федеративном государстве / Э. С. Юсубов // Конституционное и муниципальное право. - 2010. -№ 9.
Bibliograficheskij spisok
1. Bondar' N. S. Vlast' i svoboda na vesah konstitucionnogo pravosudiya: zashchita prav cheloveka Konstitucionnym Sudom Rossijskoj Federacii / N. S. Bondar'. - Moskva, 2005.
2. Grishaev S. P. Zashchita prav potrebitelej / S. P. Grishaev // SPS «Konsul'tantPlyus». - 2016.
3. ZHarova E. YU. Puti povysheniya effektivnosti pravovyh programm / E. YU. ZHarova // Advokatskaya praktika. - 2006. - № 3.
4. Kutuzova N. S. O roli normativno-pravovyh aktov programmnogo haraktera / N. S. Kutuzova // Rossijskaya yusticiya. - 2016. - № 5.
5. Panteleev V. YU. Gosudarstvenno-pravovoe regulirovanie sfery potrebitel'skogo rynka v Rossijskoj Federacii: problemy teorii i praktiki: monografiya / V. YU. Panteleev. - Moskva: YUrlitinform, 2015.
6. Poleshkina I. O. Ocenka effektivnosti prodovol'stvennogo obespecheniya rajonov Krajnego Severa Rossii / I. O. Poleshkina // Ekonomika regiona. -2018. - № 3.
7. Rajlyan A. A. Potrebitel'skoe pravo Rossii. Osnovnye polozheniya / A. A. Rajlyan. - Sankt-Peterburg: YUridicheskij centr Press, 2005.
8. Tolstik V. A. Prezumpciya zakonnosti normativnyh pravovyh aktov / V. A. Tolstik // YUridicheskaya tekhni-ka. - 2010. - № 4.
9. CHelyshev M. YU. Transportnoe i potrebitel'skoe pravo v sisteme kompleksnyh pravovyh otraslej / M. YU. CHelyshev // Vestnik CHelyabinskogo gosudarstvennogo universiteta. - 2008. - № 2 (103).
10. CHuklin A. V. Dopolnitel'nye garantii realizacii konstitucionnyh prav i svobod cheloveka i grazhdanina, ustanavlivaemye sub»ektami Rossijskoj Federacii: dis. ... kand. yurid. nauk / A. V. CHuklin. - CHelyabinsk, 2018.
11. SHmatko A. V. O dualizme prirody prav potrebite-lya / A. V. SHmatko // Biznes v zakone. - 2008. - № 2.
12. YUsubov E. S. Regulirovanie i zashchita prav cheloveka v federativnom gosudarstve / E. S. YUsubov // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2010. - № 9.
