CC BY
113
ф
42
ВЛАСТЬ
05’2008
Евгений ЕЖУКОВ
концепция защиты интересов россии в пограничной сфере: прошлое, настоящее, будущее
После распада СССР стали очевидными значительные трудности в оборудовании новой границы России. В практическом отношении решать эту задачу так, как она была решена ранее в СССР, не представлялось возможным.
Прежняя граница государства была предельно «жесткой». Это положение закладывалось во все договоры с сопредельными странами. Соответственно строилась и система ее охраны и защиты. Было очевидным, что создать такую систему обеспечения безопасности границы с бывшими республиками СССР будет очень проблематично. Россия нуждалась в более гибкой системе защиты пограничных интересов, исходя из того, что где-то придется вводить таможенные зоны и контроль, где-то жестко следить за перемещением людей и грузов, где-то принимать меры по изоляции вооруженных конфликтов.
Нужно было выстраивать и новую систему обеспечения национальных интересов России в пограничной сфере, а не просто новую формулу охраны ее рубежей. Она, по мнению аналитиков, должна создаваться на основе решений высших органов государственной власти, быть гибкой и координированной. Прежняя и новая системы должны были существовать одновременно, развиваться энергично и быстро. Не создав такой системы, нельзя было остановить развал страны и разворовывание ее богатств.
Ситуация осложнялась тем, что выработка новых подходов осуществлялась одновременно с решением практических задач: созданием необходимой группировки пограничных войск, перестройкой их в специальную службу, разработкой законодательных актов правового обеспечения оперативно-служебной деятельности пограничных органов и войск. Кроме того, значительная часть новых границ России оказалась неоформленной в договорно-правовом отношении, необорудованной и неохраняемой. Пограничные войска сократились численно, оставив за пределами России до 40% сухопутных, морских и авиационных сил и средств, а также инженерно-технического оборудования с элементами системы управления и жизнеобеспечения, жилищным и казарменным фондом1.
Оказалось утраченным абсолютное большинство оборудованных в соответствии с международными стандартами пунктов пропуска на западном и южном направлениях (к концу 1991 г. в СССР действовал 201 пункт международного сообщения. Кроме того, имелся 171 пункт упрощенного пропуска. За пределами России остались такие крупные контрольно-пропускные пункты, как «Рига», «Таллин», «Клайпеда», «Брест», «Чоп», «Черноморье», «Ужгород», «Кушка», «Лиепая» и др.). Значительно снизилась плотность охра-ЕЖУКОВ ны морских пространств, возросли масштабы ущерба ее поли-
Евгений
Лавртшьевич — 1 Численный состав пограничных войск СССР в разные годы составлял от 100
„-.„я,,;),™ до 250 тыс. человек. В результате распада СССР часть пограничных войск осталась
каноиоат ^ ^ ж ■ ■ ^
за пределами Российской Федерации. При одинаковой протяженности границ
исторических наук, России и бывшего СССР (более 60 тыс. км.) состав российских пограничных войск
профессор сократился примерно на одну треть
#
05’2008__________________ВЛАСТЬ_________________________43
тическим, экономическим и военным интересам.
Все это объективно выдвинуло задачу разработки новых положений и принципов, определяющих главные параметры государственной политики по охране границы и защите пограничных интересов Российской Федерации.
Со второй половины 80-х гг. прошлого века начинается переосмысление основных положений действовавшей ранее в СССР концепции политической охраны государственной границы, однако проводимая работа не успевала за быстро меняющейся обстановкой внутри страны. Распад СССР и образование РФ очень остро поставили вопрос о создании новой концепции защиты интересов России в пограничной сфере. Эта концепция неоднократно менялась и уточнялась, что говорит о сложности решения этой задачи. В ее развитии можно выделить четыре основных этапа.
Первый (апрель 1985 г. — декабрь 1991 г.)
— связан с формированием новой концепции охраны государственной границы в условиях развернувшихся центробежных процессов внутри СССР.
Второй (с декабря 1991 г. по октябрь 1997 г.) — этап обусловлен появлением концепции защиты и охраны государственной границы Российской Федерации на переходный период и, при условии сохранения или трансформации Содружества Независимых Государств в новое качество, концепции охраны границы Содружества этих государств.
Третий (с октября 1997 г. по март 2003 г.)
— можно определить как этап поиска и разработки наиболее целесообразных путей защиты и охраны государственной границы РФ в условиях стабилизации обстановки и усилившихся тенденций к обособлению стран СНГ.
Четвертый (с марта 2003 г. по настоящее время) — этап качественных изменений в развитии концептуальных взглядов на формы и способы защиты и охраны государственной границы, связанный с передачей этой функции в ведение Федеральной службы безопасности России и принятием новой концепции обеспечения интересов РФ в пограничной сфере.
При выработке новых подходов к охране границы предполагалось, что деидеологизация межгосударственных отношений, снятие ряда ограничений на границе, улучшение отношений с капиталистическими
странами и распад социалистического содружества существенно изменят идеологическое значение охраны государственной границы и обусловят возрастание ее экономического значения. Вследствие этого приоритет необходимо смещался с административно-запретительных мер на экономические, регулирующие формы и способы охраны границы.
24 марта 1994 г. Президентом Российской Федерации утверждается новая Концепция охраны Пограничными войсками РФ Государственной границы и исключительной экономической зоны РФ и внешних границ государств СНГ
За два-три года планировалось создать во всех регионах эшелонированную группировку пограничных войск, оперативные резервы, а также сформировать систему материально-технического обеспечения. Кроме того, предусматривался существенный рост возможностей войск по охране исключительной экономической зоны.
В целом, характеризуя эту концепцию, следует отметить, что она предусматривала значительное усиление войскового компонента ФПС России. Нестабильность новых границ после распада СССР и резкое ослабление армии заставляли Россию все эти годы наращивать мощь своего пограничного прикрытия. Впервые за всю историю своего существования погранвойска получили на вооружение тяжелую технику: установки залпового огня, самоходные орудия, танки, ударные вертолеты. В течение нескольких лет были сформированы и развернуты по направлениям высокомобильные оперативные группы пограничного резерва. Кроме того, до начала 1997 г. рассматривалась возможность формирования в составе ФПС России 13 общевойсковых дивизий1.
Необходимо подчеркнуть, что в тех условиях это являлось единственно необходимой, правильной и своевременной мерой, которая в значительной степени ослабила эскалацию вооруженных конфликтов в пограничных пространствах Российской Федерации, умерила политические амбиции иностранных государств заполнить вакуум силы, образовавшийся в некоторых странах Содружества, предотвратила
1 Шаталов М.В. Концепция охраны государственной границы, исключительной экономической зоны и внешних границ СНГ (на переходный период). М., 1994, стр. 22
ф
44_______________________ВЛАСТЬ____________________05’2008
попытки пересмотра границ, существенно ограничила контрабанду оружия, наркотиков и материальных ценностей.
Однако, как показывает анализ, разработанные ранее концептуальные положения на охрану границы переходного периода в силу целого комплекса субъективных и объективных факторов по многим позициям утратили связь с реальными процессами и перестали отвечать сложившимся условиям военно-политической и оперативной обстановки.
Все это вызвало к жизни появление третьего этапа, реализованного в концепциях охраны и защиты государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации 19971 и 20012гг. Его можно обозначить как период поиска и разработки наиболее оптимальных путей защиты и охраны государственной границы России в условиях укрепления ее внутреннего положения. Он характеризовался: постепенной стабилизацией военно-политической обстановки на границе; принятием некоторых мер по ее оборудованию и укреплению на новых участках, наращиванием их войсковой охраны; пересмотром приоритетов в обеспечении национальной безопасности, в том числе и в пограничном пространстве, в связи с чем издается ряд нормативных правовых актов в области национальной безопасности; возложением на пограничное ведомство решения задач по охране биологических ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ и осуществлению государственного контроля в этой сфере; преобразованием Федеральной пограничной службы России в Пограничную службу ФСБ России3. В связи с этим возникла необходимость дальнейшего уточнения и развития концептуальных взглядов на охрану границы.
Следует отметить, что положения Концепции в целом соответствовали складывающейся обстановке в стране и в ее
1 Концепция утверждена Указом Президента РФ № 6923 от 30 октября 1997 г. Опубликована отдельным изданием в издательстве «Граница» в 1997 г.
2 Концепция утверждена Указом Президента РФ № 1572 от 1 сентября 2001 г. Опубликована в газете «Граница России». № 14 (376). 2002
3 Основы пограничной политики Российской Федерации. Утверждены Президентом РФ 5 октября 1996 г. Опубликованы отдельным изданием в издательстве «Граница» в 1996 г.
пограничном пространстве; значимости ФПС России в системе обеспечения безопасности государства, которая, судя по всему, несколько завышалась. В то же время при разработке Концепции недостаточно глубоко были оценены возможности как государства, так и ФПС России по реализации ее положений, что явилось причиной неосуществления целого ряда ее положений.
Концепция была рассчитана на период до 2000 г. В связи с этим 1 сентября 2001 г. Президентом России В.В. Путиным была утверждена новая Концепция охраны Государственной границы РФ, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны страны и их природных ресурсов на 2001—2005 гг.
Анализ положений Концепции свидетельствует о том, что в них в основном были представлены общие пожелания по вопросам обеспечения пограничной безопасности государства без конкретной привязки к действительности. Обозначенные в ней угрозы национальным интересам России в ее пограничном пространстве, намеченные главные задачи охраны границы и порядок их выполнения, предполагаемые мероприятия по совершенствованию охраны государственной границы носили общий характер и в целом являлись одинаковыми для всех предыдущих концепций. Исходя из этого, получалось, что конкретные мероприятия по обеспечению надежной пограничной безопасности государства должны планироваться и осуществляться по инициативе с мест, а положения Концепции больше носили формальный характер. Что касается принципов построения пограничной политики государства, то их четкой формулировки в Концепции нет. Из текста нового документа выясняется лишь два момента. Первое: граница России будет становиться все более открытой для межгосударственного сотрудничества, развития межрегиональных связей и общения граждан, будут созданы благоприятные условия всех видов законной деятельности при одновременном гарантированном пресечении противозаконной. Второе: приоритетным направлением является развитие сотрудничества с государствами СНГ в целях создания единого пограничного пространства. В связи с этим возникает вопрос
— зачем в этой же концепции предусмотрено развитие пограничной инфраструкту-
#
05'2008__________________ВЛАСТЬ_________________________45
ры, причем в первую очередь на необуст-роенных участках границы с государствами СНГ, что явно противоречит созданию единого пограничного пространства.
Все вышеизложенное предопределило достаточно ограниченный перечень возможностей по практической реализации этого документа. Время требовало уже иных, более адекватных концептуальных подходов к построению системы защиты и охраны границ России в быстро меняющихся условиях обстановки.
В связи с этим начался четвертый этап разработки наиболее эффективных форм и способов защиты и охраны государственной границы и нейтрализации угроз безопасности страны. Этот поиск объективно привел к передаче пограничных функций в ведомство Федеральной службы безопасности России. Этот этап продолжается и в современных условиях1.
Полученный опыт позволяет определить и сформулировать некоторые принципиальные положения, касающиеся содержания концепции защиты и охраны государственной границы России в современных условиях. Суть этих положений заключается в следующем:
— исходя из опыта обеспечения безопасности пограничных рубежей, следует сделать вывод о том, что эффективная защита интересов России в пограничной сфере может быть достигнута лишь на основе комплексного развития и использования в охране границы оперативных и войсковых сил и средств, а также при комплектовании пограничной охраны по смешанному принципу. Это взаимосвязанные и взаимообусловленные стороны одного процесса, проверенного длительной практикой. Абсолютизация одного из них может оказать негативное влияние на уровень защищенности интересов России в пограничной сфере;
— нарастание военных угроз и активизация действий вооруженных террорис-
1 Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности РФ» №308 от 11 марта 2003 г. В соответствии с указом Федеральная пограничная служба России упразднялась, а ее функции передавались в ведение Федеральной службы безопасности РФ
тических структур требуют не ослаблять внимания к совершенствованию войсковых сил, предназначенных для защиты и охраны государственной границы. В истории Отечества пограничные войска как войска постоянной боевой готовности были призваны первыми стать на защиту государственной границы от вооруженных вторжений и действий преступных группировок, а также угроз политического, экономического и иных видов терроризма;
— для стимулирования служебной деятельности сотрудников пограничных органов ФСБ России в повышении эффективности борьбы с контрабандой на границе целесообразно, исходя из исторического опыта, на государственном уровне решить вопрос о перечислении части средств от реализации задержанной контрабанды в местные пограничные органы ФСБ для поощрения участников задержания;
— в связи с тем, что значительная часть пограничного пространства России имеет низкую плотность местного населения, целесообразно на государственном уровне разработать и осуществить комплекс стимулирующих мер по увеличению численности населения в пограничных регионах России. Существует опасность, что малозаселенные пограничные пространства РФ могут постепенно осваиваться соседними, более многочисленными народами. Граница может быть устойчивой, если ее охраняют и защищают не только войска, но и само население;
— с учетом того, что имеются многочисленные попытки иностранных граждан осесть вблизи линии государственной границы, особенно в Средней Азии и на Дальнем Востоке, необходимо ввести в этих пограничных регионах пограничные зоны без права проживания в них и ведения производственной и иной хозяйственной деятельности иностранных граждан, лиц без гражданства и др.
Все это позволит с большей эффективностью защищать пограничные интересы России и придать новый импульс для активизации деятельности по обеспечению безопасности ее государственной границы.
