Концептуальные направления реформирования системы бюджетных платежей в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Управление Федерального казначейства по Свердловской области

620142, РФ, г. Екатеринбург, ул. Фурманова, 34 Контактные телефоны: (343) 359-90-02, 359-99-33 e-mail: [email protected]

Кандидат экономических наук, руководитель

ПАНТЕЛЕЕВ Алексей Юрьевич

Концептуальные направления реформирования системы бюджетных платежей в Российской Федерации

Ключевые слове бюджет; платежи; система; Федеральное казначейство; счет; ликвидность; управление.

Проанализированы основные направления реформирования системы бюджетных платежей, рассмотрен механизм их реализации. Сделан вывод о значимости единого счета и представлены подходы к управлению его ликвидностью.

Важным элементом функционирования бюджетных отношений в РФ является система бюджетных платежей. Ее целевое назначение заключается в создании условий для поступления финансовых ресурсов в бюджеты различных уровней и списания средств со счетов бюджетов. Модель и принципы построения системы бюджетных платежей значительно различаются в разных странах.

Система бюджетных платежей в РФ в настоящее время находится в стадии реформирования. Концептуальные подходы к ее реформированию отражены в Программе по повышению эффективности бюджетных расходов [1 и Государственной программе Российской Федерации «Управление государственными финансами» [2].

Совершенствование системы бюджетных платежей является одним из целевых направлений развития Федерального казначейства на 2013-2017 гг. Наиболее сложным и принципиальным направлением реформирования системы бюджетных платежей является создание единого корреспондентского счета (ЕКС) Федерального казначейства.

Комплекс единых счетов действует как важный элемент казначейской системы исполнения бюджетов. Базисным принципом функционирования единых счетов бюджета является принцип единства кассы, который предусматривает «зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета» [3. Ст. 38.2]. На едином счете бюджета одновременно централизуются и учитываются доходы и расходы соответствующего бюджета, что создает благоприятные условия для обеспечения прозрачности бюджетных средств, ускорения их оборачиваемости и эффективности использования. Сегодня принцип единства кассы трансформировался в принцип единого счета. Можно утверждать, что принцип единого счета - это более совершенный и развитый принцип единства кассы [4].

На сегодняшний день в подразделениях расчетной сети Банка России и кредитных организациях задействовано более 72 тыс. счетов, открытых для осуществления операций органам Федерального казначейства. Ежедневно по этим счетам осуществляются многочисленные платежные операции клиентов Федерального казначейства как внутри бюджетной системы, так и с внешними контрагентами, при этом срок проведения данных операций в отдельных случаях достигает трех дней, тогда как практика расчетов в платежной системе Банка России показывает, что возможно осуществление расчетов в режиме реального времени.

© Пантелеев А. Ю., 2013

В настоящее время на единых счетах рамках кассового обслуживания органы Федерального казначейства осуществляют четыре блока операций:

• операции по налогам и сборам, подлежащим распределению в доходы бюджетов бюджетной системы;

• операции со средствами бюджета;

• операции со средствами, поступающими во временное распоряжение учреждений;

• операции со средствами автономных и бюджетных учреждений.

Для каждого блока операций в учреждениях банков открывается отдельный ЕКС по каждому публично-правовому образованию. Исключение составляет только блок, предназначенный для учета операций по налогам и сборам, подлежащим распределению в доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. ЕКС для проведения указанных операций открываются для каждого территориального органа Федерального казначейства (УФК) независимо от количества обслуживаемых бюджетов.

Необходимость консолидации существующей совокупности единых счетов подтверждается, в частности, опытом зарубежных государств. В целом ряде стран орган кассового обслуживания исполнения бюджетов (казначейство) является единственным, кроме кредитных организаций, участником платежной системы центрального банка, обеспечивающим расчеты публично-правовых образований с использованием одного банковского счета, открытого этому органу в платежной системе центрального банка, с предоставлением доступа клиентам ко всем расчетным услугам через систему соответствующих балансовых счетов.

Следовательно, для оптимизации процессов и снижения временных потерь в рамках концепции реформирования системы бюджетных платежей предполагается сокращение счетов, открытых органам Федерального казначейства в подразделениях расчетной сети Банка России и кредитных организациях, и получение органами Федерального казначейства статуса прямого участника платежной системы Банка России. Таким образом, все счета публично-правовых образований (более 72 тыс.) должны перейти в систему балансовых счетов Казначейства России. В Центральном банке Российской Федерации останутся только корреспондентские счета УФК (83 счета по количеству территориальных органов) и самого Федерального казначейства. Это, во-первых, позволит сократить количество платежных операций на уровне субъекта Российской Федерации, а во-вторых, упростит осуществление платежей.

На следующем этапе реформирования предполагается объединение всех платежных операций на едином корреспондентском счете, открытом Федеральному казначейству в Банке России. Это обеспечит проведение всех платежных операций с использованием единого счета, позволит сократить сроки прохождения платежей, приведет к унификации казначейских и банковских технологий и упрощению документооборота, предоставит возможность управления свободным остатком средств на ЕКС, на котором будут сконцентрированы все ресурсы сектора государственного управления.

Залогом успешной реализации рассмотренного направления реформирования системы бюджетных платежей является эффективное взаимодействие Центрального банка РФ (Банка России) и Федерального казначейства. Необходимость такого взаимодействия неоднократно доказывалась за прошедшие двадцать лет функционирования органов казначейства. Были созданы технические, информационные, программные решения, благодаря которым средства физических и юридических лиц поступают в бюджеты различных уровней, а со счетов бюджетов списываются средства на осуществление расходов.

Однако для создания единого корреспондентского счета Федерального казначейства необходимы еще более совершенные решения. Идеология создания указанного счета должна полностью соответствовать идеологии реформирования платежной системы Банка России.

Вторым направлением реформирования системы бюджетных платежей является развитие инструментов управления свободными остатками денежных средств (ликвидностью) на ЕКС. Свободные остатки средств возникают как разница между текущими поступлениями на единые счета и текущими выплатами (списаниями) с единых счетов.

В настоящее время органами Федерального казначейства накоплен определенный опыт в плане управления ликвидностью единых счетов, который, в частности, предполагает выдачу кредитов субъектам РФ на покрытие кассовых дефицитов региональных бюджетов. Однако более совершенные технологии управления ликвидностью станут возможны после создания единого корреспондентского счета Федерального казначейства.

Переход к корреспондентскому счету в контексте управления ликвидностью даст возможность:

• управлять размером необходимого ежедневного сальдо путем мониторинга обязательств Федерального казначейства по совершению операций по кассовому обслуживанию исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований;

• использовать избыточную ликвидность для получения дохода в рамках операций по размещению средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Управление остатками на ЕКС также позволит планировать размер избыточных денежных средств и использовать его для получения дополнительного дохода за счет размещения свободных остатков денежных средств в финансовые инструменты. Отметим, что перечень таких инструментов в настоящее время весьма ограничен и требует расширения (Федеральное казначейство ограничено только одним механизмом размещения временно свободных бюджетных средств - размещением на счетах в банках).

Новые инструменты размещения средств будут применяться в координации с денежно-кредитной политикой Банка России. Политика применяться свободных средств будет основана в том числе и на использовании передового мирового опыта.

В рамках реформирования системы бюджетных платежей предполагается поэтапное развитие инструментов управления свободными остатками денежных средств на корреспондентском счете Казначейства России. Так, в 2013 г. планируется начать использование таких инструментов размещения временно свободных средств, как:

• осуществление операций с ценными бумагами по договорам РЕПО с кредитными организациями;

• размещение средств ЕКС по сделкам «овернайт»;

• предоставление краткосрочных бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам.

Описанный комплекс финансовых инструментов фактически предполагает повышение роли Федерального казначейства как финансового менеджера, определяющего наиболее эффективные способы использования свободных денежных средств.

Анализ, проведенный Управлением Федерального казначейства по Свердловской области, показывает, что остатки средств на счетах учреждений, не являющихся участниками бюджетного процесса региона, могут стать реальным источником повышения ликвидности счета субъекта Свердловской области. Ежемесячно среднедневной остаток средств на счетах бюджетных и автономных учреждений в десятки раз превышает объем среднедневных кассовых расходов. Эти суммы, исчисляемые в миллиардах рублей, являются резервами, которые необходимо использовать, в том числе как источник покрытия возможных временных кассовых «разрывов».

Применение механизмов управления ликвидностью ЕКС характерно и для современного этапа развития кассового обслуживания сектора государственного уп-

равления. Целью такой работы является «создание условий для более качественного и эффективного управления бюджетными средствами, направленного на обеспечение безусловного исполнения денежных обязательств федерального бюджета по мере наступления сроков платежей по ним» [5. С. 71].

Стратегия механизмов управления ликвидностью предусматривает централизацию на ЕКС федерального бюджета средств сектора государственного управления с последующим маневрированием свободного остатка (предоставление межбюджетных кредитов, размещение средств на депозитах с целью получения дополнительного дохода).

Законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, согласно которым создается правовая основа механизма выдачи бюджетных кредитов Федеральным казначейством (в том числе его территориальными органами) за счет остатков средств на едином счете федерального бюджета, проходит процедуру принятия. Законотворческий процесс пока не завершен, но уже сегодня можно сказать, насколько важно это решение.

В настоящее время происходит расширение границ передового опыта управления ликвидностью ЕКС. В частности, в 2012 г. утвержден Порядок перечисления остатков средств бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных бюджетных и автономных учреждений) с соответствующих счетов территориальных органов Федерального казначейства, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации для отражения операций со средствами бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных бюджетных и автономных учреждений), в бюджеты субъектов Российской Федерации (местные бюджеты), а также их возврата на указанные счета. Данный документ регламентирует пополнение региональных и местных бюджетов за счет привлечения средств бюджетных и автономных учреждений.

Вместе с тем следует отметить, что механизмы управления ликвидностью недостаточно активно используются на уровне бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а при принятии решений, направленных на их внедрение в рамках отдельного публично-правового образования, следует учитывать возможные экономические риски, наиболее весомым из которых являются критично низкие остатки на ЕКС.

Для минимизации негативных экономических последствий необходимо использовать систему коэффициентов, позволяющую оценить ликвидность ЕКС в конкретный момент времени. Для такой оценки целесообразно адаптировать алгоритм расчета, применяемый на уровне банковского сектора, к существующим условиям кассового обслуживания сектора государственного управления. В данном случае коэффициенты ликвидности будут определяться как соотношение активов (остатки на банковских счетах и кассовые поступления) и обязательств (кассовые выплаты).

Исследование, направленное на минимизацию экономических рисков, заключается в определении для ЕКС показателей мгновенной, текущей и долгосрочной ликвидности. При этом диапазон расчета ликвидности должен распространяться на весь спектр ЕКС, предназначенных для кассового обслуживания операций сектора государственного управления, не ограничиваясь ЕКС бюджета. Кроме того, при планировании показателей активов и обязательств необходимо учесть возможные изменения, возникающие в ходе внедрения механизмов управления ликвидностью. Прежде всего, речь идет о суммах, подлежащих размещению на рынке и их возврату, а также результатах маневрирования финансовых ресурсов между ЕКС.

Комплексный подход к расчету ликвидности ЕКС способствует как минимизации потенциальных рисков, так и более эффективному распоряжению свободными остатками средств.

Необходимость использования механизмов управления ликвидностью единых счетов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований очевидна. Реализация данного направления должна базироваться на прогрессивном опыте, при этом возможны адаптационные изменения отдельных аспектов существующих механизмов применительно к конкретному публично-правовому образованию.

Реализация направлений реформирования бюджетных платежей, в том числе создание механизмов управления ликвидностью ЕКС, способствует повышению качественных характеристик исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исключению (минимизации) возмездных займов, а также получению дополнительного дохода. Системный подход к управлению финансовыми ресурсами ЕКС, предполагающий грамотное планирование и прогнозирование кассовых поступлений и выплат, подлежащих учету на ЕКС, основанный на мониторинге обязательств сектора государственного управления и системе оценки ликвидности ЕКС, позволит существенно повысить уровень кассового обслуживания исполнения бюджетов, укрепить устойчивость, надежность и прозрачность финансовой системы.

Источники

1. Программа по повышению эффективности бюджетных расходов : утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р.

2. Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами» : утв. распоряжением Правительства РФ от 4 марта 2013 г. № 293-р.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

4. Артюхин Р. Е. О принципе единства кассы // БиНО: силовые ведомства. 2003. № 1.

5. Дроздов О. И. Перспективы перехода к управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета // Бюджет. 2008. № 3.