CC BY
12
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Д-р экон. наук В. А. Слепов д-р экон. наук В. Б. Шуба канд. экон. наук А. Ю. Чалова
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И ХАРАКТЕРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2011-2013 гг.
В УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОЙ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
В статье представлен анализ главного финансового инструмента социально-экономического развития России - федерального бюджета на 2011-2013 гг. Основное внимание уделено потенциальным возможностям этого инструмента в условиях финансовой глобализации, диктующей необходимость ускоренной модернизации российской экономики и перевода ее на инновационную траекторию развития.
Ключевые слова и словосочетания: финансовая глобализация, федеральный бюджет, модернизация, инновации.
Финансовая глобализация, являясь сложнейшим процессом планетарного масштаба, оказывает мощное влияние на национальные финансовые системы, усиливает роль и значение финансовых инструментов развития национальных экономик, в первую очередь федеральных бюджетов.
Анализ основных положений федерального бюджета на 20112013 гг. показывает, что по ключевым целям и параметрам он составлен исходя из достижения основных задач и принципов, сформулированных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, реализации приоритетных направлений бюджетной и налоговой политики на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг., а также с учетом показателей Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на указанный период.
К позитивным особенностям формирования проекта можно отнести следующие:
1. Выбор умеренно-оптимистического варианта прогноза социально-экономического развития для формирования бюджетных проектировок. Выбор данного варианта развития экономики для формирования проекта федерального бюджета считаем обоснованным.
Во-первых, он предполагает более быстрое восстановление экономики в результате наиболее полной реализации потенциала ее роста на основе повышения эффективности бизнеса, роста банковского кредитования, а также стимулирования экономического роста и модерни-
зации; реализацию активной бюджетной политики, направленной на создание условий для активизации модернизации экономики, в том числе за счет структурных преобразований в сфере образования и здравоохранения, транспортной инфраструктуры, в сфере науки и технологий.
Во-вторых, умеренно-оптимистический вариант в наибольшей степени соответствует современной конъюнктуре внешней среды, состоянию мировой экономики, находящейся в неустойчивом равновесии с тенденцией к некоторому оживлению. В этих условиях ориентироваться на более оптимистический вариант было бы слишком опрометчиво и даже рискованно. При этом следует иметь в виду, что даже в рамках умеренно-оптимистического варианта федерального бюджета можно достичь многого - как позитивного, так и негативного.
2. Переход на форматный принцип представления расходов бюджета, а также изменение классификации расходов по отделъныш разделам. Впервые федеральный бюджет на 2011-2013 гг. представлен в формате государственных целевых программ с увязкой расходов федеральных министерств и ведомств с поставленными перед ними задачами. В 2011 г. формирование расходов федерального бюджета реализуется посредством государственных программ, в которых объединены 84,8% расходов казны, или 9,04 трлн. рублей. При этом ключевым направлением реализации государственных программ (около 50% всех программных расходов) является «новое качество жизни», а тремя приоритетными программами для государства являются «Развитие пенсионной системы», «Управление госфинансами и госдолгом» и «Социальная поддержка граждан и доступная среда для лиц с ограниченными возможностями». В привычной бюджетной классификации приоритеты выглядят немного иначе: социальная политика (включая трансферты Пенсионному фонду), национальная экономика и национальная оборона.
3. Перенос акцента на инвестиции в человеческий капитал. Реализация данного приоритета связана с увеличением объемов финансирования расходов в ключевых социальных сферах (в сфере образования, здравоохранения и социального обслуживания населения) и с повышением адресности предоставления социальной помощи. Это, по нашему мнению, является давно назревшим и абсолютно верным стратегическим решением бюджетной политики.
С учетом межбюджетных трансфертов наиболее крупным и быстрорастущим направлением расходов федерального бюджета является социальная политика с ежегодным ростом расходов в указанной сфере в среднем на 7%. В связи с изменением бюджетной классификации удельный вес этого направления расходов увеличивается с 29,5% в
2011 г. до 30% в 2013 г. Следует признать обоснованной идею создания в составе Федерального фонда обязательного медицинского страхования резерва в объеме, равном 2% страховых взносов на обязательное медицинское страхование (за счет повышения с 2011 г. размеров страховых взносов в систему обязательного медицинского страхования), средства которого будут использованы на модернизацию материально-технической базы медицинских учреждений и реформирование здравоохранения в целом.
4. Снижение антикризисной поддержки отраслей и переориентация бюджетных расходов на стимулирование проектов по модернизации экономики. Среди них создание инновационного центра «Сколко-во», реализация проектов президентской комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики, энергосбережению; модернизация транспортной системы за счет усиления подакцизного налогообложения и использование нового инструмента финансирования дорожного строительства в составе федерального бюджета - Федерального дорожного фонда.
На поддержку инновационного развития и высокотехнологичных секторов экономики планируется направить в среднем около 4,5-5,2% всех расходов бюджета, или около 0,9-1,1% ВВП. Расходы на модернизацию транспортной инфраструктуры составят в среднем около 3,74,7% всех расходов бюджета, или около 0,8-0,9% ВВП в 2011-2013 гг. В проекте уделено внимание и государственной программе развития сельского хозяйства. Ее планируется профинансировать в объеме 153 млрд. рублей.
5. Увеличение объемов бюджетных ассигнований из федерального бюджета на реализацию расходных обязательств в сфере науки гражданского назначения с ростом их доли в общих расходах бюджета с 1,6% в 2010 г. до почти 2% за 2011-2012 гг. При формировании расходов в сфере науки гражданского назначения предусмотрены дополнительные ассигнования на поддержку развития инноваций, направленных на рост научного потенциала страны, создание объектов интеллектуальной собственности.
Считаем идею развития собственных научных школ и привлечения с помощью бюджетной поддержки в российские учебные заведения ведущих иностранных ученых для проведения под их руководством научных исследований актуальной и полностью отвечающей интересам создания конкурентоспособной высшей школы в России.
6. Опережающая динамика расходов на реформирование системы внутренней безопасности и модернизацию вооруженных сил на основе новой государственной программы вооружения, рассчитанной на 10 лет. К 2013 г. на оборону выделяется почти в два раза больше
средств, чем в 2010 г., - 2,1 трлн. рублей. Средства пойдут на закупку современного вооружения и военной техники. С 2012 г. предполагается осуществить реформу денежного довольствия. В течение трехлетнего планового периода расходы на оборону и безопасность планируется довести до 5,1-5,4% ВВП.
7. Снижение расходов в реалъном и номиналъном выражении на содержание федералъного аппарата управления за счет сокращения его численности, а также объемов финансовой помощи субъектам Федерации. Впервые законопроект о бюджете содержит прямой запрет на увеличение в 2011 г. численности федеральных госслужащих, работников федеральных казенных учреждений и федеральных бюджетных учреждений, являющихся получателями бюджетных средств. Норма принимается в дополнение к уже объявленной программе 20%-ного сокращения штатной численности федеральных государственных органов до 2013 г. Количество федеральных государственных гражданских служащих должно к 2013 г. сократиться на 110000 человек и сэкономить бюджету 43 млрд. рублей.
8. Преимущественная ориентация на внутренние заимствования как источник финансирования бюджетного дефицита. В условиях неустойчивого равновесия мировой финансовой системы привлечение дополнительных источников ресурсов в бюджетную сферу с внутреннего рынка считаем оправданной мерой.
9. Значителъное увеличение доходов бюджета от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, через механизм приватизации государственных предприятий позволит высвободить значительный объем ресурсов в качестве собственных источников финансирования бюджетного дефицита, перевести использование государственного имущества на коммерческую основу, а также оживить российский рынок акций.
10. Продолжена практика предоставления субъектам Российской Федерации бюджетныгх кредитов по лъготныгм ставкам. Необходимо отметить, что в бюджете определено развитие системы кредитов федерального бюджета регионам путем перехода в 2011-2013 гг. на коммерческие принципы поддержки. Ставки кредита на дорожное строительство составят треть от ставки рефинансирования ЦБ, по кассовым разрывам - 0,5 ставки ЦБ, по кредитам на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций ставка кредита нулевая. При этом значительная часть законопроекта посвящена открывающейся программе реструктуризации долгов регионов и юридических лиц по бюджетным кредитам - их предлагается консолидировать и, списав штрафы и пени, погашать равномерными долями до 1 января 2016 г.
Вместе с тем в федеральном бюджете сохраняются элементы условности и инерционности, а также отдельные противоречия в реализации бюджетного инструментария.
Достоверность и надежность основных макроэкономических показателей, лежащих в основе федерального бюджета на 20112013 гг., по-прежнему остаются на низком уровне. Так, отклонения прогнозных данных, включенных в федеральный бюджет, от первоначальных отклонений составляют на 2011 г. по ВВП 5%, среднегодовому курсу доллара США - 16%, инфляции - 23%, цене на нефть марки Urals - 27%. Назрела необходимость серьезных изменений в методологии прогнозирования базовых параметров федерального бюджета и в оценке его эффективности. Они состоят в переходе от зыбких, песочных оснований в виде практически непрогнозируемых нефтяных цен на макроэкономические показатели, характеризующие международную эффективность нашей экономики. «Фишками» в бюджетных процессах должны стать, например, приростная конкурентоспособность российской экономики, прирост производительности труда и др.
В федеральном бюджете на 2011-2013 гг. не в полной мере реализованы все потенциальные возможности в модернизации российской экономики. Эти возможности определяются бюджетными доходами, расходами, их динамикой и соотношением. В федеральном бюджете представлена идеология сжатия бюджетных расходов. За 20112013 гг. они сократятся на 1,5% ВВП. За счет опережающего снижения бюджетных расходов по сравнению со снижением доходов дефицит федерального бюджета за 2011-2013 гг. снизится на 0,7% ВВП. Для сжатия бюджетных расходов и бюджетного дефицита используется нестандартный прием. Доходы федерального бюджета базируются на разных ценах на нефть марки Urals: доходы рассчитываются по цене 75 долларов за баррель, а расходы - по цене 70 долларов за баррель, или на 7% ниже. Такой подход находится в противоречии с Бюджетным кодексом и бюджетным процессом.
Идеология «пикирующих» бюджетных расходов, зафиксированная в федеральном бюджете на 2011-2013 гг., находится в противоречии с глобальными тенденциями в бюджетной сфере. Во всех ведущих органах мира бюджетные расходы и бюджетные дефициты имеют тенденцию к росту и используются как мощные инструменты экономического развития, повышения международной конкурентоспособности, перехода на новый, шестой технологический уклад.
Так, в странах с высшими рейтингами конкурентоспособности и входящими в ОЭСР дефицит бюджетов сейчас составляет 10%. О том, что тенденция к наращиванию бюджетных расходов и бюджетных дефицитов является глобальной, особенно ярко свидетельствует бюджет-
ная политика Китая. Даже в самый разгар мощного кризиса, в 2009 г., Китай увеличил бюджетный дефицит в 9 раз - до 1 трлн. юаней (140 млн. долларов), или до 3,2% ВВП.
Начиная с федерального бюджета 2011-2013 гг. целесообразно, по нашему мнению, сфокусировать не только бюджетные, но и кредитные государственные ресурсы на подготовку к вхождению в формирующийся шестой технологический уклад. Ядро этого уклада - скоординированное внедрение компьютерных технологий во все стадии воспроизводственного процесса, дополненное развитием нано- и биотехнологий. Шестой технологический уклад находится в эмбриональной фазе развития. На этой стадии у догоняющих стран (в том числе России) есть хорошие шансы для выхода на лидирующие позиции. На это и должен быть направлен федеральный бюджет. Иначе будет поздно.
Вряд ли обоснован отказ от пополнения Резервного фонда и Фонда националъного благосостояния за счет нефтегазовых доходов с полным аккумулированием последних в федеральном бюджете. С учетом сохраняющейся неустойчивости мировой экономики и несбалансированности бюджетной системы РФ считаем необходимым возобновить механизм формирования указанных фондов за счет дополнительных доходов бюджета от разницы между базовой (сценарной) и фактической мировой ценой на нефть и газ, а не оставлять их в федеральном бюджете на финансирование текущих расходов.
Чрезмерныш является повышение совокупных налогов по страховым взносам во внебюджетные фонды, на бензин и табак, НДПИ и рентных платежей (1% ВВП). В Бюджетном послании указана также необходимость ускорения подготовки к введению налога на недвижимость исходя из ее рыночной стоимости. В результате ожидается довольно существенное повышение налоговой нагрузки на бизнес и домашнее хозяйство. Очевидно стремление финансовых властей покрывать растущие обязательства не столько за счет эффективного использования бюджетных средств, сколько путем повышения налогов.
Заметна также тенденция к формированию доходов федерального бюджета преимущественно за счет косвенного налогообложения. Так, в 2011 г. доля доходов от налогов на товары и услуги (НДС, акцизы) в общем объеме нефтегазовых доходов составит 65,2% против 49,4% в 2010 г., в 2012 г. - 68,5%, а в 2013 г. - уже 71%. Увеличение косвенных налогов является фактором роста цен и усиления инфляционных ожиданий.
Не в полной мере используются возможности повышения эффективности бюджетных расходов на основе программно-целевого метода. Предусмотренные к финансированию в федеральном бюджете на 20112013 гг. государственные целевые программы, сгруппированные по пя-
ти приоритетным направлениям, не имеют четкого обоснования своего статуса в бюджетном процессе и инструментария, недостаточно четко соотносятся с существующими федеральными и ведомственными целевыми программами федерального бюджета, национальными проектами и другими формами бюджетных расходов.
В связи с этим считаем необходимым прописать в бюджетном законодательстве статус государственной целевой программы как ключевого инструмента бюджетного процесса и ее соотношение с текущими расходами и капитальными операциями государственного сектора. В качестве ключевого бюджетного инструмента планирования и финансирования бюджетных расходов государственные программы должны иметь детальную расшифровку, увязаны с бюджетным процессом, конечными показателями эффективности и конечными измеримыми результатами всех расходных обязательств.
Очевидна нечеткость и размытость целей государственных программ. Так, целью государственной программы по развитию образования является получение 70% выпускников школ и институтов образования «в соответствии с требованиями современных стандартов». Эти цели не дают представления о реальных конечных результатах реализации государственных программ, не позволяют осуществлять целевое финансирование и финансовый контроль за целевым использованием выделяемых бюджетных средств.
Устранение отмеченных недостатков позволит увеличить возможности федерального бюджета в модернизации российской экономики и повышении ее международной конкурентоспособности.
Список литературы
1. Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов».
2. Финансы : учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. проф. В. Г. Князева, проф. В. А. Слепова. - М. : Магистр, 2008.
3. Чегринец Е. А. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств в Российской Федерации // Вестник Российской экономической академии имени Г. В. Плеханова. - 2009. -№ 3 (27).
