КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫМИ ПРОЕКТАМИ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Право и политика

Правильная ссылка на статью:

Лапина М.А., Гуринович А.Г., Лапин А.В. — Концептуальные и финансово-правовые аспекты публичного управления национальными проектами // Право и политика. - 2020. - № 9. DOI: 10.7256/24540706.2020.9.33949 URL: https://nbpublish.com'Hbrary_read_article.php?id=33949

Концептуальные и финансово-правовые аспекты публичного управления национальными проектами

Лапина Марина Афанасьевна

доктор юридических наук

главный научный сотрудник, профессор Департамента международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

109456, Россия, г. Москва, пр-д 4-Й вешняковский, 4, ауд.406 И [email protected] Гуринович Александр Георгиевич

доктор юридических наук

профессор, кафедра административного и финансового права, Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД Российской Федерации

119454, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 76, оф. МГИМО МИД России

И [email protected]

Лапин Андрей Викторович

кандидат юридических наук старший научный сотрудник, Институт проблем рынка Российской академии наук 117418, Россия, г. Мзсква, Нахимовский просп., 47, оф ИПР РАН

И [email protected]

Статья из рубрики "Власть и управление"

DOI:

10.7256/2454-0706.2020.9.33949

Дата направления статьи в редакцию:

21-09-2020

Аннотация.

Предметом выступают концептуальные и финансово-правовые аспекты проектного управления, направленные на реализацию национальных проектов.Основная цель статьи заключается в сопоставлении источников публично-правового регулирования, анализе правового механизма реализации национальных проектов и формулировании рекомендаций по его совершенствованию.В статье осуществлен анализ формирования и

осуществления проектного управления в Российской Федерации, функциональной целью которого является повышение результативности и эффективности реализации национальных проектов. Актуальность статьи заключается в установлении публично-правовых основ реализации национальных проектов.Теоретическую базу составляют научные работы учёных и практиков в сфере права и экономики, в центре научных интересов которых находились вопросы проектного управления в государственном секторе. В результате анализа национального и международного законодательства в области проектного управления выявлены существенные признаки проекта в области проектного управления, охарактеризован процесс реализации национальных проектов и выявлены его проблемные аспекты с позиций административного и финансового права.Новизна статьи заключается в обосновании необходимости совершенствования правового регулирования проектного управления в Российской Федерации. Выявлено, что законодательство в области проектного управления фрагментарно, законодательно отрегулированы лишь отдельные элементы проектного управления. Практическая значимость работы заключается в выявлении роли субъектов управления национальными проектами, органов государственного финансового контроля, а также в формулировании рекомендаций по практическому применению норм, касающихся реализации национальных проектов.

Ключевые слова: национальный проект, законодательство, финансирование, публичное управление, техническое нормирование, национальные стандарты, цифровизация, стратегические документы, финансовый контроль, национальные цели развития

Статья подготовлена в рамках государственного задания и выполнения фундаментальных научных исследований ИПР РАН «Социально-экономическое и научно-технологическое развитие на различных уровнях управления в отраслях, комплексах и сферах деятельности национального хозяйства России»

С 2016 года в системе публичного управления началась активная фаза внедрения проектного метода управления в органах исполнительной власти. Началу формирования организационно-правовых и финансово-методических основ управления национальными проектами послужило послание Президента РФ Федеральному собранию в декабре 2015 года. После этого в выступлении на Санкт-Петербургском Международном экономическом форуме президент предложил в целях развития проектной деятельности в субъектах РФ сформировать специальные проектные офисы.

По замыслу Президента РФ проектно-ориентированное публичное управление направлено на эффективную и результативную реализацию национальных проектов. Непосредственно управление проектами успешно используется в различных сферах экономики: в промышленном секторе, в строительстве, сельском хозяйстве и др. Правовая регламентация такой управленческой деятельности происходит при помощи технического нормирования. В последнее десятилетие приняты национальные стандарты:

- ГОСТ Р 54869-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом»;

- ГОСТ Р 54870-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов»;

- ГОСТ Р 54871-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению программой»;

- ГОСТ Р ИСО 21500-2014 «Руководство по проектному менеджменту»;

- ГОСТ Р МЭК 62198-2015 «Проектный менеджмент. Руководство по применению менеджмента риска при проектировании»;

- ГОСТ Р ИСО 10006-2019 «Менеджмент качества. Руководящие указания по менеджменту качества в проектах».

Национальные стандарты Российской Федерации ГОСТ Р 54869-201[14], ГОСТ Р 548702011 понятие «проект» раскрывают как «комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленный на создание уникального продукта или услуги в условиях временных и ресурсных ограничений».

Успешному внедрению проектного управления в публичном управлении способствовали

Методические рекомендации Минэкономразвития России 2014 года^13^. Характеризуя правовую форму данного документа, необходимо подчеркнуть, что он не является нормативным правовым актом, а следовательно, не содержит норм права и не носит

обязательного для применения органами исполнительной власти характера-^24!. За основу раскрытия сущности проектного управления были взяты определения из названных национальных стандартов с некоторыми существенными уточнениями и различиями. Так, при раскрытии понятия «проект» взамен создания продукта или услуги выделен признак - создание уникального результата .

В п. 2.1 Методических рекомендаций описана модель проектно-ориентированной системы управления, выделено отличие от процессно-ориентированной системы управления: «проект лежит в основе проектно-ориентированной системы управления, а в основе процессно-ориентированной - исполнение стандартизированных процессов в рамках

текущей (операционной) деятельности» -Ш1.

Представляется научно необоснованным противопоставлять различные современные подходы и технологии публичного управления. Очень эмоционально по этому вопросу высказалась Т.В. Закупень, рецензируя в своей статье фундаментальный труд профессора, д юрид.н. И.В. Понкина «Теория девиантологии государственного управления: неопределённости, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государственном управлении» (2016 года издания): «Недавние идеи Грефа и Кудрина о реформаторском переводе всей системы государственного управления на рельсы «проектно-ориентированного государственного управления», почерпнутые, в том числе, из документов Минэкономразвития России 2014 года, наверно, «всем хороши», кроме одной сущей «мелочи»: совершенно невозможно уяснить ни из публичных выступлений идеологов-лоббистов этого реформаторского подхода (заявляемого как панацея от всех бед), ни из документов Минэкономразвития России, что же это такое - пресловутое «проектно-ориентированное государственное управление». Чем оное выраженно отличается по своей сущности от «процессноориентированного», «риск-ориентированного», «результат-ориентированного», «целе-ориентированного» и проче-ориентированного государственного управления (обусловливавшие реформаторские запалы в предшествовавшие годы). В условиях крайне невнятных, путаных разъяснений и описаний, о чем идет речь в новой (крайне затратной) реформе, таковая очень сильно напоминает очередную дутую кампанию, не имеющую никакого отношения к государевым интересам, но зато призванную достичь одну-единственную цель - набить частные карманы перманентных реформаторов в очередной раз бюджетными деньгами под

прикрытием никому не нужных и напрочь лишенных смысла «реформ»»

Для выявления концептуальной специфики проектного управления попробуем

разобраться в ключевом понятии проектной деятельности. Следуя рекомендациям ГОСТ Р МЭК 62198-2015 «Проектный менеджмент. Руководство по применению менеджмента риска при проектировании», отметим, что каждый проект включает неопределенность и риск. Однако, в п. 3.1 понятие проекта раскрыто иначе: проект (project)- это «уникальный процесс, состоящий из набора скоординированных и управляемых действий с указанием дат начала и окончания, предпринятых для достижения соответствия определенным требованиям, включая ограничения по времени, стоимости и ресурсам.

Примечание 1 - Конкретный проект может быть частью более крупного проекта.

Примечание 2 - В некоторых проектах по мере их развития совершенствуются цели проекта и характеристики продукции.

Примечание 3 - Продукцию проекта определяют в общем случае в области применения проекта. Это могут быть одна или несколько единиц продукции. Продукция проекта может быть материальной или не материальной.

Примечание 4 - Проектная организация обычно является временной - создаваемой на время выполнения проекта.

Примечание 5 - Сложность взаимодействий между различными видами проектной деятельности не обязательно связана с объемом проекта» -U6!.

Из сравнительного анализа понятийного аппарата можно сделать промежуточный вывод о наличии проблемы в раскрытии ключевого понятия «проект» в проектном управлении применительно к системе публичного управления.

В научной публикации М.О. Пряженникова, характеризуя трудовые отношения, выделены пять важнейших признаков проекта:

1) уникальность проекта;

2) запланированный результат его реализации;

3) наличие комплекса взаимосвязанных мероприятий или действий;

4) временные ограничения (точные даты начала и окончания проекта в зависимости от достижения результата);

5) ограничения проекта по ресурсам, в том числе финансовым, материально-техническим, человеческим.

При этом, характеризуя признак уникальности проекта, автор статьи утверждает, что его реализация происходит «за рамками текущей производственной, а значит, за рамками

основной трудовой функции работника» ^^^ и делает значимый вывод в целом по особенностям трудовых отношений, касающийся возможности создания конфликтной ситуации в случае двойного подчинения участника проекта. Интерпретируя этот вывод для административно-правовых отношений, возникающих при реализации национальных проектов, возможно создание конфликтной ситуации в случае двойного подчинения участника проекта: по вопросам выполнения своей основной функции (при наличии) у государственного служащего имеется линейный руководитель, а по вопросам работы над проектом госслужащий будет подчиняться иному должностному лицу - руководителю прое кта .

Следуя логике раскрытия сущности проектной деятельности в документах технического

нормирования к выделяемым М.О. Пряженниковым пяти признакам, необходимо добавить как минимум еще три существенных признака:

1) наличие уникального процесса, включающего перечень управляемых и скоординированных действий;

2) возможность совершенствования целей проекта и корректировки результатов в процессе его реализации;

3) организация, реализующая проект, создается на время выполнения проекта.

Отсюда следует, что проектное управление бесспорно должно осуществляться на основе определенных процедурных (процессуальных) норм.

Разрабатываемые в Российской Федерации в последние годы стандарты в области проектного управления, как правило, идентичны международным стандартам и представляют собой фактически их профессиональный перевод на русский язык. Следовательно, Россия придерживается общих правил управления проектами.

Так, международный стандарт ИСО 10006:2017 "Менеджмент качества. Руководящие указания по менеджменту качества в проектах" (ISO 10006:2017 "Quality management -Guidelines for quality management in projects", IDT) был переведен на русский язык Ассоциацией по сертификации "Русский Регистр" (Ассоциация "Русский Регистр"), внесен Техническим комитетом по стандартизации ТК 076 "Системы менеджмента", утвержден и введен в действие Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 20 августа 2019 г. N 516-ст в форме Национальный стандарт "ГОСТ Р ИСО 10006-2019. Российской Федерации. Менеджмент качества. Руководящие указания по менеджменту качества в проектах',[17].

По сути, техническое нормирование путем стандартизации управленческой деятельности в проектном менеджменте явилось методологической основой правового механизма управления национальными проектами. В настоящее время происходит внедрение имеющейся методологии проектного управления в систему публичного управления во многих государствах. В частности, в Великобритании взяли на вооружение проектный метод управления примерно в те же годы, что и в России. В США значительно ранее...

Научные исследования и анализ мирового опыта демонстрируют успешность применения проектного управления в публичном и частном секторах благодаря концентрации и рациональному использованию ограниченных ресурсов (финансовых, трудовых, управленческих и др.); более эффективному взаимодействию субъектов управления -участников реализации проекта (вертикальном - на разных уровнях публичного управления и горизонтальных - межведомственное и внутриведомственное взаимодействие, взаимодействие с иными участниками проекта - представителями

бизнеса и др.) [23, 29]. Международной ассоциацией управления проектами выявлено, что применение на практике проектного управления позволяет обеспечить экономию

затрачиваемых средств в размере 5-20%, а времени - примерно 20-30%[22].

Финансово-правовые аспекты реализации национальных проектов начинаются с момента их планирования в стратегических документах органов публичного управления. В коллективной монографии под ред. Ю.А.Тихомирова «Правовое администрирование в экономике», критикуя механизмы стратегического планирования в современной России, Д.Ю.Двинских отмечает неопределенность внешней среды, способной обесценить «абсолютное большинство планово-распределительных технологий», завуалированных в

более современные механизмы управления. Характеризуя нормативный контекст стратегического управления, Д.Ю.Двинских отмечает ригидность и негибкость законодательства, блокирующего возможность своевременной реакции на возникновение новых стратегически значимых технологий в экономике государства; обращает внимание на кадровый голод и недостаточную квалификацию основной массы разработчиков и исполнителей стратегических документов; в качестве ключевой системной проблемы выделяет отсутствие встроенных механизмов оценки потенциальной исполнимости стратегии на местах, включая механизмы согласования интересов с бизнес-структурами, являющимися держателями трудовых ресурсов. Ученый предлагает обратить внимание на опыт США, где большинство стратегических направлений поддерживается целевым финансированием конкретных проектов, инициаторами которых выступают представители бизнеса и науки. Инициализация проекта идет снизу вверх, власти оценивают проект и в случае подтверждения его значимости для социально-экономического развития США при условии достаточности ресурсов и компетенций по их реализации у автора проекта его финансируют. При этом финансирование макропроектов по развитию инфраструктуры, необходимой для структурного развития экономики и общества, поддержания стратегических точек роста идет сверху вниз-26!.

Процесс реализации национальных проектов происходит в соответствии с принятыми решениями главным государственным управленческим органом, имеющим совещательный характер, - Советом по стратегическому развитию и национальным проектам при Президенте Российской Федерации.

Интересна история создания этого Совета. Первоначально, Указом Президента РФ от 21.10.2005 № 1226 был создан Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов, утверждены Положение о Совете и

его состав-2!. В период с 20 сентября 2010 года по 31 августа 2012 года он был преобразован в Комиссию при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, затем снова в

Совет-3!. Его деятельность по реализации национальных проектов сводилось лишь к проведению заседаний с периодичностью 1-2 раза в год, на которых за время своего существования не был принят ни один официальный документ. При этом достаточно часто собирался Президиум Совета, на заседаниях члены Президиума Совета во главе с его Председателем - Президентом РФ обсуждали и одобряли документы, определяющие основные направления приоритетных национальных проектов.

Начало непосредственно проектному методу управления национальными проектами было положено в июне 2016 года, когда при Президенте был создан Совет по стратегическому

планированию и приоритетнымпроектам-4!. В 2018 году он был преобразован в Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным

проектам-5!. Председателем Совета является Президент Российской Федерации. В функции Совета входит рассмотрение, одобрение, принятие решений, установка целевых показателей по федеральным и национальным проектам. Для реализации решений Совета глава государства в праве издавать указы и распоряжения, а также давать указания и поручения.

Наиболее значимая роль отведена Президиуму Совета, председателем которого является Председатель Правительства Российской Федераци В функции Президиума Совета включены:

утверждение паспортов национальных проектов и программ;

принятие решений о начале и окончании реализации национальных проектов и программ (включая досрочное);

утверждение значимых результатов их реализации (как промежуточных, так и итоговых); внесение изменений в национальные проекты и программы;

формирование органов управления национальными проектами и программами;

осуществление мониторинга и проведение оценки реализации национальных проектов и программ, оценки достижения ключевых показателей проектной деятельности. Для реализации решений президиума Совета Правительство Российской Федерации в праве издавать постановления и распоряжения, а Председатель Правительства Российской Федерации - давать поручения.

Для обеспечения деятельности президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам осенью 2016 года первоначально был создан Департамент проектной деятельности Правительства Российской Федерации,

переименованный затем в федеральный проектный офис-^. С этого момента началась работа по анализу содержания, исключению дублирования и интеграции приоритетных государственных программ и национальных проектов. Правилами разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ № 1242, определено, что «в проектную часть пилотной государственной программы включаются федеральные проекты, ведомственные проекты и отдельные мероприятия федеральных проектов» (п.10) Ш1.

После определения национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года, содержавшихся в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204, было разработано 12 национальных проектов по следующим направлениям:

«демография;

здравоохранение;

образование;

жилье и городская среда;

экология;

безопасные и качественные автомобильные дороги; производительность труда и поддержка занятости; наука;

цифровая экономика; культура;

малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы;

международная кооперация и экспорт» [7].

В настоящее время реализация национальных проектов осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31 октября 2018 г. № 128Е-11!, в котором определены основы организации проектной деятельности, даны основные понятия-1!, представлена функциональная структура системы управления проектной деятельностью в Правительстве РФ. В действующей редакции постановления определено, что функции проектного офиса Правительства Российской Федерации осуществляет Департамент организации проектной деятельности Правительства Российской Федерации-11!.

Значимая роль отведена цифровизации проектного управления. На базе государственной автоматизированной информационной системы "Управление" Министерству экономического развития Российской Федерации, Федеральному казначейству, Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации совместно с проектным офисом Правительства Российской Федерации поручено обеспечить создание подсистемы анализа реализации национальных проектов. Кроме того, этим же постановлением Правительства РФ не позднее 30 сентября 2021 г. запланирована интеграция и обмен данными подсистемы управления национальными проектами государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" с государственной автоматизированной информационной системой "Управление".

Важным свойством механизма реализации национальных проектов является его системность: взаимосвязь федеральных и региональных, включающих мероприятия муниципального уровня. С момента принятия решения об утверждении паспортов соответствующих проектов и завершается в момент принятия решения об их завершении осуществляется мониторинг их реализации с использованием информационной системы проектной деятельности. Для осуществления мониторинга разработаны соответствующие методические указания и рекомендации-18'19!.

Для вовлечения гражданского общества в проектную деятельность создана автономная некоммерческая организация «Национальные приоритеты», цель деятельности которой повысить осведомленность граждан о возможностях и результатах национальных

проектов (программ) и расширить их участие в национальных проектах (программах)

Анализируя действующее законодательство в области реализации национальных проектов, можно утверждать, что в период с июня 2016 года по настоящее время созданы и фактически реализуются участниками проектного управления правовые и методологические основы управления национальными проектами, сформированы органы управления проектной деятельностью. Благодаря цифровизации проектного управления четко зафиксированы финансовые средства в расходной части бюджета на реализацию проектов и их движение в процессе реализации национальных проектов.

Однако не были выполнены запланированные результаты по национальным проектам. Так, в 2019 году не выполнены целевые установки и фактически реализация национальных проектов и госпрограмм была сорвана, в том числе по причинам несвоевременного бюджетного финансирования, в результате чего 148 млрд. рублей вообще не было освоено.

Следовательно, механизм реализации национальных проектов не отлажен и необходимо выявить основные причины сбоев, в результате которых не были достигнуты целевые показатели по конкретным национальным проектам.

В частности, Президент РФ, подводя итоги проектного управления в 2019 году, на заседании Совета по стратегическому развитию и национальным проектам выделил четыре системных проблемы:

1 . Человеческий фактор - кадры в системе государственной службы. «Некоторые сотрудники федеральных органов на местах не привыкли так работать», — заявил В.В. Путин, отметив, что в связи с этим «звучат предложения скорректировать целевые показатели проектов» ¿¿П.

2 . Недостаточное качество взаимодействия федерального центра и регионов, где решается основной массив задач и где инвестируются средства. В.В. Путин отметил важность постоянного контакта всех уровней власти, оказание федеральными органами власти содействия региональным и муниципальным властям, «необходимо каждодневное заинтересованное сотрудничество, полноценное партнерство», — отметил Президент Российской Федерации.

3. «Косность» финансирования. Из федерального бюджета в 2019 году на реализацию нацпроектов направлено 1,7 трлн руб., но их освоение было «неритмично» со смещением финансирования на конец года, внедрение «электронного бюджета» эта проблема не решена.

Президент сообщил, что кассовое исполнение национальных проектов на конец ноября 2019 г. составило 74,8%, кассовое исполнение национального проекта «Цифровая

экономика» - лишь 27,3%, а нацпроекта «Экология» — 39,8%

4. Слабое информирование населения. «Далеко не везде и не всегда люди чувствуют результаты реализации национальных проектов, даже там, где эти результаты по факту есть» [31].

В начале 2020 г. сформирован новый состав президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам. Важная роль отведена кураторам нацпроектов, которые должны нести персональную ответственность по вопросам осуществления национальных проектов.

В связи с пандемией коронавируса и понимания того, что достичь целевые показатели не реально с учетом поставленных в Послании Федеральному собранию задач Президентом, Указом Президента РФ от 21 июля 2020 года N 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» предусмотрено проведение корректировки плановых показателей по национальным проектам-^.

На различных уровнях непосредственное управление проектами осуществляют проектные офисы. На федеральном уровне они созданы на базе министерств и ведомств.

На уровне субъектов Российской Федерации реализуется больше 4000 (четырех тысяч) проектов, в среднем примерно пятьдесят проектов в каждом субъекте РФ. Проектный офис региона координирует, осуществляет мониторинг и непосредственно занимается реализацией проектов.

Согласно концепции проектного управления проектный офис должен представлять временную организацию , функционирующую с целью реализации конкретного проекта. Однако, фактически они организованы как постоянно действующие во главе с должностным лицом, обладающим общими знаниями и владеющими общими навыками по управлению проектом без учета требований по наличию специальных компетенций по

реализации конкретных проектов. По сути, такая система проектного управления на практике ничем не отличается от обычного формата управления, основанного на принципе централизации системы публичного управления.

В научной публикации О.А. Петриной и М.Е. Стадолинавыявлены основные организационные проблемы региональных проектных офисов:

«- недостаточное взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти;

- большой объем поручений и запросов от федеральных органов исполнительной власти;

- недостаток ресурсов для проведения аналитической работы;

- недостаточная синхронизация реализации проектов с процедурами закупок;

- недостаточная регламентация взаимодействия субъектов Российской Федерации с муниципальными образованиями» I25!.

Современные реалии управления национальными проектами обязывают Российскую Федерацию совершенствовать систему внешнего государственного финансового контроля для того, чтобы избежать спадов в экономике и ухудшения благосостояния граждан. При отсутствии единого федерального закона, регулирующего финансово-контрольную деятельность в России, экспертами отмечается слабое взаимодействие и координация внешнего государственного финансового контроля между законодательными и исполнительными органами публичной власти, были случаи воспрепятствования проведению контрольных мероприятий, проводимых по контрольно-счетными органами. Такие факторы безусловно понижают эффективность проверок по реализации национальных проектов.

Решением вышеперечисленных проблем может служить принятие единого закона «О системе государственного финансового контроля в Российской Федерации», что безусловно поможет закрепить единое понятие государственного финансового контроля, сформировать четкую методику осуществления государственного финансового контроля

в стране-28,30!, а также сформировать единую концепцию осуществления государственного финансового контроля в условиях реализации национальных проектов.

При этом, существенным направлением совершенствования государственного финансового контроля за проектным финансированием является развитие методологии и инструментария стратегического аудита-20!-2!. В последние годы высшие органы аудита многих стран активно обращаются к методологии и механизму стратегического аудита. Данный вид аудита включает в себя изучение того, насколько эффективно использовались средства бюджета с целью предотвращения потерь; эффективности достигнутых результатов; оказанного воздействия с точки зрения конечных целей развития экономической и социальной сферы государства.

Системной проблемой является появление показателей, которые должны лечь в основу подведения итогов национальных проектов, после наступления сроков подготовки отчетов, что несет риски искажения данных о результатах достижения национальных целей и невозможности оперативного реагирования на отклонения. Преодоление информационного дефицита путем разработки цифровой инфраструктуры для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий позволит оптимизировать трудозатраты и повысить эффективность деятельности.

Важным аспектом системы функционирования внешнего государственного финансового

контроля является стандартизация. В настоящее время происходит формирование единой системы национальных стандартов для органов государственного финансового контроля, которые основываются на стандартах и рекомендациях международных органов государственного финансового контроля.

Так, на XXIII Конгрессе INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions), международной организации, объединяющей высшие органы государственного аудита 194 стран-членов ООН, проходившем в сентябре 2019 г., была принята Московская декларация ИНТОСАИ. Одним из наиболее ключевых положений данной декларации является призыв к ВОА (высшие органы аудита) взять на себя роль стратегического помощника в процессах государственного управления, способствующих достижению национальных целей. В рамках дальнейшего развития стратегического подхода к государственному аудиту подразумевается, среди прочего: «(1) проведение комплекса аудиторских проверок, нацеленных на оценку способности правительства достигать поставленных целей; (2) оценку зрелости системы стратегического управления (постановки целей, увязки стратегий с национальными целями, «обратной связи» и надлежащего контроля на основе полученных результатов)» -Ш.

Выводы:

1 . Реализация национальных проектов происходит на основе использования метода проектного управления. Доказано, что проектное управление - это лишь один из методов (инструментов) публичного управления наряду с управлением по результатам, процессным и др. Российская Федерация придерживается общих международных правил управления проектами. Методологической основой правового механизма управления национальными проектами является его стандартизация при помощи системы технического нормирования.

2 . Высшие органы управления национальными проектами сосредоточены в Администрации Президента Российской Федерации. Деятельность по планированию национальных проектов происходит на невысоком профессиональном уровне: без экономических обоснований и учета внешних факторов, с ошибками в расчётах, без привлечения инициативных предложений бизнес-сообщества и активных граждан, о чем свидетельствует анализ первых результатов и пересмотр показателей и сроков реализации национальных проектов.

3 . Законодательство в области проектного управления фрагментарно, законодательно отрегулированы лишь отдельные элементы проектного управления (ФЗ «О стратегическом планировании» и др.). Основы правового обеспечения реализации национальных проектов содержатся в подзаконных нормативных правовых актах (указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, в ведомственных нормативных правовых актах) и в национальных стандартах. В методических рекомендациях и указаниях различных органов исполнительной власти содержатся важные элементы организации и осуществления проектного управления. Необходима систематизация проектной деятельности, системный подход к публичному управлению национальными проектами, начиная с принятия федерального закона о государственном управлении, о системе органов исполнительной власти, о государственном финансовом контроле.

4 . Следует отметить и положительные моменты в отлаживании механизма реализации национальных проектов, направленные на совершенствование бюджетных отношений и механизма осуществления государственного финансового контроля.

5 . Необходимо выстраивание методологии взаимодействия всех субъектов управления национальными проектами, федеральными проектами, региональными проектами в сочетании с ведомственным управлением отраслями социально-экономической сферы общественных отношений и ее закрепление в административных регламентах.

6 . Необходимо совершенствование финансово-правового регулирования организации администрирования национальных проектов с последующим контролем их выполнения; со стороны финансовых органов регламентирование финансирования нацпроектов на разных уровнях с созданием системы автоматического контроля через Федеральное казначейство. Здесь надо вносить изменения в Бюджетный кодекс РФ, добавлять статьи в КоАП РФ, УК РФ.

7. На законодательном уровне должно быть предусмотрено:

- правовое регламентирование взаимодействия власти и бизнеса по национальным прое кта м;

- регулирование информирования населения по их участию в нацпроектах и по общественному контролю за ними.

8 . Выявлено, что для бизнеса и участников национальных проектов на различных уровнях публичного управления предусмотрен мониторинг и контрольные мероприятия на различных этапах его реализации, а для непосредственно властных субъектов публичного управления нет необходимых правовых средств, позволяющих стимулировать повышение эффективности и результативности их работы по нацпроектам. На законодательном уровне это должно быть предусмотрено.

■ШСм. п. 3 Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 N 1288 (ред. от 10.07.2020) "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации":

"проект" - комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений;

"национальный проект" - проект (программа), обеспечивающий достижение целей и целевых показателей, выполнение задач, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" (далее - Указ), а также при необходимости достижение дополнительных показателей и выполнение дополнительных задач по поручению и (или) указанию Президента Российской Федерации, поручению Правительства Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, решению Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (далее - Совет), президиума Совета и подлежащий разработке в соответствии с Указом;

"федеральный проект" - проект, обеспечивающий достижение целей, целевых и дополнительных показателей, выполнение задач национального проекта и (или) достижение иных целей и показателей, выполнение иных задач по поручению и (или) указанию Президента Российской Федерации, поручению Правительства Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, решению Совета, президиума Совета, поручению куратора соответствующего национального проекта;

"ведомственный проект" - проект, обеспечивающий достижение целей и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти;

"региональный проект" - проект, обеспечивающий достижение целей, показателей и результатов федерального проекта, мероприятия которого относятся к законодательно установленным полномочиям субъекта Российской Федерации, а также к вопросам местного значения муниципальных образований, расположенных на территории указанного субъекта Российской Федерации;

"проектная деятельность" - деятельность, связанная с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов.

Под стратегическим аудитом понимается особый вид государственного финансового контроля, который направлен на установление соответствия бюджетных ассигнований степени достижения стратегических целей, а также инструмент управления, позволяющий оценить и скорректировать принятые стратегические решения.

Библиография

1. Московская декларация Международной организации высших органов государственного финансового контроля (ИНТОСАИ)

//https ://ach.gov.гu/pгomo/annual-гeport-2019/doc/moscow_dedaгatюn-mtosai.pdf

2. Указ Президента РФ от 21.10.2005 N 1226 "О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов"//"Российская газета", N 239, 25.10.2005 (утратил силу).

3. Указ Президента РФ от 31.08.2012 N 1248 "О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике" //"Собрание законодательства РФ", 03.09.2012, N 36, ст. 4871 (утратил силу).

4. Указ Президента РФ от 30.06.2016 N 306 (ред. от 19.07.2018) "О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 30.06.2016.

5. Указ Президента РФ от 19.07.2018 N 444 (ред. от 06.02.2020) "Об упорядочении деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации" (вместе с "Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам") // "Собрание законодательства РФ", 23.07.2018, N 30, ст. 4717.

6. Указ Президента РФ от 06.02.2020 N 98 (ред. от 20.04.2020) "О некоторых вопросах Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам" // "Собрание законодательства РФ", 10.02.2020, N 6, ст. 662.

7. Указ Президента РФ от 07.05.2018 N 204 (ред. от 21.07.2020) "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" // "Собрание законодательства РФ", 14.05.2018, N 20, ст. 2817.

8. Указ Президента РФ от 21.07.2020 N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" //"Российская газета", N 159, 22.07.2020.

9. Постановление Правительства РФ от 15.10.2016 N 1050 (ред. от 03.10.2018) "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации" (вместе с "Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации") // "Собрание законодательства РФ", 24.10.2016, N 43, ст. 6028 (Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства от

31.10.2018 N 1288).

10. Постановление Правительства РФ от 12.10.2017 N 1242 (ред. от 10.05.2019) "О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации" (вместе с "Правилами разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации") // "Собрание законодательства РФ", 23.10.2017, N 43 (Часть II), ст. 6323.

11. Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 N 1288 (ред. от 10.07.2020) "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации" (вместе с "Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации") // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.11.2018 (Начало действия редакции-26.07.2020.Изменения, внесенные Постановлением Правительства РФ от 10.07.2020 N 1019, вступают в силу по истечении 7 дней после дня официального опубликования (опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru-18.07.2020).

12. Распоряжение Правительства РФ от 30.11.2019 N 2880-р (ред. от 04.07.2020) «Об учреждении автономной некоммерческой организации "Национальные приоритеты"» // "Собрание законодательства РФ", 09.12.2019, N 49 (ч. VI), ст. 7192.

13. Распоряжение Минэкономразвития России от 14.04.2014 N 26Р-АУ "Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти" // Документ опубликован не был (СПС КонсультантПлюс).

14. "ГОСТ Р 54869-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом" (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 22.12.2011 N 1582-ст) // М.: Стандартинформ, 2012.

15. "ГОСТ Р 54870-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Проектный менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов" (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 22.12.2011 N 1583-ст) // М.: Стандартинформ, 2012.

16. "ГОСТ Р МЭК 62198-2015. Национальный стандарт Российской Федерации. Проектный менеджмент. Руководство по применению менеджмента риска при проектировании" (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 20.11.2015 N 1910-ст) // М.: Стандартинформ, 2016.

17. "ГОСТ Р ИСО 10006-2019. Национальный стандарт Российской Федерации. Менеджмент качества. Руководящие указания по менеджменту качества в проектах" (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 20.08.2019 N 516-ст) // М.: Стандартинформ, 2019 (Документ вводится в действие с 01.10.2020).

18. "Методические указания по мониторингу и внесению изменений в национальные проекты (программы) и федеральные проекты" (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 03.12.2018 N 14) // Документ опубликован не был (СПС КонсультантПлюс).

19. "Методические рекомендации по организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти" (утв. Аппаратом Правительства РФ 12.03.2018 N 1937п-П6) // Документ опубликован не был (СПС КонсультантПлюс).

20. Агелина И.А. Стратегический аудит в системе государственного финансового контроля// Теория и практика общественного развития. 2013. №3. С.194-198.

21. Закупень Т.В. Почему система государственного управления функционирует, но на выходе обманутые ожидания? Рецензия на научную монографию И.В. Понкина

«Теория девиантологии государственного управления: неопределенности, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государтсвенном управлении» //

Административное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 511-513.

22. Кожевников С.А. Проблемы развития проектного управления в публичном секторе в

ракурсе достижения национальных целей // Проблемы развития территории. 2020. № 1 (105). С. 69.

23. Кожевников С.А. Проектное управление как инструмент повышения эффективности деятельности органов государственной исполнительной власти // Вопросы территориального развития. 2016. № 5 (35).

24. Лапина М.А. Современное состояние ведомственного нормотворчества в системе федеральных органов исполнительной власти // Юридический мир. 2012. N 11. С. 16-24.

25. Петрина О.А., Стадолин М.Е. Правовые и организационные основы проектного управления в секторе государственного управления // Муниципальная академия. 2020. № 1. С. 20-25.

26. Правовое администрирование в экономике: монография /коллектив авторов; под ред. Ю.А.Тихомирова. - М.:Юстиция, 2018. С. 72.

27. Пряженников М.О. Трудоправовые аспекты проектной занятости // Трудовое право в России и за рубежом. 2020. № 1. С. 27-30.

28. Серебрякова Т. Ю. Тенденции совершенствования государственного контроля // Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих организациях. 2016. №1. С.25-28.

29. Юрьева Т.В. Проектный подход как инструмент реализации стратегических целей // Экономические науки. 2014. № 11(120). С. 7-10.

30. Шохин С.О. Перспективные направления развития государственного финансового контроля // Финансовое право. 2020. № 4. С. 26-28.

31. Путин раскритиковал реализацию нацпроектов в 2019 году. Подробнее на РБК: https://www.rbc.rU/economics/25/12/2019/5e035efb9a794779da6b5cc7https://www.rbc .гu/economics/25/12/2019/5e035efb9a794779da6b5cc7 (дата обращения 31.07.2020).

Результаты процедуры рецензирования статьи

В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.

Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.

Статья посвящена рассмотрению нормативно правовых аспектов проектного метода управления, который в настоящее время получил широкое распространение в системе государственного управления Российской Федерации в связи с разработкой и реализацией национальных проектов. Автор ставит своей задачей анализ имеющейся нормативно-правовой базы проектного управления, выявление имеющихся пробелов в законодательстве и выработку предложений по их устранению. В качестве методологии исследования автор применяет метод сравнения имеющихся международных стандартов проектного управления, который в настоящее время широко используется в развитых странах, с теми нормами и практиками, которые применяются в отечественной практике. Как уже отмечалось, в современных условиях методика проектного управления привлекает все большее внимание органов государственной власти как эффективный инструмент решения уникальных задач и реализации не имеющих аналогов проектов. Следует отметить, что опыт проектного управления не является чем-то новым для нашей страны, достаточно вспомнить построение ракетно-ядерного щита СССР, которое

решалось именно в рамках подобной системы, хотя и на ином уровне управленческих технологий. В результате анализа уже накопленной практики реализации национальных проектов, а также имеющейся нормативно-правовой базы автор выдвигает следующие положения, претендующие на научную новизну. Прежде всего отмечается, что Российская Федерация придерживается международных стандартов проектного управления, что с одной стороны стандартизирует наши подходы, с другой - упускает имеющуюся специфику, из-за чего, возможно и возникают лакуны в законодательстве, противоречия и недочеты. Отмечается невысокий профессиональный уровень управленцев, поскольку сама идея проекта ориентирована не на рутинные задачи, а на создание уникального продукта, для чего необходимы специалисты высокого уровня подготовки. Справедливо указывается на необходимость привлечения к реализации таких проектов представителей бизнес-сообщества, активных граждан. В целях преодоления фрагментарности законодательства в области проектного управления, автором вносятся предложения по перечню нормативно-правовых актов, принятие которых поможет устранить имеющиеся пробелы и противоречия. В целом указанные предложения хорошо аргументированы и четко сформулированы. К недочетам текста статьи можно отнести недостаточную его структурированность. Статья только бы выиграла, если бы автор разбил ее на тематические блоки с собственными названиями, тем более что хорошая логика изложения уже позволяет это сделать. Можно было бы также рекомендовать сократить излишние цитирование, заменив его на авторское изложение. Список литературы включает более тридцати источников, что указывает на проработанность автором темы статьи с нормативной точки зрения. Вместе с тем, можно посетовать на отсутствие зарубежных источников, тем более что автор упоминает об опыте проектного управления в других странах, было бы интересно с ним также ознакомиться. Статья посвящена актуальной теме, которая затрагивает не только нормативно-правовые аспекты проектного управления, но и вопросы финансирования, подготовки кадров, межведомственного взаимодействия, аудита. К достоинствам статьи следует отнести глубокую проработку автором темы, четкую формулировку имеющихся в этой области проблем и, главное, предложений как нормализовать ситуацию. Работа будет представлять несомненный интерес для работников государственного управления, которые занимаются реализацией национальных проектов и проектным управлением в целом.