CC BY
16УДК 341.215.43:325.2
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
РОССИИ И КАЗАХСТАНА
Гогурчунов Б.И., доцент кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук E-mail: kafedraconst@mail.ru
Эдилова Р.Э., соискатель кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета E-mail: Ravgi@yandex.ru
В статье делается попытка исследовать и провести сравнительный анализ концептуальных основ миграционной политики России и Казахстана и их нормативно-правовое закрепление. Делается вывод о необходимости принятия конкретных законов о миграции, о миграции населения, о трудовой миграции, где бы были перечислены все виды миграции.
Ключевые слова: миграционная политика, Республика Казахстан, российское законодательство, миграционные отношения, иммиграционные потоки.
CONCEPTUAL BASES OF THE STATE MIGRATION POLICY OF RUSSIA AND KAZAKHSTAN
Gogurchunov B.I., Assistant Professor of Department of Constitutional and Municipal Law at Dagestan State University, Candidate of Law Edilova R.E., competitor of Department of Constitutional and Municipal Law at Dagestan State University
In article attempt to investigate and carry out the comparative analysis of conceptual bases of migration policy of Russia and Kazakhstan and their standard and legal fixing becomes. The conclusion about need of adoption of concrete laws on migration, about population shift, about labor migration where all types of migration would be listed is drawn.
Key words: migration policy, Republic of Kazakhstan, Russian legislation, migratory relations, immigration streams.
В настоящее время отсутствует полноценное миграционное законодательство, а также специализированный законодательный акт, посвященный вопросам миграционной сферы в целом. В России нет основного определяющего вектора развития миграционного законодательства. Это сложная проблема для нашей страны, и ее решение затрагивает многие сферы жизни [1, с. 59].
Как отмечает А.Н. Жеребцов, в России возникла необходимость кодификации миграционного законодательства в рамках миграционного кодекса [2, с. 13-17]. Предполагается, что миграционный кодекс заменит собой целый ряд действующих и не слишком согласованных законов, позволит решить ряд стратегических задач в миграционной сфере.
Как представляется, для реализации этих мер необходимо сконцентрировать усилия Федеральной миграционной службы, министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления на повышение эффективности применения положений миграционного законодательства РФ, а также на усиление контроля и надзора в сфере миграции. Надо сказать, что миграционная ситуация имеет тенденцию к
изменению, поэтому требуется постоянное совершенствование миграционного законодательства.
Сегодня миграционная привлекательность России по сравнению с другими странами, которые принимают мигрантов, невысока и распространяется главным образом на граждан государств -участников Содружества Независимых Государств. Мигранты нового поколения, которые прибывают в Россию из государств - участников Содружества Независимых Государств, в отличие от своих предшественников, имеют более низкий уровень образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки.
Проблема миграции в России и в Казахстане последние несколько лет является весьма актуальной. Миграционная политика здесь регулируется соответствующим массивом нормативно-правовых актов в данной сфере. Исходя из этого, в настоящей статье сделана попытка исследовать и провести сравнительный анализ концептуальных основ миграционной политики России и Казахстана и их нормативно-правового закрепления. Миграционная ситуация в республике характеризуется ростом объемов трудовой миграции, увеличением
масштабов незаконной миграции, наличием беженцев, интенсивной внутренней миграцией, а с другой - это страна, которая граничит с Россией.
Государственная миграционная политика Республики Казахстан основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права, положениях Конституции Республики Казахстан [3] и реализована в Законе «О миграции населения» [4], Закон Республики Казахстан «О правовом положении иностранцев от 19 июня 1995 года № 2337, Законом Республики Казахстан «О гражданстве Республики Казахстан» от 20.12.1991 года [5], Законом «О правовом положении иностранцев» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 13.06.2013 г.) [6] и иных нормативных правовых актах.
В соответствии со статьей 21 Конституции Республики Казахстан каждый, кто законно находится на территории республики, имеют право на свободное передвижение по ее территории, на свободный выбор местожительства, на выезд за пределы территории страны и беспрепятственное возвращение [7].
Одним из основных законов, регулирующих миграционные процессы в Казахстане, является Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года «О миграции населения», который направлен на «создание необходимых условий жизни на новом месте для лиц и семей, возвращающихся на свою историческую родину». Согласно закону в регулировании миграционных отношений принципиальное значение имеет обеспечение соответствия законодательства рекомендациям Международной организации по миграции и иным международным актам с учетом современного социально-экономического положения республики, ее исторического прошлого и традиций, перспектив разви-тия1. Правовое регулирование миграции в Казахстане базируется на нормативном закреплении обособленного положения миграционной политики, регулирование которой имеет тесную связь с политикой в сфере занятости.
В Республике Казахстан, в соответствии с Законом Республики Казахстан «О гражданстве Республики Казахстан» от 20.12.1991 года, каждый человек имеет право на гражданство. Согласно статье 10 Конституции Республики Казахстан [8] гражданство Республики Казахстан приобретается и прекращается в соответствии с законом, является единым и равным независимо от оснований его приобретения.
Особенности конституционно-правового статуса прокуратуры Республики Казахстан и ее роль в обеспечении прав оралманов: выступление И.Ж. Бахтыба-ева, члена Конституционного совета, на Всероссийской научно-практической конференции: «Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации» в городе Тюмени (Россия) 29-30 мая 2009 года.
В России определяющими законами в сфере миграции являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы: «О гражданстве Российской Федерации», «О вынужденных переселенцах», «О беженцах», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ», Концепция миграционной политики Российской Федерации до 2025 года.
Так, следует подчеркнуть, что Конституция РФ закрепляет базовые нормы, которые обеспечивают важнейшие конституционные права человека и гражданина в миграционной сфере: право каждого человека, который законно находится на территории России, на свободное передвижение; выбор места пребывании и жительства в пределах Российской Федерации; право на свободный выезд из страны и беспрепятственный въезд в Россию (ст. 27) [9].
Важным шагом в развитии современной системы государственного регулирования миграции в Российской Федерации являлись разработка и одобрение Правительством Российской Федерации «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года №256-р). До 2012 года Концепция регулирования миграционных процессов в России считалась, чуть ли, не единственным комплексным правовым актом, согласно которому выстраивалась вся система миграционных отношений. 13 июня 2012 года была принята Концепция миграционной политики Российской Федерации до 2025 года [10], которая является новым комплексным правовым актом, согласно которому выстраивается вся система миграционных отношений в России на современном этапе. Как справедливо отмечает глава ФМС РФ К.О. Ромодановский, «данная концепция полностью отвечает на глобальные вызовы в сфере миграции населения» [11].
Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции. Она направлена на стабилизацию и увеличение численности постоянного населения России, а также обеспечение потребности экономики в рабочей силе. В ней определены цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.
Как представляется, реализация Концепции будет содействовать разрешению проблем, которые препятствуют эффективному регулированию миграции, а также снижению социокультурных, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов.
Вопросы миграционной политики в Казахстане регулируются на основании одноименного документа - «Концепции миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 годы» [12],
являющейся комплексным правовым актом, в соответствии с которым выстраиваются процессы миграционных отношений в Казахстане. Следовательно, данная Концепция направлена на совершенствование существующих и развитие качественно новых механизмов управления миграционными процессами в Республике Казахстан. При этом стратегия миграционной политики Казахстана, во-первых, исходит из того, что в условиях все большей интеграции Казахстана в мирохозяйственные связи конкурентоспособность страны во многом будет определяться количеством и качеством человеческого потенциала. Во-вторых, учитывая общепризнанные права человека на свободу передвижения, Концепция определяет основы регулирования миграционных процессов на ближайшую среднесрочную и долгосрочную перспективу в контексте реализации общегосударственных интересов. Она базируется на долгосрочной стратегии социально-экономического развития страны "Ка-захстан-2030" и отражает основные направления в области миграции населения. В-третьих, в целях сохранения национальной идентичности Концепция будет реализовываться с учетом полиэтнично-сти Казахстана. При разработке Концепции разработчики исходили из международного опыта регулирования миграционных процессов, в том числе и России.
Для Казахстана привлечение иммигрантов является способом восстановления баланса населения. Особое место в правовом регулировании занимает репатриация этнического казахского населения — оралманов. А в России - возвращение (репатриация) соотечественников [13]. В Казахстане, как и в России, действует Закон «О Государственной программе поддержки соотечественников, проживающих за рубежом», в рамках которого регулируются вопросы возвращении соотечественников [14].
Основной целью миграционной политики Казахстана, как отмечено в Концепции, является уменьшение негативных последствий миграционных процессов в рамках сохранения и развития национальной идентичности и безопасности страны путем максимального сокращения незаконной и формирования селективной миграции. Для достижения этой цели перед органами государственной власти поставлены задачи, которые необходимо решить в средне- и долгосрочной перспективе. Взаимодействие с государственными органами приграничных государств и международными форумами и организациями по вопросам миграции является важнейшим инструментом управления миграционными потоками. Эффективное сотрудничество на всех уровнях обеспечивается путем заключения международных договоров.
Следует заметить, что в Казахстане основные направления и нормативно-правовое регулирование миграционной политики осуществляет Министерство труда и социальной защиты населения,
тогда как в России органом, реализующим государственную миграционную политику в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба России.
Самостоятельная роль миграционной политики способствует построению целостной законодательной базы, помогает избежать внутренней противоречивости законодательства, которое имеет проработанную концептуальную основу, четко отражающую принципы, цели и задачи правового регулирования.
В заключение надо сказать, что миграционные процессы в целом играют важную роль в социально-экономическом и демографическом развитии России и Казахстана. Считаем, что с принятием новой Концепции миграционной политики России и Концепции миграционной политики Республики Казахстан миграционное законодательство стран будет соответствовать экономическому, социальному и демографическому развитию, интересам мигрантов, работодателей и общества в целом. Цели и задачи, которые поставлены перед государствами в сфере миграции, будут реализованы для повышения эффективности государственной политики. Они заключаются в обеспечении национальной безопасности, максимальной защищенности, комфортности и благополучия населения.
Литература
1. Дроздова А.М., Ковалева О.Н. Некоторые аспекты положения беженцев и вынужденных переселенцев // Юридический вестник ДГУ. 2004. №2.
2. Жеребцов А.Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации // Рос. юстиция. 2008. № 2. С. 13-17.
3. Конституция Республики Казахстан: принята на республиканском референдуме 30 авг. 1995 г. URL: www.pavlodar.com (дата обращения 29.01.2014).
4. О миграции населения: закон Республики Казахстан от 22 июля 2011 года № 477. URL: www.pavlodar.com/zakon (дата обращения: 18.01.2014).
5. О гражданстве Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 20.12.1991 года. URL: www.pavlodar.com/zakon
6. О правовом положении иностранцев: закон Республики Казахстан. URL: www.pavlodar.com/zakon (дата обращения: 18.01.2014).
7. Конституция Республики Казахстан: принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года. URL: www.pavlodar.com (дата обращения: 29.01.2014).
8. Там же.
9. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993.
10. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. Президентом Рос. Федерации 13.06. июня 2012. URL: www.grrf.ru (дата обращения: 15.01.2014).
11. Глава ФМС: Концепция миграционной политики России полностью отвечает на глобальные вызовы. 4 окт. 2013. URL: http://www.gisher.ru/glava-fms-koncepciya-migracionnoy-politiki-rossii-polnostyu-otvechaet-na-globalnie-vizovi-t49222.html (дата обращения: 29.01.2014).
12. О Концепции миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 годы: указ
Президента Республики Казахстан от 28 августа 2007 года № 399. URL: www.pavlodar.com (дата обращения: 23.01.2014).
13. О Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»: указ Президента Рос. Федерации от 22 июня 2006 года № 637.
14. О Государственной программе поддержки соотечественников, проживающих за рубежом: указ Президента Республики Казахстан от 31 декабря 1996 года № 3308.
Поступила в редакцию 5 ноября 2014 г.
