CC BY
29УДК 341
© Самович Ю. В., Марухно Е. Ю., 2021
КОНЦЕПЦИЯ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ
НАДНАЦИОНАЛЬНОСТИ ПРАВОПОРЯДКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: АНАЛИЗ НАУЧНЫХ ПОДХОДОВ
В статье дается оценка теоретических подходов становления концепции верховенства права в контексте наднациональности Европейского Союза. Осуществляется оценка теоретического развития концепции верховенства права в теории регионального интеграционного объединения на современном этапе. Подчеркивается, что за различными доктринальными подходами скрывается весьма серьезная проблема нормативного характера, вызванная, с одной стороны, международно-правовым подходом к праву ЕС, с другой — конституционным, в основе которого лежит принцип автономности права ЕС. Подчеркивается необходимость развития концепции верховенства права между внутригосударственной и международной сферой. Результаты исследования могут быть использованы в процессе изучения европейского и интеграционного права.
Ключевые слова: наднациональность; Европейский Союз; интеграционные объединения; верховенство права; европейский правопорядок.
© Samovich Yu. V., Marukhno E. Yu., 2021
THE CONCEPT OF THE RULE OF LAW THROUGH THE PRISM
OF THE SUPRANATIONAL RULE OF LAW OF THE EUROPEAN UNION: AN ANALYSIS OF SCIENTIFIC APPROACHES
The article evaluates the theoretical approaches to the formation of the concept of the rule of law in the context of the supranationality of the European Union. The article evaluates the theoretical development of the concept of the rule of law in the theory of regional integration association at the present stage. It is emphasized that the various doctrinal approaches hide a very serious problem of a normative nature, caused, on the one hand, by the international legal approach to EU law, on the other, by the constitutional approach, which is based on the principle of the autonomy of EU law. The need to develop the concept of the rule of law between the domestic and international spheres is emphasized. The results of the research can be used in the process of studying European and integration law.
Keywords: supranationality; European Union; integration associations; rule of law; European legal order.
Проект европейского объединения начался в 1950 г. с целью достижения мира и безопасности на опустошенном континенте. Реализация проекта политической интеграции должна была привести к миру, сделать государства взаимозависимыми и, следовательно, невоз-
можной войну. Главный архитектор этого проекта Р. Шуман выделил четыре ключевых принципа, на основании которых следовало руководствоваться при объединении: примирение, эффективная солидарность, субсидиарность и наднациональность [13].
Сторонники позиции автономии права Европейского Союза (далее — ЕС) основываются на наднациональном характере права ЕС, базовые принципы которого — верховенство закона и принцип прямого действия, имеют исключительно конституционное начало. Именно данные принципы стали предтечей всех остальных принципов европейского права. Ответ на вопрос о верховенстве права ЕС исходит из понятия автономности европейского правопорядка.
При обсуждении автономии права ЕС с точки зрения международных и внутренних правовых норм возникает предварительный вопрос о значении термина «правовой порядок». Как отмечает П.-М. Дюпюи, первые исследования данного понятия появились в доктрине немецкого публичного права в первой половине XIX в. у наследников политической философии Канта, Гегеля и Шеллинга. Концепция правопорядка (Rechtsordnung) использовалась для разработки в тандеме с теорией верховенства права (Rechtsstaat), с которой она часто ассоциируется. В данной концепции упоминалась идея органического и структурного нормативного целого [9; 10].
Существует большое количество научных трудов по данному вопросу, поэтому для определения термина «правовой порядок» достаточно кратко выделить общие элементы, выявленных доктриной. Данные элементы, согласно венгерскому исследователю Т. Мольна-ра, охватывают: автономный режим; национальные источники права, имеющие самореферентный характер; конкретные механизмы, гарантирующие единство толкования норм системы права [17].
Таким образом, на основе отличительных признаков можно определить «правопорядок» как организованную
совокупность правовых норм, основанных на определенных логических и структурных принципах, а не просто конгломерат правовых норм, регулирующих конкретное, реальное функционирование социальных, экономические и так далее отношений. П.-М. Дюпюи приходит к выводу, что, несмотря на существенные расхождения относительно концепции правопорядка, исследователи едины в том, что данное понятие относится к организации системы норм и институтов, предназначенных для эффективного применения к субъектам определенного сообщества [9; 10]. Другими словами, это не просто «кирпичик» [8], а структурированная, намеренно построенная система. Кроме того, особо подчеркивается его саморе-ференциальный характер, поскольку благодаря этой функции правопорядок может сохранять свое единство и свое существование.
На наш взгляд, концепция европейского правового измерения выражает многообразный опыт плотного общения, глубокой взаимосвязи и взаимозависимости всех вовлеченных правовых режимов. Правовые нормы интеграционного объединения могли зарождаться из национального права различных стран Европейского Союза, самого ЕС как региональной международной организации или международного режима Совета Европы. Однако все они глубоко укоренились в более широком контексте, сформулированном наукой в качестве «правового пространства». Отличительным элементом европейского публичного права является то, что оно поддерживает реляционную, динамическую структуру, не объединяя ее элементы в одном правовом порядке.
Необходимо подчеркнуть, что в европейском правовом измерении существуют системные предпосылки для сравнительного правового аргумента.
Именно через категорию наднациональности и ее понимание в международном и внутригосударственном аспекте раскрывается сущность правопорядка.
Европейский Союз не вписывается в классическую концепцию правовой природы международных организаций. Наднациональность ЕС стала предметом анализа с разных точек зрения в попытке понять процесс европейской интеграции: от принципа международного публичного права до метода экономического управления (данное явление исследовали Дж. Кунц, Г. И. Тункин, М. А. Королев, В. И. Муравьев, Е. А. Шибаева, И. И. Лукашук, Ю. М. Колосов, Т. Н. Нешатаева, Ю. С. Безбородов, А. С. Фещенко, Дж. Вейлер, Р. Леаль-Аркас, П. Хэй, М. В. Стреженова, И. П. Прохоренко, О. Н. Шпакович и др.). Отсутствие единства научных взглядов обусловлено, с одной стороны, неоднозначностью трактовок термина «наднациональность» в тех немногих документах, где он применяется, а с другой — разницей методологических приемов, используемых при его изучении [6]. Сторонники теории универсального международного права воспринимают наднациональность как принцип международного права, европеисты — как правовое явление, которое постоянно эволюционирует, способствуя дальнейшему развитию интеграционных процессов и правовой конвергенции [1].
Анализ научных подходов относительно понятия наднациональности позволяет сделать следующее обобщение относительно его понимания.
Во-первых, наднациональность понимается как классическая система проведения переговоров между государствами, осуществляемых в пределах международных органов, благодаря которым государства получают контроль
над процессами принятия решений (Дж. Кунц).
Во-вторых, как метод создания новых обязательств без согласия суверенных правительств. Согласно Дж. Г. Оутсу, «наднациональные» международные организации обладают признанным правом навязывать новые обязательства перед государствами-членами либо через действия наднациональной бюрократии или путем принятия решений, которые основаны на правилах голосования квалифицированным большинством (Дж. Г. Оутс; М. А. Королев, Ю. И. Дзись) [18; 5; 3].
В-третьих, как новый способ политической организации. Наиболее перспективное прочтение наднациональности заключается в ее понимании с точки зрения антидискриминационного подхода (Дж. Вейлер, А. Сомек) [22; 19].
В-четвертых, как принцип верховенства над правовой системой государства (К. Шмитт, М. Хардт).
В-пятых, как форма интеграции (Ю. Тихомиров, Ф. Майер); как принцип комитологии для когнитивного понимания правовой системы ЕС (К. Йор-гес, Н. Юргин).
На сегодняшний день в юридической доктрине представлены основные теории наднациональности в целях исследования процесса европейской интеграции: нормативного принятия решений надгосударственного характера; теория частичной интеграции и правовая теория экономической интеграции, включающая в себя теорию наднациональной и межправительственной двойственной структуры ЕС. Как отмечает Ю. С. Безбородов, не все представленные подходы рассматривают наднациональность в международно-правовом ключе, как того требует ее природа.
Рассматривая актуальную трансформацию приоритета права ЕС как над международными договорами, заклю-
ченными самой региональной организацией, так и государствами-членами Союза, на наш взгляд, необходимо обратиться к исследованиям Г. Тункина, согласно которым организация, наделенная наднациональными полномочиями, остается межгосударственной организацией, а не мировым правительством [1].
Дж. Вейлер еще 1981 г. писал, что «говорить о Сообществе как о наднациональном в буквальном значении «"сверх отдельных государств" дает слишком общее и устаревшее представление о системе» [23].
По мнению П. Хэя, изучая взаимосвязь между наднациональностю и суверенитетом, можно сделать вывод, что «с некоторыми исключениями ... критерии потери суверенитета совпадают с критериями, которые большая часть исследователей рассматривает как элементы наднациональности. Таким образом, концепция передачи суверенитета может служить аналогом политического дескриптивного понятия наднациональности» [12].
Действительно, международное право — это оптимальная форма взаимодействия суверенных государств, ЕС — международная организация наднационального характера — создавалась государствами-суверенами в целях интеграции. Поэтому ни международное право, ни европейское право как часть международного не «отменяют» суверенитет государств. Однако наднациональные полномочия международной организации предполагают независимость от воли государств-членов организации. Л. Л. Грицаенко справедливо отмечает, что целесообразнее говорить о наличии в межправительственных организациях наднационального элемента, а не о наднациональности самих межправительственных организаций. Причем в случае с ЕС наднациональность заключается в отказе госу-
дарств-членов в определенных сферах от части своих суверенных прав в пользу институтов интеграционного объединения. Соответственно, наднациональный уровень власти выше государственного, наднациональное объединение не зависит от государств-участников, его волеизъявление имеет прямое действие на их территории [2].
Вопрос о месте европейского правопорядка как части международного является одним из наиболее обсуждаемых и противоречивых. Это отчасти объясняется неопределенностью самого международного правопорядка, что приводит к теоретическому отрицанию его существования. Тем не менее, основная проблема заключается в том, что философия права, которая остается центральной областью теории верховенства права, не может предложить подход, который сделал бы идеи верховенства права применимыми в теории международного права. В качестве альтернативы исследователи используют аналогию с внутренней концепцией верховенства права, которая не всегда актуальна и не предоставляет веских оснований для отрицания международного правопорядка. В то же время стремительно увеличивается использование понятия «международное верховенство права» в нормативных актах, а также в мягком праве, создавая необходимость его концептуального понимания. С другой стороны, концептуализация международного правопорядка не должна выходить за рамки основных теорий верховенства права или, наоборот, выводить международный правопорядок непосредственно из теории внутреннего права.
Систему верховенства права, по мнению британского исследователя Р. Леаль-Аркаса, можно разделить на процессуальное и материальное право. Первое обеспечивает процедурный порядок для правовой системы в целях со-
ответствия верховенству права, второе касается материальных прав, основанных на верховенстве закона. Р. Леаль-Аркас определяет основные элементы концепции верховенства права: доступ к правосудию и судебный контроль; правовая определенность и пропорциональность; равенство и недискриминация; прозрачность [16]. Данные элементы закреплены в правопорядке ЕС и в основном являются принципами публичного права, в том числе международного.
Нет сомнений в том, что современное международное право имеет тенденцию включать принцип верховенства права в международно-правовое обоснование и нормотворчество. Многие международные организации универсального и регионального характера, в том числе ЕС, заявляют о своей приверженности идеологии верховенства права и стремятся продвигать ее как на национальном, так и на международном уровне.
Анализ российской и зарубежной доктрины показал, что наблюдается две тенденции верховенства права на международном уровне. Во-первых, распространение идеологии верховенства права среди международных организаций в качестве цели их деятельности. Во-вторых, сохраняющиеся расхождения между учеными-международниками в отношении применимости принципа верховенства права к международным сферам. Представленные тенденции отражают две стороны растущего дискурса верховенства.
По словам австралийского исследователя Д. М. Фарралла, право и порядок — один из видов верховенства закона, действующих сегодня в системе Организации Объединенных Наций [11]. Содействие верховенству права на национальном и международном уровнях часто рассматривается в качестве одной
из основных целей ООН. Генеральный секретарь подчеркнул, что «"верховенство права" является концепцией, лежащей в основе миссии Организации» [21].
Трансформация верховенства права от теоретической концепции конституционного права до базового принципа функционирования современных правовых систем определяет ее значение в международном праве в качестве основного вектора развития человечества. Несомненно, верховенство права находит свою наиболее институционализированную форму в национальном праве, поскольку является основополагающим критерием эффективности и легитимности внутренних правовых систем, особенно в западной правовой традиции. Его способность служить фактором легитимации и оценки эффективности правовых систем широко отражена в международно-правовых актах системы ООН [7].
Генеральный секретарь ООН определяет верховенство права как «принцип управления, в соответствии с которым все лица, учреждения и структуры, государственные и частные, в том числе само государство, функционируют под действием законов, которые были публично приняты, в равной степени исполняются и независимо реализуются судебными органами и которые совместимы с международными нормами и стандартами в области прав человека. Для этого также необходимы меры, обеспечивающие соблюдение принципов примата права, равенства перед законом, ответственности перед законом, беспристрастного применения законов, разделения властей, участия в принятии решений, правовой определенности, недопущения произвола как процессуальной, так и правовой транспарентности»
Вышесказанное указывает на то, что принцип верховенства права в первую очередь необходим для государств и национальных правовых систем. Таким образом, основным аспектом рассмотрения принципа верховенства права на международном уровне является разработка стандартов верховенства права и продвижение их среди государств. В практическом аспекте верховенство права обычно рассматривается как сфера международного сотрудничества, а не как часть международно-правовой системы. Иными словами, верховенство права на международном уровне рассматривается в «нисходящем» аспекте: от международных стандартов верховенства права — до их применения в национальном законодательстве.
Верховенство закона, возможно, является основным легитимирующим политическим идеалом в современном мире, хотя его значение часто оспаривается, а для некоторых пессимистов безвозвратно утеряно. Американский исследователь Б. З. Таманаха определяет верховенство закона «как почти универсальный, но малопонятный идеал. То, что называется верховенством права, на самом деле представляет собой семейство доктрин» [20].
Важность концепции верховенства права трудно переоценить. Это не только значительное достижение современной юридической философии или достижение теории конституционализма. Верховенство права — это концепция, которая объединяет и воплощает неотъемлемые принципы и аксиомы правового мышления. Развитие как внутренних правовых систем, так и международной привело к появлению двух различных версий верховенства права, которые имеют различные проявления, но имеют общее ядро — идею авторитета права, что означает его последовательность и надежность как системы правового регулирования.
Дж. Вейлер, разделяя процесс европейской интеграции на фазы и временные периоды, характеризовал их различной степенью или уровнями наднациональности и интеграции. На сегодняшний день Суд ЕС избрал вектор радикальной наднациональности. Следуя логике Дж. Вейлера, можно предположить, что происходящие перемены в праве ЕС, безусловно, серьезны, имеют существенные последствия для государств-членов ЕС, однако стадия отрицания может перейти в принятие и картина взаимодействия права ЕС и международного права станет более однозначной.
Литература
1. Безбородов, Ю. С. Наднациональность, суверенитет и конвергенция: соотношение правовых категорий // Российский юридический журнал. — 2017. — № 1. — С. 5-17.
2. Грицаенко, Л. Л. 1нституцшний мехашзм Свропейського Союзу : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Киев, 2010. — 19 с.
3. Дзись, Ю. И. Наднациональный уровень управления в Евросоюзе: факторы становления и развития // Вестник КРСУ. — 2011. —Т. 11. — № 2. — С. 17-21.
4. Доклад Генерального секретаря: Господство права и правосудие переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах (S/2004/616). — URL: https://undocs.org/ru (дата обращения: 05.02.2018).
5. Королев, М. А. Наднациональность с точки зрения международного права // Международный журнал международного права. — 1997. —№ 2. — С. 3-20.
6. Нешатаева, Т. Н. Международные организации и право. — Москва, 1999. — С. 67-73.
7. Устав ООН. URL: https://www.un.org/ru (дата обращения: 05.02.2018); Заседание высокого уровня по вопросу о верховенстве права на национальном и международном уровнях 24 сентября 2012 года. Генеральная Ассамблея ООН. URL: https://www.un.org/ru (дата обращения: 05.02.2018).
8. Combacau J. Le droit international: bric-à-bracousystème. 31 Archives de philosophie du droit. — 1986. — P. 88-105.
9. Dupuy P.-M. Droit international public. Paris, Précis Dalloz, 8th ed. — 2006. — P. 15-27.
10. Dupuy P.-M. A Doctrinal Debate in the Globalisation Era: On the «Fragmentation» of International Law // European Journal of Legal Studies. — 2007. — Vol. 1. Is. 1. URL: http://www.ejls.eu/1/4UK.pdf. (дата обращения: 12.04.2021).
11. Farrall J. M. United Nations Sanctions and the Rule of Law. Cambridge University Press. — 2007. — P. 33.
12. Friedrich C. J. Federalism and Supranational Organizations. Patterns for New Legal Structures. By Peter Hay. Urbana and London: University of Illinois Press. — 1966.
— P. 636-637.
13. Krijtenburg M. After Brexit, what can revitalise the European Union? URL: https://www.mercatornet.com (дата обращения: 01.03.2020).
14. Kumm M. International Law in National Courts: The International Rule of Law and the Limits of the Internationalist Model // Virginia Journal of International Law. — 2003. — P. 19-32.
15. Kumm M. The Legitimacy of International Law: A Constitutionalist Framework of Analysis // The European Journal of International Law. 2004. — Vol. 15 № .5 — P. 907-931.
16. Leal-Arcas R. Essential Elements of the Rule of Law Concept in the EU. Queen Mary School of Law Legal Studies Research Paper. — No. 180/2014. — 2014. — P. 1-6.
17. Molnar T. The Concept of Autonomy of EU Law from the Comparative Perspective of International Law and the Legal Systems of Member States // Hungarian Yearbook of International Law and European Law. — 2015. — P.433-459.
18. Oates J. The Constitution of International Organizations: Towards a Theory of International Constitutional Moments. APSA. — 2011. —Annual Meeting Paper. URL: https://ssrn.com (дата обращения: 01.05.2021).
19. Somek A. On Supranationality // European Integration online Papers (EIoP). Vol. 5.
— No. 3. — April 19. — 2001. URL: https://ssrn.com (дата обращения: 23.02.2019).
20. Tamanaha B. Z. On the Rule of Law: History, Politics, Theory. Cambridge University Press. — 2004. — 180 p.
21. The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies: UN doc. S/2004/616. — 2004. URL: http://daccessods.un.org (дата обращения: 05.02.2018).
22. Weiler J. The Community System: the Dual Character of Supranationalism. Yearbook of European Law. — 1981. — P. 267-280.
Сведения об авторах
Самович Юлия Владимировна: КФ ФГБОУВО «РГУП» (г. Казань, Российская Федерация), профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, доктор юридических наук, профессор. E-mail: [email protected] Марухно Екатерина Юрьевна: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк, Российская Федерация), преподаватель кафедры гражданско -правовых дисциплин. E-mail: [email protected]
Information about the authors
Yulia V. Samovich: the KB of the FSBEIHE "RSUJ" (Kazan, Russia), professor of the Chair of State and Legal Disciplines, doctor of law, professor. E-mail: [email protected] Marukhno Ekaterina Yuiryevna: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk, Russia), lecturer of the Chair of Civil Law Disciplines. E-mail: [email protected]
